보전임지전용불허가처분취소청구

1. 사건개요 1995. 12. 22. 청구인의 특정폐기물 최종처리업시설 설치에 따른 보전임지 전용허가 신청에 대하여 전용허가신청지역이 봉길 신규 원자력발전소 건설사업예정구역으로 지정ㆍ고시된 지역이라는 이유로 피청구인이 전원개발에관한특례법 제7조의 규정에 의하여 통상산업부장관에게 협의 요청하였는바, 통상산업부장관이 원자력발전소 건설예정구역내에 폐기물처리시설이 설치될 경우 원자력발전소 시설의 안정성에 커다란 장애요인으로 작용할 우려가 있어 폐기물처리업 시설의 설치가 불가하다고 통지해 옴에 따라 피청구인이 1996. 2. 21. 청구인의 신청에 대하여 불허가 처분하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은, 가. 경상북도 ○○시 ○○면 산265번지 일대 약 8만평의 부지에 국내 최첨단 수준의 종합 산업계 폐기물 처리시설의 건설을 적극적으로 추진하고 있는바, 이미 폐기물관리법 제17조 및 제26조에 의하여 1993. 8. 2. 대구지방환경청장으로부터 특정폐기물 최종처리업 사업계획 적정 통보를, 1993. 12. 29. 특정폐기물 중간처리업 사업계획 적정 통보를 받았고, 1995. 4. 25. 피청구인으로부터 일반폐기물 최종처리업 사업계획 적정 통보를 받았는바, 환경부 및 경상북도의 각 유권해석에 의하면, 폐기물처리업 사업계획 적정 통보의 법적 의미는 『장기간에 걸쳐 환경기술적ㆍ법적인 심의를 완결한 상태에서 내리는 계획 승인(내인가)으로서 이 사업계획대로만 시설ㆍ장비 및 인력 등을 갖추면 당연히 사업허가를 하게 되어 있는 국가의 행정행위』라고 하였고, 나. 통상산업부장관이 전원개발에관한특례법 제4조 및 제11조에 의하여 1995. 6. 23. 전원개발사업추진위원회를 개최하여, 청구인이 이미 환경부와 경상북도의 내인가를 받아 폐기물매립장으로 개발중인 사업부지 전부를 포함한 ○○시 ○○면 봉길리 일대 약 59만평을 전원개발사업자인 한국전력공사의 봉길신규원자력발전소건설예정구역으로 지정함에 있어, 내무부와 환경부가 위의 전원개발사업추진위원회에 “이미 추진중인 폐기물매립장 조성에 차질이 없도록 폐기물 매립장 해당지역은 전원개발사업예정구역에서 제외되어야 한다”는 내용의 공문서를 발송한 바 있고, 회의 당시에도 위 양 부처대표자의 주장이 수용되어 『관계기관(통상산업부, 내무부, 환경부, 과학기술처, 경상북도 및 ○○시), 전원개발사업자 및 폐기물처리사업자간에 조속한 시일내에 회의를 개최하여 해결방안을 강구하도록 한다』는 단서를 붙여 조건부 의결되었음에도 불구하고, 통상산업부는 양자간의 의견조정을 위한 회의소집 등 아무런 조치도 취하지 아니한 채 1995. 7. 20. 전원개발사업 예정구역 지정을 고시(통상산업부 고시 제1995-63호)하는 월권적 행위를 자행하여 당초 전원개발사업추진위원회에서의 조건부 의결 취지를 완전히 묵살하였으며, 다. 1993. 8. 2.자로 이미 폐기물매립장부지로 사업계획승인된 지역에 대하여 통상산업부장관이 1995. 7. 20.자로 전원개발 예정구역으로 중복지정한 것은 원천적으로 행정착오일 뿐만 아니라 법적으로 무효이고, 피청구인이 1995. 4. 25. 같은 지역에 대하여 스스로 일반폐기물 최종처리 사업계획 적정 통보를 해 놓고도, 통상산업부의 행정절차상의 월권행위와 일방적 주장에 편승하여 『원자력발전소 시설의 안정성에 대하여 통상산업부장관과의 협의가 이루어지지 않는 한 보전임지전용허가는 불가』하다는 처분을 1996. 2. 21.