변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 가. 청구인이 제3자와 공동으로 점용ㆍ사용하고 있는 경기도 안성시 A면 B리 산**-*번지 외 12필지(이하 ‘이 사건 점용지’라 한다) 총 1,465㎡에 대하여 2019. 1. 1. 부터 2022. 3. 31.까지 도로점용허가를 받지 않고 무단으로 점유ㆍ사용하고 있다는 이유로, 피청구인은 2022. 4. 7. 청구인에게 총 984만 5,520원의 변상금 부과내용 사전통지 및 의견서 제출요청(이하 ‘이 사건 사전통지’라 한다)을 하였다. 나. 청구인은 2022. 4. 20. 피청구인에게 의견제출서(이하 ‘이 사건 의견제출서’라 한다)를 제출하였고, 피청구인은 2022. 5. 4. 청구인에게 변상금 부과 사전알림에 따른 의견 회신 문서(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)를 송부하였다. 다. 피청구인은 2022년 5월경 청구인에게 984만 5,520원의 변상금 부과고지서(이하 변상금 부과처분을 ‘이 사건 처분’이라 하고, 이를 위한 부과고지서를 ‘이 사건 고지서’라 한다)를 발송하였고, 청구인은 2022. 7. 28. 해당 변상금을 모두 납부하였다. 2. 청구인 주장 피청구인은 청구인이 공동 피허가자인 C가 도로점용허가에 협조하지 않아 단독으로 허가를 내보려고 해도 이를 할 수가 없었다는 사실을 간과하고 있다. 단독으로 허가를 받기 위해 노력했다는 증빙을 내라는데, 이를 위하여 측량회사에 위임하였다는 내용 말고는 증빙할 방법이 없고, 피청구인이 보낸 허가신청 안내 공문도 다른 주소지로 발송되어 알지 못하였다. 청구인이 허가를 내고 싶어도 못낸 상황에서 변상금 20%도 모자라 코로나 할인도 받지 못한다고 하니 이는 너무나 억울하고 부당한 처사이다. 3. 피청구인 주장 청구인은 1990. 8. 14. 이 사건 점용지에 주유소 및 근린생활시설 진출입로 설치 목적으로 C와 공동으로 도로점용허가를 받은 사람이고, 2008. 10. 31. 및 2014. 5. 20. 두 차례 허가기간을 연장하였다. 청구인이 2018년 4월경 도로점용허가 기간연장을 신청한 건에 대하여 피청구인은 현지여건 변동사항을 반영하여 변경허가를 받을 수 있도록 한시적으로 기간연장을 허가하고, 허가만료 1개월 이전까지 변경허가 신청서를 제출하도록 공문을 발송하였으나, 기간연장 만료 이후에도 신청서가 제출되지 않아 「도로법」 제72조에 따라 변상금을 부과하였다. 4. 관계법령 행정절차법 제2조제1호, 제23조제1항, 제26조 도로법 제72조제1항, 제110조제1항 도로법 시행령 제100조제3항 행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 제10조제2항, 제13조제1항 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 2019. 4. 24.자 도로점용 허가증, 도로점용허가(변경) 신청서(2020년 3월), 보수과-****호(2020. 5. 25.), 이 사건 사전통지서, 이 사건 의견제출서 등 서류의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 1990년 8월경 이후 제3자와 공동으로 이 사건 점용지에 대한 도로점용허가를 받은 사람이고, 해당 도로점용허가에 따른 도로점용료는 청구인이 100분의 75를, 다른 제3자가 나머지를 각각 납부한다. 한편, 서울지방국토관리청장은 2019. 4. 24. 다음과 같이 청구인에게 도로점용 허가증을 발급하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=133549631"> - 다 음 - ┌──────────────────────────────────┐ │도로점용 허가증 │ ├──────┬───────────────────────────┤ │주소 │ 경기도 안성시 D길 35-1, (생략) │ ├──────┼───────────────────────────┤ │성명 │ 청구인, C │ ├──────┼──────┬─┬──────────────────┤ │도로의 종류 │ 일반국도 │A │ 제38호선 │ ├──────┼──────┴─┴──────────────────┤ │점용의 장소 │ 경기도 안성시 A면 B리 산**-*번지 외 12필지 │ ├──────┼───────────────────────────┤ │점용목적 │ 주유소 및 근린생활시설 진ㆍ출입로 │ ├──────┼───────────────────────────┤ │점용면적 │ 1,465㎡ │ ├──────┼───────────────────────────┤ │점용기간 │ 2019년 5월 1일부터 2019년 10월 31일까지 (6개월1일) │ ├──────┼───────────────────────────┤ │허가조건 │ 따로 붙임 │ └──────┴───────────────────────────┘ ○ 제 수069 호 </img> 나. 