변상금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 별지 기재 목록 토지(이하 ‘이 사건 국유지’이라 한다)를 대부계약 없이 점유·사용하였다는 이유로, 피청구인은 2019. 7. 29. 청구인에게 2017. 12. 12. 부터 2018. 12. 31.까지 기간 동안의 변상금 2,069,880원을 부과하는 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 산업단지개발사업〔A·◎◎국가산업단지(◈◈공단)공장용지 조성사업〕(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)의 시행자로서 이 사건 사업은 「산업입지 및 개발에 관한 법률」(이하 ‘산업입지법’이라 한다) 제17조에 따라 실시계획승인 고시되었는바, 이 사건 국유지는 행정재산 중 공공용재산으로 산업입지법 제26조에 따른 무상귀속대상이고, 따라서 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 이 사건 국유지는 행정재산으로 무상귀속 대상이므로 실시계획승인 당시 국유재산 관리청과 이 사건 국유지에 관하여 협의하였기 때문에 구 산업입지법 제21조에 따라 사용허가가 의제되는바, 점용료 또는 사용료는 면제되어야 한다. 다. 청구인은 건축물들이 이 사건 국유지를 불법점유하고 있다는 사실을 알지 못했다. 라. 이 사건 국유지는 용도폐지를 하지 않는 한 대부계약을 체결할 수 없는 토지였다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 국유지의 관리청(A시 ○구청)은 2018. 9. 18. 무상귀속 불가 회신을 하였다. 나. 정부가 100% 출자한 법인이라 할지라도 국유지를 무상사용하기 위해서는 사전에 사용·수익허가가 이루어져야 한다. 다. 변상금은 선의의 점유인지 여부와 관계없이 대부 또는 사용수익허가를 받지 아니한 경우라면 부과되어야 한다. 라. 특별법에 의하여 국유재산의 무상대부가 가능한 자라 할지라도 무상대부가 당연규정으로 되어 있지 않는 한 무상대부계약을 체결하지 않고 사용한 기간에 대해서는 변상금을 징수하여야 한다. 4. 관계법령 국유재산법 제2조, 제6조, 제7조, 제72조 국유재산법 시행령 제71조 구 산업입지 및 개발에 관한 법률(2015. 1. 6. 법률 제12980호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제21조, 제26조 구 산업입지 및 개발에 관한 법률 시행령(2019. 12. 10. 대통령령 제30242호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제24조의4 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 실시계획승인고시, 토지대장, 무상귀속협의요청공문, 용도폐지 결과 통지서, 지적세부원도, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. A시장은 2014. 12. 31. A시 고시 제2014-292호로 구 산업입지법 제16조 및 제17조에 따라 A시 ○구 ○○동, ●●동 일원 376,066㎡를 사업구역으로, 청구인을 사업시행자로 하는 내용의 이 사건 사업에 관한 산업단지개발사업 시행자지정 및 실시계획승인 고시를 하였다. 나. 청구인은 이 사건 사업의 시행자이고, 이 사건 국유지는 이 사건 사업의 사업구역에 포함되었다. 다. 청구인은 2017. 7. 10. A시장에게 ‘이 사건 사업을 위한 산업단지개발사업 시행자지정(변경) 및 실시계획(변경)승인’ 신청을 하였고, A시장은 2017. 8. 14. A시 관련부서의 의견 및 조달청, 피청구인, A시교육청 등과의 협의 결과를 청구인에게 통보하였는데, 이 사건 국유지에 대해 ‘용도폐지 후 유상매입’해야 한다는 취지의 의견이 포함되어 있고, 이 사건 사업은 2017. 11. 16. 변경 승인·고시되었다. 라. 이 사건 국유지를 점유하고 있던 건축물들(상가, 주택 등)의 소유권이 2017. 12. 12. 청구인에게 이전되었다. 마. 청구인은 2018. 7. 9. 이 사건 국유지를 포함한 이 사건 사업에 편입된 국토교통부 및 A시 ○구청(이하 ‘관리청’이라 한다) 소관 토지에 대해 무상귀속 협의요청을 하였고, 관리청은 2018. 9. 18. 이 사건 국유지에 대해 행정재산 고유목적이 아닌, 잡종지 등(전, 공장용지, 대지)으로 이용되고 있는 필지에 대해서는 현황 측량 및 지적 분할 후 용도폐지절차를 거쳐 유상 매입하여야 한다는 이유로 불가 회신을 하였다. 