변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 서울시 ○○구 ○○동 ○○○번지 외 ○○필지 89,367.4m2 일대 ○○○○ 아파트 주택재건축인데, 피청구인은 청구인이 구유재산인 ○○구 ○○동 ○○○-30, ○0○○-32토지(이하 ‘이 사건 토지’라 함)를 대부계약 없이 무단으로 점유하였다는 이유로 2015. 9. 18. 이 사건 토지에 관한 2012. 9. 25.부터 2015. 9. 23.까지의 기간 동안 무단 점유에 대해 변상금 564,725,830원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 토지는 피청구인의 요청 및 인가조건에 따라 이 사건 재건축 사업부지에 편입되었고, 피청구인이 이 사건 토지를 대신할 ‘대체도로’를 개설할 것을 인가 조건으로 하여 청구인이 대체 도로를 개설하였으므로, 청구인은 이 사건 토지를 적법하게 점유할 권원을 취득하였다. 가사 청구인에게 점유권원이 없다고 하더라도, 피청구인은 청구인이 이 사건 토지를 무상으로 점유하는 것을 묵시적으로 승낙하였다. 또한 청구인이 대체도로로 개설한 토지에 대한 임료 상당 부당이득금 반환채권으로 피청구인의 대부료 또는 변상금 상당액과 상계의사표시를 하는 바, 더 이상 피청구인의 대부료 또는 변상금 채권은 존재하지 않는다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 이 사건 토지를 정비구역에 편입시키거나 대체도로 개설을 사업시행 인가 조건으로 제시한 바가 없다. 이 사건 토지는 사업시행인가와 함께 일반재산으로 용도폐지되어 사용수익·허가의 대상이 될 수도 없고 대부료 감면대상도 아니므로, 청구인은 이 사건 토지를 대부계약 없이 무상사용 할 수 없고, 해당 계약이 이루어지지 않을 경우 변상금 징수 대상에 해당한다. 준공인가 이전까지는 이 사건 토지의 소유권이 변동되지 않으며, 청구인이 설치한 대체도로는 이 사건 토지와는 별개로 설치된 것으로서 청구인은 이에 대한 부당이득금을 주장할 수 없다. 4. 관계법령 도시 및 주거환경정비법 제32조 제1항 도시 및 주거환경정비법 제65조 제2항, 제4항 도시 및 주거환경정비법 제66조 제5항 공유재산 및 물품관리법」제20조, 제32조, 제81조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판 청구서, 답변서 등의 기재 내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2010. 12. 10. 피청구인으로부터 서울시 ○○구 ○○동 ○○○번지 외 ○○ 필지 89,367.4m2 일대 ○○○○파트 주택재건축 정비사업의 인가를 받은 재건축 조합이다. 나. 피청구인은 2009. 3. 16. ‘○○아파트재건축 관련 민원처리결과 통보(국민권익 위원회)’ 공문을 통해 기존의 ○○파트 주택재건축 정비구역에 인접한 ○○동 ○○○-○○(△△△△), ○ ○○-22(△△△△△△아파트)를 ○○아파트 주택재건축 정비구역에 편입을 적극적으로 재검토하라는 내용을 청구인에게 통지하였다. 다. 이에 청구인은 △△△△ 등 인근빌라를 이 사건 재건축 사업에 편입시키기로 결정하였고, 그 결과로 종전 재건축 사업부지와 인근빌라 등의 부지 사이에 위치한 도로(도로의 일부가 이 사건 토지)가 편입되었다. 라. 2010. 12 2. 피청구인은 청구인에게 ○○아파트 주택재건축 정비사업 시행인가를 하였고, 2012. 2. 20. 이 사건 토지가 포함된 ○○동 ○○○-△(2012. 3. 6. ○○○ -△△번 등으로 분할), ○ ○○-△△(2012. 3. 6. ○○○-△△번 등으로 분할)의 도로를 용도폐지 결정하고 무상양도로 구분하였다. 마. 피청구인은 2015. 9. 17. 청구인이 이 사건 토지를 대부계약 없이 점용하고 있다는 이유로 구유재산 변상금 부과 사전통지 및 의견제출 요청 후 2015. 9. 18. 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법 부당 여부 가. 「공유재산 및 물품 관리법」제22조 제1항 및 제32조 제1항, 제81조 제1항에 의하면, 지방자치단체의 장은 행정재산의 사용·수익을 허가하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 사용료를 징수하고, 일반재산의 대부계약을 체결하였을 때에는 대통령령으로 정하는 요율과 산출방법에 따라 매년 대부료를 징수한다. 사용·수익허가나 대부계약 없이 공유재산 또는 물품을 사용·수익하거나 점유한 자에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 공유재산 또는 물품에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120에 해당하는 금액을 징수한다고 되어 있다. 