보전임지전용허가거부처분등취소청구

1. 사건개요 청구인이 2003. 3. 3. 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 13-1번지의 보전임지 326㎡에 농로를 개설할 목적으로 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 신청하였으나, 피청구인은 2003. 3. 6. 청구인이 신청한 지역은 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 도로에 해당되지 아니한다는 이유로 이를 거부(이하 "이 건 처분"이라 한다)하였다. 2. 청구인의 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 경상북도 ○○군 ○○리 ‘220번지 전(田)’, ‘222번지 전’, ‘247번지 전’, ‘248번지 전’, ‘249번지 대(垈)’ 등 약 3,000평의 밭에 출입하며 영농을 하고 있던 자로서 위 ‘247번지 전’에서 ‘248번지 전’ 및 ‘249번지 대’의 약 1,000평을 연결하는 도로의 폭을 현재 1미터에서 4미터로 확장하여 농기계활용과 농산물 반출이 용이하도록 하고자 현황측량을 한 후 피청구인에게 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 신청하였으나 피청구인은 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호에서 규정하는 도로가 아니라는 이유로 이 건 처분을 하고 있는 바, 청구인은 위 농어촌도로정비법에 의한 도로가 아니라 청구인의 밭을 진ㆍ출입하기 위한 사도 개념의 농로를 개설하고자 한 것이므로 이를 이유로 한 이 건 거부 처분은 위법ㆍ부당하다. 나. 피청구인은 보전임지관리및대체조림비의부과에관한규정(산림청 훈령 제741호) 제9조제7항에서 산림법시행규칙 제19조의2제1항제2호의 농로는 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 농도를 말한다고 답변하고 있으나 이는 행정규칙인 산림청장의 훈령으로 농어촌도로정비법의 취지에 부합되지 아니하게 규정한 것으로 잘못된 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 산림법 제16조의 규정에 의거 지속적인 산림경영과 종합적이고 효율적인 산림관리를 도모하기 위하여 전국의 산림을 이용목적에 따라 보전임지와 준보전임지를 구분하고 있으며, 보전임지로 지정된 임지는 집약적인 임업생산기능의 증진, 산림의 공익기능과 임업생산기능의 증진을 위하여 이용되는 것을 원칙으로 하고 있다. 따라서 산림법에서는 산림법상 열거한 용도외로 보전임지가 타용도로 전용되는 것을 엄격히 규제하고 있다. 나. 청구인이 보전임지전용허가 등 신청한 서류를 검토한 바, 사건 토지는 보전임지 중 생산임지로서, 생산임지 안에서의 전용허가 허용대상 시설은 산림법시행령 제24조제2항제1호, 동법시행규칙 제19조의2제1항제2호 및 보전임지관리및대체조림비의부과에관한규정 제9조제7항(산림청훈령 제741호)에서 규정하고 있는 바, 생산임지 안에서 전용이 가능한 농로시설이라 함은 "농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 농로"에 해당하는 시설로 정하고 있다. 다. 청구인이 사건 토지에 농로개설을 목적으로 전용허가 신청한 곳은 농어촌지역 주민의 교통편익과 생산활동 등에 공용되는 도로라 할 수 없으므로 농어촌도로정비법상 농도에 포함되지 않아 전용허가 등 신청서를 반려(불허가)한 것이며, 또한 청구인이 농로를 개설하여 경작하고자 하는 토지(○○군 ○○면 ○○리 248번지 전 2,965㎡, 249번지 대 162㎡)는 현재 폐경된 상태로 낙엽송, 잣나무 등이 생육하고 있는 등 농업경영상에도 문제가 있다. 4. 이 건 청구의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산림법 제16조 및 제18조 산림법시행령 제24조제2항 및 제3항 산림법시행규칙 제19조의2제1항제2호 농어촌도로정비법 제4조 및 제5조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 민원서 회신, 보전임지전용허가 및 대부신청서 반려, 보전임지전용허가신청서, 사업계획서, 국유림사용허가신청서 등 각 사본의 기재를 종합해 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2003. 