자로 하였는바, 이는 폐기물처리업사업계획의 내인가가 전원개발사업예정구역 고시보다 선행되었음에도 불구하고 나중의 행정행위가 이전의 행정행위를 무효화시키는 행정처분이라고 할 것이고, 라. 또한 통상산업부가 주장하는 원전시설의 안정성 여부 등의 사유는 폐기물처리시설 건설의 기초개념조차 이해하지 못하는 상태에서 나오는 일방적 주장으로, 청구인은 전원개발사업자인 한국전력공사측에 『한국전력공사에서 계획중인 원자력발전소시설에 대한 안전성의 제고를 위하여 폐기물매립장의 설계기준을 제시하면 적극 수용할 것이며, 이를 위하여 청구인의 기본설계 및 세부설계를 공개적으로 공동심의할 용의가 있다』는 협조의견을 문서로 제의한 바도 있으나, 한국전력공사는 뚜렷한 명분도 없이 청구인의 이러한 합리적인 제의를 묵살해 버림으로써 국가적으로 중요하고 시급한 폐기물처리사업과 원자력발전소건설사업 양 사업의 공존을 모색하기 위한 기본적인 협의조차 이루어지지 않고 있는 실정이며, 마. 폐기물처리시설은 국토이용관리법시행령 제21조제2항제5호에 공공시설로, 사회간접자본민자유치촉진법 제2조제1항에 제1종 사회간접자본시설로 규정되어 있는 국가의 중요정책사업으로 당연히 정부가 수행하여야 할 사업이고, 또한 본 사업도 최초에는 (구)○○군과 민관 공동협약사업으로 시작되었으며, 사업초기 국립 부산대학교 환경문제연구소에 폐기물처리시설 설치에 대한 환경영향 및 타당성조사를 의뢰하여, 『동 시설은 환경기술적ㆍ사회적 측면에서 아무런 문제가 없다』는 결론으로 환경성 검토를 마친 바 있고, 이미 폐기물관리법상 법정 영향지역내 주민들로부터 시설 설치에 관한 동의를 받았음을 물론 사업부지 매입비, 법정 영향지역 지원 합의금, 해외기술도입비 등 현재까지의 투자비용만도 수십억원대에 이르고 있는바, 바. 통상산업부장관의 행정착오 내지 무효인 처분으로 말미암아 해당 법률 및 선행된 행정처분에 근거한 청구인의 합법적인 종합 폐기물 처리시설 건설사업의 추진에 막대한 손실과 피해가 발생되고 있으므로, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 처분으로서 당연히 취소되어야 한다고 주장한다. 3. 피청구인 주장 청구인이 1993. 8. 2. 대구지방환경청장으로부터 특정폐기물처리업 사업계획 적정통보를 받았고, 그 이후인 1995. 7. 20. 같은 사업부지에 대하여 통상산업부장관이 전원개발사업예정구역지정고시를 한 것은 분명하나, 지정고시의 적법성 여부는 별론으로 하고 피청구인이 통상산업부장관이 한 처분(고시)의 적법성을 논할 권한이 없고, 따라서 피청구인으로서는 다른 법률의 저촉사항에 대하여 전원개발특례법 제7조의 규정에 의하여 통상산업부장관에게 협의를 요청할 수밖에 없었으며, 이에 대하여 통상산업부장관이 『폐기물처리시설이 설치될 경우 원자력발전소 시설의 안정성에 대하여 대하여 커다란 장해요인으로 작용할 우려가 있으므로 폐기물 처리업 시설의 설치가 불가』함을 통지해 옴에 따라 이를 근거로 피청구인이 특정폐기물 최종처리업 시설을 위한 보전임지전용 신청을 불허가 처분한 것은 적법한 행위라고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 산림법 제18조제1항 본문의 규정에 의하면, 보전임지를 전용하고자 하는 자는 농림부령이 정하는 바에 따라 그 용도를 정하여 산림청장(동법 제5조제1항 및 동법시행령 제4조제1항제2호의 규정에 의하여 그 권한이 경상북도지사에게 위임되었음)의 허가를 받아야 한다고 되어 있고, 전원개발에관한특례법 제11조의 규정에 의하면, 통상산업부장관은 전원개발사업을 시행하기 위하여 