바. 청구인은 사업을 조속히 시행하기 위하여 일단 유상매입하기로 결정하여 2018. 12. 11. 관리청에 이 사건 국유지에 대한 용도폐지를 요청하였고, 관리청은 2018. 12. 18. 청구인에게 이 사건 국유지를 용도폐지(용도폐지일 : 2018. 12. 18.)하고 피청구인에게 인계하였음을 통지하였다. 또한 청구인은 2018. 12. 19. 피청구인에게 이 사건 국유지 등에 대한 손실보상협의요청을 하였고, 이 사건 국유지의 관리권한은 2019. 2. 11. 국토교통부에서 기획재정부로 변경되었으며, 2019. 3. 20. 이 사건 국유지의 소유권이 청구인으로 이전되었다. 사. 이 사건 사업은 아직 준공되지 않았다. 아. 피청구인은 2019. 7. 29. 청구인에게 이 사건 처분을 하였는바, 처분서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다음 - ○ 점유현황 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159359929">┌───────────┬──┬──────┬──────┬────┐ │소재지 │지목│공부면적(㎡)│점유면적(㎡)│용도 │ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 **7-4 │구거│55 │55 │주택부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-18│도로│110 │30 │상가부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-18│도로│110 │10 │주택부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-19│도로│34 │20 │상가부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-20│도로│193 │30 │주택부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-20│도로│193 │20 │공장용지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-20│도로│193 │10 │주택부지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##1-20│도로│193 │30 │공장용지│ ├───────────┼──┼──────┼──────┼────┤ │A시 ○구 ○○동 ##8-7 │도로│48 │10 │상가부지│ └───────────┴──┴──────┴──────┴────┘ </img> ○ 부과변상금 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159359935"> (단위: 원) ┌──────┬─────┬───────────────┐ │년도 │변상금 │점유기간(일수) │ ├──────┼─────┼───────────────┤ │2017 ~ 2018 │2,069,880 │2017. 12. 12.∼ 2018. 12. 31. │ └──────┴─────┴───────────────┘ </img> 자. 이 사건 국유지는 다음과 같이 분할되어왔고, 각각 현재까지 지목이 구거(이 사건 국유지 중 **7-4토지) 및 도로(이 사건 국유지 중 나머지 토지)로 되어있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159359937"> ┌─────┐ ┌───────┐ │최초 지번 │ │분할 후 │ │ │ │(이 사건 토지)│ ├─────┤ ├───────┤ │**7(구) │?│**7-4(구) │ ├─────┘ └───────┘ │ ├─────┐ ┌───────┐ ┌─────┐ ┌───────┐ │최초 지번 │ │분할 후 │ │분할 후 │ │분할 후 │ │ │ │ │ │ │ │(이 사건 토지)│ ├─────┤ ├───────┤ ├─────┤ ├───────┤ │##1(도) │ │##1-2(도) │ │##1-10(도)│ │##1-18(도) │ │ │ │ │ │ │ ├───────┤ │ │?│ │?│ │?│##1-19(도) │ │ │ │ │ │ │ ├───────┤ │ │ │ │ │ │ │##1-20(도) │ ├─────┘ └───────┘ └─────┘ └───────┘ │ ├─────┐ ┌───────┐ ┌─────┐ ┌───────┐ │최초 지번 │ │분할 후 │ │분할 후 │ │분할 후 │ │ │ │ │ │ │ │(이 사건 토지)│ ├─────┤ ├───────┤ ├─────┤ ├───────┤ │##8(도) │?