3. 3. 피청구인에게 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 다음과 같이 신청하였다. 1) 목적 : 농기계를 이용한 경작 및 농산물 출하를 위한 농로개설 2) 농로의 폭 : 4M, 3) 농로의 길이 : 80M 4) 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 신청하는 토지의 위치 및 면적 : 경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 산 1-1번지 326㎡ (나) 청구인이 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 신청한 토지는 국유림으로서 보전임지 중 생산임지이다. (다) 청구인이 농로를 개설하여 경작하고자 하는 토지(경상북도 ○○군 ○○면 ○○리 248번지 전 2,965㎡, 249번지 대 162㎡)는 현재 폐경된 상태로 낙엽송, 잣나무 등이 생육하고 있다. (라) 피청구인은 2003. 3. 6. 보전임지전용허가 및 국유림사용허가는 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의하여 시장ㆍ군수가 도로로 고시한 경우에만 가능하고 청구인이 신청한 농로개설은 이에 해당하지 아니한다는 이유로 보전임지전용허가 및 국유림사용허가 신청서를 반려하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지 여부에 대하여 살펴본다. (가) 산림법시행령 제24조제2항제1호하목 및 제3항의 규정에 의한 보전임지중 생산임지의 전용허가의 범위 및 기준에 의하면, 생산임지의 지정목적달성에 지장을 주지 아니하는 범위 안에서 ‘농림부령이 정하는 경미한 시설’을 설치하는 경우에는 전용할 수 있도록 하되 전용허가의 세부기준 기타 필요한 사항은 농림부령으로 정하도록 규정하고, 동법시행규칙 제19조의2제1항제2호 및 제3항의 규정에 의하면, ‘농로시설’을 ‘농림부령이 정하는 경미한 시설’로 규정하되, 보전임지의 전용허가를 위하여 필요한 세부사항은 산림청장이 정하는 바에 의하도록 하고 있으며, 산림청장이 정한 보전임지관리및대체조림비의부과에관한규정(산림청 훈령 제741호) 제9조제7항의 규정에 의하면, 동법시행규칙 제19조의2제1항제2호의 규정 중 ‘농로’라 함은 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 농도를 말한다고 규정하고 있고, 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의하면, ‘농도’라 함은 경작지 등과 연결되어 농ㆍ어민의 생산활동에 직접 ‘공용되는 도로’를 말한다고 규정하고 있다. (나) 위 규정 중 ‘공용되는 도로’라 함은 사회통념상 2호(戶) 이상의 사용에 공하는 도로를 의미한다 할 것인 바, 인정사실에 의하면, 청구인이 보전임지전용허가 및 국유림사용허가를 신청한 농로는 청구인 자신의 밭만을 진ㆍ출입하기 위한 사도 개념의 농도를 개설하고자 한 것으로서 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 공용되는 도로에 해당된다고 보기 어렵고 이는 산림법시행령 제24조제2항제1호하목에서 규정하는 생산임지를 전용허가할 수 있는 경우의 농림부령이 정하는 경미한 시설을 설치하는 경우에 해당되지 아니한다 한다는 점, 보전임지로 지정된 생산임지는 집약적인 임업생산기능의 증진을 위하여 이용되는 것을 원칙으로 하고 있으므로 타용도로 전용되는 것은 엄격히 제한되어야 한다는 점, 청구인이 농로를 개설하여 경작하고자 하는 토지는 현재 폐경된 상태로 낙엽송, 잣나무 등이 생육하고 있는 점 등을 고려하면 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 산림청 훈령에 의하여 산림법시행규칙 제19조의2제1항제2호의 농로는 농어촌도로정비법 제4조제2항제3호의 규정에 의한 농도를 말한다고 규정한 것은 농어촌도로정비법의 취지에 부합되지 아니하다고 주장하나, 산림청 훈령인 보전임지관리및대체조림비의부과에관한규정은 산림법시행규칙 제19조의2제3항에 근거한 것으로서 농어촌도로정비법의 규정의 범위를 벗어났다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.