필요하다고 인정할 때에는 전원개발사업자의 신청에 의하여 전원개발사업예정구역을 지정할 수 있고(제1항), 전원개발사업예정구역을 지정한 때에는 대통령령이 정하는 바에 의하여 이를 고시하여야 하며(제2항), 통상산업부장관이 전원개발사업예정구역을 지정하고자 할 때에는 미리 관계부처의 장과 협의하고, 전원개발사업추진위원회의 심의를 거쳐야 하며(제3항), 동법 제7조의 규정은 전원개발사업예정구역에 관하여 이를 준용한다(제4항)고 되어 있고, 동법 제7조제4호의 규정에 의하면, 관계행정청은 전원개발사업구역 안에서 토지의 개간, 지반의 굴착, 매립 기타 토지형질의 변경에 해당하는 사항에 관한 허가 기타의 처분을 하고자 할 때에는 통상산업부장관과 협의하여야 한다. 국가 또는 지방자치단체가 직접 행하는 사업의 경우에도 또한 같다고 되어 있다. 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 1993. 8. 2.자 대구지방환경청장 명의의 특정폐기물 최종처리업 사업계획 적정 통보 문서(관리 67521-1932), 1995. 12. 22. 청구인이 신청한 보전임지전용허가신청서, 1995. 9. 13.자 한국전력공사사장 명의의 특정 및 일반폐기물 사업계획 적정 통보 조치에 대한 의견 제출 문서(원단입 (정)492.07-13126), 1996. 1. 12.자 ○○시장 명의의 의견서, 1996. 2. 14.자 통상산업부장관 명의의 보전임지 전용허가에 대한 재협의 검토 문서(원발 57330-37) 및 1996. 2. 16.자 피청구인 명의의 특정폐기물 최종처리업 시설을 위한 보전임지전용허가 신청 불허가 문서(산림 52362-330)와 청구인이 제출한 1993. 12. 24.자 (구)○○군수 명의의 약정서 체결 협조요청에 대한 회시 문서(환경 67511-1953), 1993. 12. 29.자 대구지방환경청장 명의의 특정폐기물 중간처리업 사업계획 적정 통보 문서(관리 67521-3586), 1995. 1. 18.자 과학기술처장관 명의의 엔지니어링 기술도입계약 신고 수리 문서(엔진 71333-14), 1995. 4. 25.자 피청구인 명의의 일반폐기물 최종처리 사업계획 적정 통보 문서(환경 67521-743), 1995. 6. 14.자 환경부장관 명의의 전원개발사업예정구역 지정 신청(안)협의추가회신 문서, 1995. 6. 피청구인 명의의 전원개발예정구역 지정에 따른 의견 추가제출 문서(상공 52341- ), 1995. 6. 23. 제23차 전원개발사업추진위원회 심의 결과 문서, 각각 통상산업부 원자력발전과에서 작성한 1995. 7. 25.자 회의자료 및 1995. 8. 11.자 회의자료, 1995. 7. 31.자 청구인 명의의 전원개발사업 예정구역지정 관련 변경고시 요청 문서(한환산 제95-7-01호), 1995. 8. 14.자 통상산업부장관 명의의 전원개발사업 예정구역 지정 고시 관련사항 통보 문서(원발 57330-168), 1995. 8. 16.자 통상산업부장관 명의의 전원개발사업 예정구역 지정관련 회의 결과 통보 문서(원발 57330-171), 1995. 11. 2.자 청구인 명의의 ○○ 폐기물처리시설 건설추진 관련 행정착오에 대한 이의제기 및 시정요청 문서(한환산 제95-11-01호), 1995. 11. 27.자 통상산업부장관 명의의 전원개발사업 예정구역 고시 수정요구에 대한 회신 문서(원발 57330-251), 1995. 12. 13.자 청구인 명의의 전원개발사업예정구역 수정고시 재촉구 및 귀부 회신에 대한 이의 제기(한환산 제95-12-01호)문서 및 1995. 