│##8-4(도) │?│##8-5(도) │?│##8-7(도) │ └─────┘ └───────┘ └─────┘ └───────┘ </img> 차. 1913년경 작성된 것으로 보이는 이 사건 국유지의 지적세부원도에 따르면, A시 ○구 ○○동 **7-4 토지의 분할 전 형태를 찾아보면 천(川)으로, 같은 동 ##1-18, 같은 동 ##1-19, 같은 동 ##1-20의 최초 지번인 같은 동 ##1번지와 같은 동 ##8-5의 최초지번인 같은 동 ##8은 도(道)로 그 구역이 측량되어 지목이 표시되어 있으나 그 주변의 다른 토지와는 달리 지번은 부여되어 있지 않다. 카. 조선총독부제령 제2호(1912. 8. 13. 시행) 토지조사령 등은 다음과 같이 규정하고 있다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159359947"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159359949"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │[토지조사령, 시행 1912. 8. 13. 조석총독부제령 제2호] │ │제2조 ①토지는 종류에 따라 다음의 지목을 정하고 지반을 측량하여 1구역별로 지번을 부여한다. │ │다만, 제3호에 게기하는 토지에 대하여는 지번을 부여하지 아니할 수 있다. │ │ 1. 전, 답, 대지, 지소, 임야, 잡종지 │ │ 2. 사사지(社寺地), 분묘지, 공원지, 철도용지, 수도용지 │ │ 3. 도로, 하천, 주거, 제방, 성첩, 철도선로, 수도선로 │ │ ② 전항의 규정에 의하여 조사 및 측량하여야 하는 임야는 다른 조사 및 측량지 간에 개재하는 │ │것에 한한다. │ │ │ │[조선총독부 임시토지조사국 조사규정, 시행 1913. 6. 7. 조선총독부훈령 제33호] │ │제17조 도로, 구거, 제방, 성첩, 철도선로 및 수도선로로서 민유의 신고가 없는 토지 및 하천, 호 │ │해에 있어서는 소유권의 조사를 요하지 않는다. │ │제26조 지번은 1개 동을 통해 일필지마다 순차적으로 이를 붙인다. 단, 토지조사령 제2조제3호 │ │에 게재되는 토지에 대해서는 제18조에 의해 조사한 민유지로 속하는 것을 제외하고는 지번을 │ │붙이지 않는 것으로 한다. │ │ │ │[토지대장규칙, 시행 1914. 4. 25. 조선총독부령 제45호] │ │제1조 ①토지대장에는 다음 각호의 사항을 등록한다. │ │ 1. 토지의 소재 │ │ 2. 지번 │ │ 3. 지목 │ │ 4. 지적 │ │ 5. 지가 │ │ 6. 소유자의 주소·성명 또는 명칭 │ │ 7. 질권·질의 성질을 가진 전당권 또는 20년 이상의 존속기간을 정한 지상권의 설정이 있는 토 │ │지인 때에는 그 질권자·전당권자·지상권자의 주소·성명 또는 명칭 │ │ ②전항 제5호 및 제7호의 사항은 지세 또는 시가지세를 부과하는 토지에 한하여 등록한다. │ │ ③도로·하천·구거·제방·성첩·철도선로·수도선로 및 토지조사를 하지 아니하는 임야는 토지대장에 │ │등록하지 아니한다. │ │ ④토지대장은 제1호 양식에 의하여야 한다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1)「국유재산법」제2조제9호, 제7조제1항, 제72조제1항 및 같은 법 시행령 제71조제1항에 따르면, ‘변상금’이란 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 사용·수익하거나 점유한 자(사용허가나 대부계약 기간이 끝난 후 다시 사용허가나 대부계약 없이 국유재산을 계속 사용·수익하거나 점유한 자를 포함한다. 