청구인은 2020년 3월경 피청구인에게 단독으로 도로점용면적을 변경하는 내용의 신청을 하였으나, 피청구인은 2020. 5. 25. 보완서류가 제출되지 않았다는 이유로 해당 신청서를 청구인에게 반려하였다. 다. 피청구인은 2022. 4. 7. 다음과 같이 청구인에게 이 사건 사전통지를 하였다. - 다 음 - ○ 도로부지 무단점유에 따른 변상금 부과 사전 알림 - 「도로법」 제61조(도로점용)에 따라 허가받은 기간을 연장하기 위해서는 도로점용허가기간이 만료되기 전에 도로관리청에 기간연장 허가를 받아야 합니다. - 그러나 귀하(귀사)는 우리 사무소에서 도로점용허가를 득하신 후 허가기간이 만료되기 전 관련법에 따라 기간연장 허가를 받고 사용하여야 하나, 허가 기간만료 후 현재까지 기간연장 허가를 받지 않고 무단으로 점용(사용)하였기에 「도로법」 제72조(변상금의 징수)에 따라 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 부과할 예정임을 알려드립니다. - 상기 변상금 부과처분에 이의가 있을 경우 2022. 4. 29.까지 우리 사무소 도로안전운영과로 변상금 사전통지에 대한 의견서를 제출하여 주시기 바랍니다. 라. 청구인은 2022. 4. 20. 피청구인에게 별지 2와 같이 이 사건 의견제출서를 제출하였다. 마. 피청구인은 2022. 5. 4. 청구인에게 별지 3과 이 사건 회신을 송부하였다. 바. 피청구인 도로안전운영과장은 2022. 5. 18. 피청구인 수입징수관에게 청구인을 포함한 33건의 무단점용자 변상금에 대하여 고지를 요청하였고, 피청구인 운영지원과는 2022. 5. 31. 내부결재로 청구인에 대하여 2019년도 2개월분, 2020년도, 2021년도, 2022년도 3개월분에 해당하는 도로점용료의 100분의 120에 상당하는 변상금에 대하여 수입징수결의(납부기한: 2022. 7. 29.)를 하였다. 청구인은 2022. 7. 28. 해당 변상금을 모두 납부하였고, 이로 인하여 이 사건 처분에 따른 변상금 고지서가 어느 명의로 발행되었는지 직접 확인되지는 아니하나, 이 사건 처분과 동일하게 발행되고 있는 다른 변상금 고지서의 명의는 현재 피청구인으로 되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제2조제1호, 제23조제1항, 제26조에 따르면, ‘처분’이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말하고, 행정청이 처분을 할 때에는 일정한 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하며, 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 2) 「도로법」 제72조제1항에 따르면, 도로관리청은 도로점용허가를 받지 아니하고 도로를 점용하였거나 도로점용허가의 내용을 초과하여 도로를 점용한 자에 대하여는 초과점용 등을 한 기간에 대하여 점용료의 100분의 120에 상당하는 금액을 변상금으로 징수할 수 있다. 같은 법 제110조제1항에 따르면, 이 법에 따른 국토교통부장관의 권한은 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 일부를 국토교통부 소속기관의 장 등에게 위임할 수 있다. 같은 법 시행령 제100조제3항에 따르면, 국토교통부장관은 법 제110조제1항에 따라 제2항제2호의 구간을 제외한 일반국도에 관하여 법 제72조에 따른 변상금의 징수 등의 권한을 지방국토관리청장에게 위임한다. 3) 「행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정」(대통령령 제31380호) 제10조제2항, 제13조제1항에 따르면, 문서의 발신 명의는 행정기관의 장으로 하도록 되어 있고, 행정기관의 장은 업무의 내용에 따라 보조기관 또는 보좌기관이나 해당 업무를 담당하는 공무원으로 하여금 위임전결하게 할 수 있다. 나. 