12. 29.자 통상산업부장관 명의의 전원개발사업 예정구역 수정고시 재촉구에 대한 회신 문서(원발 57330-271) 각 사본의 기재에 의하면, 청구인이 경상북도 ○○시 ○○면 ○○리 산 265번지 일대 약 8만평의 부지에 종합 산업계 폐기물 처리시설의 건설을 추진하면서 (구)폐기물관리법(1994. 1. 5. 법 제4714호로 개정되기 전의 것을 말한다) 제17조 및 제26조의 규정에 의하여 대구지방환경청장으로부터 1993. 8. 2. 특정폐기물 최종처리업 사업계획 적정 통보를, 1993. 12. 29. 특정폐기물 중간처리업 사업계획 적정 통보를 받은 사실, 1995. 4. 25. 피청구인으로부터 일반폐기물 최종처리업 사업계획 적정 통보를 받은 사실, 1995. 6. 23. 통상산업부장관이 전원개발에관한특례법 제4조 및 제11조의 규정에 의하여 전원개발사업추진위원회를 개최하여 청구인이 이미 대구지방환경청장과 경상북도지사로부터 내인가를 받아 폐기물 처리시설로 개발중인 사업부지 전부를 포함한 ○○시 ○○면 ○○리 일대 약 59만평을 봉길 신규원자력발전소 건설예정구역으로 지정하고 그 사실을 1995. 7. 20. 관보에 고시한 사실, 환경부장관이 통상산업부장관에게 『전원개발사업예정구역내 일부 부지에 현재 폐기물매립장조성사업이 추진중인바 사업부지가 서로 중복되므로 사업예정구역 지정시 동 폐기물매립장 조성사업에 차질이 없도록 적절한 방안을 강구하여야 한다』는 내용의 공문서를 발송한 사실, 위 전원개발사업추진위원회에서 『관계기관(통상산업부ㆍ내무부ㆍ환경부ㆍ과학기술처ㆍ경상북도 및 ○○시), 전원개발사업자 및 폐기물사업자간에 조속한 시일내에 회의를 개최하여 해결방안을 강구하도록 한다』는 단서를 붙여 전원개발사업 예정구역 지정을 의결한 사실, 통상산업부장관이 양자간의 의견조정을 위한 회의소집 등 아무런 조치도 취하지 아니한 채 1995. 7. 20. 전원개발사업예정구역지정고시를 한 사실, 1995. 7. 25.과 1995. 8. 11.에 개최된 전원개발사업 예정구역지정관련 관계기관, 전원개발사업자 및 폐기물사업자간의 회의에서 『원자력발전사업과 폐기물처리사업 모두 국가적으로 필요하고 중요한 사업이라는데 인식을 같이 하고, 양 사업이 상호 공존하는 방안을 모색하기 위하여 과학기술처, 원자력안전기술원 및 환경관련 연구기관이 참석하는 회의를 개최하여 원자력안전 관련규정을 검토하는 등 해결방법을 찾기로 합의하였다』고 의결한 사실, 1995. 12. 22. 청구인의 보전임지전용허가신청에 대하여 피청구인이 전원개발에관한특례법 제7조의 규정에 의하여 통상산업부장관에게 협의 요청한바, 1996. 2. 14. 통상산업부장관이 피청구인에게 『폐기물처리시설의 설치는 불가함』을 통지해 옴에 따라 피청구인이 1996. 2. 21. 청구인의 위 신청에 대하여 불허가 처분한 사실을 인정할 수 있다. (통상산업부장관과의 협의 결과에 관계없이 피청구인이 독자적으로 판단하여야 한다는 견해) (2) 전원개발에관한특례법 제7조에서 통상산업부장관과 협의하여야 한다는 규정의 의미는 허가관청의 장이 통상산업부장관과의 협의를 거쳐 그 허가 여부를 독자적으로 판단하여 결정하라는 것이지, 통상산업부장관의 동의를 얻어야 한다는 것은 아니라 할 것인바, 위 인정사실에 의하면, 피청구인은 이 건 청구에 있어서와 동일한 청구인의 사업부지에 대하여 스스로 일반폐기물 최종처리업 사업계획 적정통보를 한 사실이 있음에도 불구하고, 청구인의 보전임지전용허가신청에 대하여 독자적인 판단을 하지 아니한 채 “통상산업부장관과의 협의(동의)가 이루어 지지 않는 한 허가할 수 없다”고 하여 오로지 통상산업부장관의 견해에 따라 이를 거부하고 있는바, 이는 관계 법령의 취지를 오인한 위법ㆍ부당한 처분이라 할 것이다. (위법ㆍ부당한 고시에 따라 불필요한 절차를 거친 처분이라는 견해) (2) 위 인정사실 및 관계 법령의 규정에 의하면, 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부는 통상산업부장관의 1995. 