이하 ‘무단점유자’라 한다)에게 부과하는 금액을 말하고, 누구든지 이 법 또는 다른 법률에서 정하는 절차와 방법에 따르지 아니하고는 국유재산을 사용하거나 수익하지 못하고, 중앙관서의 장등은 무단점유자에 대하여 당해 재산에 대한 사용료 또는 대부료의 100분의 120 상당액을 변상금으로 징수하되, 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 징수하도록 되어 있다. 2)「국유재산법」제2조제11호에 따르면, "중앙관서의 장등"이란 「국가재정법」 제6조에 따른 중앙관서의 장(이하 ‘중앙관서의 장’이라 한다)과 제42조제1항에 따라 일반재산의 관리·처분에 관한 사무를 위임·위탁받은 자를 말하고, 국유재산은 그 용도에 따라 행정재산과 일반재산으로 구분되고, 행정재산은 다시 공용재산〔국가가 직접 사무용·사업용 또는 공무원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산〕, 공공용재산(국가가 직접 공공용으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산), 기업용재산〔정부기업이 직접 사무용·사업용 또는 그 기업에 종사하는 직원의 주거용(직무 수행을 위하여 필요한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우로 한정한다)으로 사용하거나 대통령령으로 정하는 기한까지 사용하기로 결정한 재산〕, 보존용재산(법령이나 그 밖의 필요에 따라 국가가 보존하는 재산)으로 구분된다. 그리고 국유재산법 제42조에 따르면, 총괄청(기획재정부)은 대통령령으로 정하는 바에 따라 소관 일반재산의 관리·처분에 관한 사무의 일부를 총괄청 소속 공무원, 중앙관서의 장 또는 그 소속 공무원, 지방자치단체의 장 또는 그 소속 공무원에게 위임하거나 정부출자기업체, 금융기관, 투자매매업자·투자중개업자 또는 특별법에 따라 설립된 법인으로서 대통령령으로 정하는 자에게 위탁할 수 있다고 되어있고, 같은 법 시행령 제38조제3항에 따르면, 일반재산의 관리·처분에 관한 사무(관리·처분과 관련된 소송업무를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 및 이미 처분된 총괄청 소관 일반재산의 처분과 관련된 소송업무(제4항제2호에 따른 소송업무는 제외한다)를 한국자산관리공사에 위탁한다고 되어있다. 3) 구 산업입지법 제26조제1항에 따르면, 같은 법 제16조제1항제1호에 따른 사업시행자가 산업단지개발사업의 시행으로 새로 공공시설을 설치하거나 기존의 공공시설에 대체되는 공공시설을 설치한 경우에는 「국유재산법」 및 「공유재산 및 물품 관리법」에도 불구하고 기존의 공공시설은 사업시행자에게 무상으로 귀속되고, 새로 설치된 공공시설은 그 시설을 관리할 국가 또는 지방자치단체에 무상으로 귀속된다고 되어있고 공공시설의 범위는 대통령령으로 정한다고 되어있으며, 제26조제4항에 따르면, 제1항 및 제2항에 따라 관리청에 귀속될 공공시설과 사업시행자에게 귀속 또는 양도될 재산에 관하여 사업시행자는 그 산업단지개발사업의 준공 전에 그 종류와 세부 목록을 관리청에 통지하여야 하며, 해당 공공시설과 재산은 그 사업이 준공되어 관리청에 준공인가 통지를 한 때에 국가 또는 지방자치단체에 귀속되거나 사업시행자에게 귀속 또는 양도된 것으로 본다고 되어있고, 제26조제6항에 따르면, 제1항 및 제2항에 따라 귀속 또는 양도되는 기존의 공공시설에 대하여는 「국유재산법」 제32조 및 제47조와 「공유재산 및 물품 관리법」 제22조 및 제32조에도 불구하고 산업단지개발사업의 시행기간 동안 해당 재산에 대한 사용료 및 대부료를 면제한다고 되어있으며, 같은 법 시행령 제24조의4 제1항에 따르면, 법 제26조에 따른 공공시설의 범위는 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제2조제13호에 따른 공공시설 중 도로 등의 시설과 「공간정보의 구축 및 관리 등에 관한 법률」 제67조제1항에 따른 구거로 한다고 되어있다. 4) 구 산업입지법 제21조제1항제17호에 따르면, 산업단지지정권자 또는 해양수산부장관이 제17조, 제17조의2, 제18조, 제18조의2 및 제19조에 따른 실시계획의 승인 또는 변경승인을 할 때「국유재산법」제30조에 따른 국유재산의 사용허가 및 같은 법 제40조에 따른 행정재산의 용도폐지의 허가·결정·인가·면허·협의·동의·승인·해제 또는 처분 등(이하 ‘인·허가등’이라 한다)에 관하여 제2항에 따라 미리 관계 행정기관의 장과 협의하거나 승인을 받은 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제19조의2에 따라 실시계획의 승인이 고시된 때에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시 또는 공고가 된 것으로 본다고 되어있다. 나. 