또한「도시 및 주거환경정비법」제65조 제2항 및 제4항에 의하면 시장·군수 또는 주택공사 등이 아닌 사업시행자가 정비사업의 시행으로 새로이 설치한 정비기반시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속되고, 정비사업의 시행으로 인하여 용도가 폐지되는 국가 또는 지방자치단체 소유의 정비기반시설은 그가 새로이 설치한 정비기반시설의 설치비용에 상당하는 범위안에서 사업시행자에게 무상으로 양도된다. 이때 당해 정비기반시설은 그 정비사업이 준공인가되어 관리청에 준공인가통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다. 또한 「도시 및 주거환경정비법」제32조에 제1항 제13호에 따르면 사업시행자가 사업시행인가를 받은 때에는 「공유재산 및 물품 관리법」제20조에 따른 사용·수익허가(주택재개발사업 및 도시환경정비사업만 해당한다)가 있는 것으로 본다. 나. 이 사건 처분에 관하여 본다. 1) 이 사건의 경우 제출된 각 증거들에 의하면, 피청구인은 2009. 3. 경 청구인에게 ○○동 ○○○-△△, ○○○-△△에 대한 재건축정비구역 포함 여부를 검토할 것을 요청한 바 있으나 이 사건 토지를 재건축 사업부지에 편입하도록 요청한 사실은 없고 청구인이 설치한 대체도로는 이 사건 토지와는 별개로 설치된 것으로 봄이 상당하다. 그러므로 청구인이 재건축사업의 인가에 따라 이 사건 토지에 대한 점유권원을 획득하였다고 할 수 없다. 2)「도시 및 주거환경정비법」제32조 제1항 제13호는 주택재개발사업 및 도시환경정비 사업에 대해서만 사업시행인가를 받은 때「공유재산 및 물품 관리 법」제20조에 따른 사용·수익 허가를 의제하고 있을 뿐 주택재건축사업의 경우에는 해당사항이 없으므로, 이 사건토지는 사업시행인가를 받은 때 사용·수익허가의 대상이 될 수 없다. 아울러, 「도시 및 주거환경정비법」 제65조 제4항은 무상귀속과 무상양도 시점을 ‘준공 인가시’로 규정하고 있으므로, 준공인가 이전에 이미 청구인이 사실상의 소유권을 취득하였다고 볼 수도 없다. 3) 「공유재산 및 물품 관리법」은 공유재산을 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산 으로 구분하고(제5조 제1항), 행정재산 외의 모든 공유재산을 일반재산으로 정한 다음(제5조 제3항), 행정재산에 관하여는 대부·매각·교환·양여·신탁 또는 대물 변제하거나 출자의 목적으로 하지 못하고 이에 사권을 설정하지 못하도록 하여 처분 등을 제한하고 있는 반면(제19조 제1항), 일반재산에 관하여는 대부·매각·교환·양여·신탁하거나 사권을 설정할 수 있다고 정하고 있다(제28조 제1항). 이러한 규정들에 의하면, 일반재산은 사용·수익허가의 대상이 될 수 없고 대부계약의 대상이 될 수 있을 뿐이다. 한편, 「공유재산 및 물품 관리법 시행령」 제8조에 따라 행정재산이 사실상 행정 목적으로 사용되지 아니하게 된 때에는 지방자치단체의 장은 당해 재산의 일부 또는 전부에 대하여 용도를 변경 또는 폐지할 수 있다. 그런데, 행정재산이라 하더라도 공용폐지가 되면 행정재산으로서의 성질을 상실하여 일반재산이 되므로, 그에 대한 공유재산법상의 제한이 소멸되고, 강학상 특허에 해당하는 행정재산의 사용·수익에 대한 허가는 그 효력이 소멸한다. 따라서 도로 용도를 폐지하고 재건축 아파트의 부지 등 일반재산으로 사용하게 되면, 점용허가 등이 더 이상 불가능하며 대부계약을 체결하고 그에 기초하여 대부료를 징수하여야 한다. 살피건대, 이 사건 토지는 「도시 및 주거환경정비법」 제66조 제5항에 따라 사업 시행인가 고시가 있은 날부터 용도가 폐지되어 일반재산으로 전환되었고, 달리 청구인의 재건축사업은 「도시 및 주거환경정비법」 제32조에 따른 수수료, 사용료, 점용료 면제대상 사업에도 해당하지 않으므로, 「공유재산 및 물품 관리법」 제32조에 따라 대부계약 대상이 될 수 있을 뿐이고, 대부계약이 체결되지 않을 경우 같은 법 제81조에 따라 변상금 징수 대상이 된다 할 것이다. 그러므로 피청구인은 일반 재산으로 용도폐지가 된 이 사건 토지에 대하여 청구인의 무상점유를 임의로 허가할 수 없다. 이러한 정황에 비추어, 묵시적으로 무상 승낙을 하였다고 보가 어렵다. 4) 앞서 본 바와 같이, 청구인이 설치한 대체도로와 가설도로는 이 사건 토지와는 별개로 설치되었다고 봄이 상당하고, 청구인은 일반 공중의 이용 및 청구인의 재건축 사업을 위하여 위 도로를 설치한 것이어서 피청구인이 이에 대한 부당이득 반환채무가 있다고 할 수 없다. 그러므로 부당이득금 반환채권을 적극채권으로 한 청구인의 상계주장은 이유 없다. 7. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 기각하기로 한다.