판단 1) 청구인은 공동 피허가자가 협조하지 않아 기존 도로점용허가를 변경하거나 연장하지 못한 것이어서 피청구인의 이 사건 처분이 억울하다는 취지로 주장하므로, 이에 대하여 먼저 살펴본다. 위 인정사실에 따르면, 청구인은 2022. 4. 20. 피청구인에게 기존 만기된 도로점용허가에 대하여 연장을 기다리고 있는 상황에서 변상금이 부과되었다는 취지의 의견제출서를 제출한 점, 달리 청구인이 2019. 10. 31. 이후에 도로점용허가의 기간을 연장 받았다거나 이와 관련한 점용료를 납부하였다는 사실이 확인되지 않는 점 등을 고려해 볼 때, 청구인은 점용료를 납부하지 아니한 상태에서 이 사건 점용지를 계속하여 점용한 사실이 확인되고, 단순히 도로점용면적을 변경하는 내용의 신청이 받아들여지지 않았다고 하여 청구인이 이 사건 점용지를 무단으로 점유한 행위가 용인된다고 할 수는 없는바, 이는 「도로법」 제72조제1항에서 정하고 있는 변상금 부과대상에 해당한다고 판단된다. 2) 다음으로 피청구인의 이 사건 처분이 이루어진 진행과정에 대하여 직권으로 살펴본다. 관련 법령에 따르면, 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 하고, 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간, 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다. 위 인정사실에 따르면, 피청구인은 2022. 4. 7. 청구인에게 이 사건 처분을 위한 처분사전통지를 하였고, 2022. 5. 4. 청구인이 제출한 의견에 대하여 변상금 부과가 타당하다는 취지로 검토한 내용을 회신하는 공문을 청구인에게 송부하였는데, 여기에는 처분을 함에 있어 기재되어야 할 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 불복절차, 청구기간 등 필요한 사항이 기재되어 있지 않고, 해당 문서의 제목이나 내용을 살펴볼 때 처분당사자에게 어떠한 행정처분을 하는 것이라기보다는 제출된 청구인의 의견제출서에 대한 검토의견을 청구인에 회신한 것에 불과하다. 설령 피청구인의 이 사건 회신이 이 사건 처분을 위한 문서에 해당한다고 하더라도, 관련 법령에서 국토교통부장관은 일반국도에 관한 변상금의 징수에 관한 권한을 지방국토관리청장에게 위임하고 있고, 지방국토관리청장의 보조기관으로서 피청구인이 변상금의 징수에 관하여 행하는 권한은 행정관청의 내부적인 사무처리의 편의를 도모하기 위하여 그 보조기관 또는 하급행정관청으로 하여금 그 권한을 사실상 행하게 하는데 그치는 것이므로, 이러한 내부위임의 경우 수임자는 위임관청의 이름으로 이를 할 수 있을 뿐 자기의 이름으로는 할 수 없는바(대법원 1986. 12. 9. 선고 86누569 판결 참조), 이 사건 회신은 권한이 없는 자에 의하여 이루어진 처분에 해당하게 된다. 한편, 피청구인 도로안전운영과장은 2022. 5. 18. 피청구인 수입징수관에게 청구인을 포함한 33건의 무단점용자 변상금에 대하여 고지를 요청하였고, 피청구인 운영지원과장은 2022. 5. 31. 내부적으로 변상금 수입징수결의를 하였으며, 이후 청구인에게 피청구인의 명의로 변상금 부과고지서를 발송한 것으로 보인다. 결국 피청구인의 이 사건 처분은 자신의 명의로 발행된 이 사건 고지서를 통하여 이루어진 것으로 보아야 하는데, 이러한 처분 역시 위에서 살펴본 바와 같이 허용되지 아니한다. 3) 그런데 이 사건 처분이 이루어진 과정만을 살펴보게 되면, 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다고 할 것이지만, 다른 한편으로는 이 사건 처분의 사유로서 2019. 10. 31. 이후 청구인이 이 사건 점용지를 무단으로 점유·사용한 행위가 인정되고, 이 사건 처분 이후에 청구인은 해당 변상금을 모두 납부한 사실이 확인되는바, 만일 청구인의 청구를 받아들여 피청구인의 이 사건 처분을 그대로 취소하게 될 경우에는 A지방국토관리청장에 의하여 동일한 행정절차가 반복된 후 이 사건 처분과 동일한 변상금 부과처분이 또다시 이루어지게 될 것이고, 이는 청구인의 권리를 구제하는 것에 대하여 전혀 도움이 되지 않는다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 사실상 A지방국토관리청장에 의하여 적법하게 이루어진 것으로 간주할 수밖에 없고, 이러한 이유로 피청구인의 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.