판단 1) 산업입지법 제26조에 따른 산업단지개발사업의 사업시행자에게 무상으로 귀속되는 기존의 공공시설인지 여부는 산업단지개발사업의 실시계획 승인 시점을 기준으로 판단하되, 기존 공공시설의 현실적인 이용 상황이 지적공부와 불일치하는 경우라 하더라도, 그 불일치의 내용·형태·수준 등 그 양태가 다양하고 그 불일치가 일시적인지 영구적인지에 대하여도 일률적·확정적으로 판단하기 어려운 점에 비추어 볼 때, 해당 공공시설의 현실적인 이용 상황이라는 불확정적이고 불명확한 기준에 따라 무상귀속 대상 여부를 판단하는 것은 불합리하다고 할 것인바, 그 승인 당시 종래 공공시설의 현실적인 이용상황이 지적공부상 지목과 달라졌다고 하더라도 관리청이 공용폐지를 하지 아니하고 기존의 공공시설을 「국유재산법」이나 「공유재산 및 물품관리법」에 따른 공공용 재산으로 관리하여 왔다면 특별한 사정이 없는 한 기존의 공공시설은 여전히 사업시행자에 무상으로 귀속됨이 타당하다(대법원 2004. 5. 28. 선고 2002다59863 판결 등 참조). 한편, 행정재산이 기능을 상실하여 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다 하더라도 관계 법령에 의하여 용도폐지가 되지 아니한 이상 당연히 일반재산이 되는 것은 아니고, 공용폐지의 의사표시는 묵시적인 방법으로도 가능하나 행정재산이 본래의 용도에 제공되지 않는 상태에 있다는 사정만으로는 묵시적인 공용폐지의 의사표시가 있다고 볼 수 없다(대법원 1997. 8. 22. 선고 96다10737 판결, 대법원 1998. 11. 10. 선고 98다42974 판결 등 참조). 위 인정사실에 따르면, 일제하 토지조사령(시행 1912. 8. 13. 조선총독부제령 제2호)에서 도로, 하천, 주거, 제방, 성첩, 철도선로, 수도선로에 대해서는 지번을 부여하지 않을 수 있다고 규정하고 있고, 조선총독부 임시토지조사국 조사규정(시행 1913. 6. 7. 조선총독부훈령 제33호)에 따르면, 도로, 구거, 제방, 성첩, 철도선로 및 수도선로로서 민유의 신고가 없는 토지 및 하천, 호해에 있어서는 소유권의 조사를 요하지 않는다고 규정하고 있는바, 이러한 규정들에 비추어 보면, 당시 현황이 도로, 구거 등인 토지들에 대해서는 지번을 부여하지 않았던 것으로 보인다. 이 사건 국유지 등에 대해 1913년경 작성된 것으로 보이는 지적세부원도에 따르면, 이 사건 국유지들은 각각 천, 도 등으로 지목이 표시되어 지목은 표시되어 있으나, 그 주변 다른 토지와는 달리 지번은 부여되지 않은 점 등을 고려할 때 그 지번이 부여되지 아니한 국유의 공공용재산이라고 봄이 타당하고(대법원 2009. 12. 10., 선고 2006다11708 판결 참조), 1945. 8. 9. 이전에 조선총독부 소관으로 있던 국유재산은 대한민국 정부수립과 동시에 국가 고유의 권원에 의하여 당연히 국유가 되는 것이며(대법원 1994. 2. 8. 선고 93다54040판결 등 참조), 비록 이 사건 국유지의 현황이 도로나 구거로 사용되지 않고 상가부지, 주택부지 등으로 사용되고 있다고 하더라도 그 지목이 도로 및 구거인 이상 관리청에 의해 2018. 12. 18. 용도폐지되기 전까지는 구 산업입지법 제26조에 따른 공공시설에 해당함이 타당하다. 따라서 이 사건 국유지는 이 사건 사업의 실시계획승인 고시 당시인 2014. 12. 31. 기준으로 구 산업입지법 제26조에 따른 기존의 공공시설에 해당한다. 2) 국유재산의 대부 또는 사용·수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용·수익한 자에 대하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수하도록 규정하고 있는 것은, 국유재산에 대한 점유나 사용·수익 그 자체가 법률상 아무런 권원 없이 이루어진 경우에는 정상적인 대부료나 사용료를 징수할 수 없기 때문에 그 대부료나 사용료 대신에 변상금을 징수한다는 취지라고 풀이되고, 그 성격은 부당이득에 대한 반환의 성격을 아울러 가지고 있는 것인바, 처음부터 사용료 또는 대부료를 납부할 대상자 또는 대상 국유재산이 아니라면 변상금의 부과대상이 될 여지도 없다고 할 것이다. 그런데 구 산업입지법 제26조제6항에 따르면, 제1항 및 제2항에 따라 귀속 또는 양도되는 기존의 공공시설에 대하여는「국유재산법」제32조 및 제47조에도 불구하고 산업단지개발사업의 시행기간 동안 해당 재산에 대한 사용료 및 대부료를 면제한다고 되어있으므로, 이 사건 국유지는 변상금부과의 대상이 될 수 없고, 변상금을 부과할 수 없는 이 사건 국유지에 대해 변상금을 부과한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.