7. 20.자 전원개발사업예정구역고시의 적법성 여부에 따라 판단하여야 할 것이므로 먼저 이에 관하여 살펴보면, 전원개발사업자가 통상산업부장관으로부터 전원개발사업 실시계획의 승인을 얻는 경우, 전원개발사업구역에 대하여는 전원개발에관한특례법 제6조제1항제2호의 규정에 의하여 토지수용법 제14조의 규정에 의한 사업인정을 받은 것으로 본다고 되어 있어, 전원개발사업 예정구역의 지정은 공익사업을 위하여 타인의 특정한 재산권을 법률의 힘에 의하여 강제적으로 취득하는 공용수용의 전제가 되며, 따라서 이는 재산권 보장에 대한 예외조치에 해당되기 때문에, 비록 원자력법상의 제한구역과 전원개발사업 예정구역이 일치할 필요는 없다고 하더라도, 그 사업내용에 있어서 엄격한 공공성의 존재가 입증되어야 할 것인바, 피청구인은 원자력법상의 제한구역을 초과하는 토지를 자재야적장, 사용후 연료임시저장소, 토사처리장, 정ㆍ배수장, 직원 및 청경사택 등의 부속시설을 건설하기 위하여 필요하다고 주장하나, 청구인의 폐기물처리사업 부지는 경사도 40도 이상의 급경사를 이루는 산지인데 이러한 산지 위에다 피청구인이 적시한 위 시설을 건설하겠다는 의사는 합리적이 아니어서 믿기 어려울 뿐만 아니라, 이미 다른 행정관청에 의하여 사업부지로 적정통보된 토지를 중복하여 지정함으로써 다른 행정관청의 선행된 행정행위를 사실상 무효화할 수 있을 정도의 필요성이 인정된다고 보기는 어려우므로, 원자력법상의 제한구역을 초과하여 청구인이 사업부지 전부를 포함하고 있는 위 전원개발사업 예정구역고시는 과잉금지의 원칙, 특히 상당성의 원칙에 위배되는 위법ㆍ부당한 고시라 할 것이다. 그렇다면, 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당한 고시에 따라 불필요한 절차인 통상산업부장관과의 협의를 거쳐 오로지 통상산업부장관의 의견에 따라 이루어진 것이므로 이 건 처분 역시 위법ㆍ부당하다 할 것이다. (적법한 고시 및 협의절차에 따른 적법ㆍ타당한 처분이라는 견해) (2) 위 인정사실 및 관계 법령의 규정에 의하면, 원자력법에 의한 제한구역과 전원개발에관한특례법에 의한 전원개발사업예정구역은 각각 그 목적하는 바가 서로 달라 양 구역이 반드시 일치하여야 하는 것은 아니라 할 것이어서, 전원개발사업을 위하여 필요한 경우 원자력법상의 제한구역외의 지역도 전원개발사업예정구역에 포함시킬 수 있다고 할 것이므로, 통상산업부장관이 고시한 전원개발사업예정구역내에 청구인의 폐기물처리시설 부지가 중복ㆍ포함되어 있다는 사실 만으로 위 고시가 무효 또는 취소의 흠이 있다고 보기는 어렵다 할 것인바, 그렇다면, 이미 전원개발사업예정구역으로 고시된 지역안에서 피청구인이 보전임지전용허가를 하려면 전원개발에관한특례법 제7조의 규정에 의하여 통상산업부장관에게 협의를 요청하여야 하는바, 그 회신내용에 따라 행한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 보기는 어렵다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.