보전임지전용허가신청서반려처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 1997. 11. 7. 청구외 ○○군수에게 전라북도 ○○군 ○○읍 ○○리 산 41-1번지 일대 보전임지 29,122㎡(이하 “신청지”라 한다)에 양돈공동사육시설을 설치할 목적으로 보전임지전용허가신청서를 제출하였으나 청구외 ○○군수가 1998. 1. 7. 이를 반려하자, 이에 대하여 청구인은 1998. 1. 14. 피청구인에게 행정심판을 제기하여 1998. 3. 13. 피청구인으로부터 위 ○○군수는 보전임지전용허가신청을 반려할 수 있는 권한이 없다는 이유로 보전임지전용허가신청서반려처분무효확인재결을 받고 1998. 3. 19. 청구외 ○○군수에게 이 건 신청지에 대한 보전임지전용허가신청서를 다시 제출하였는 바, 청구외 ○○군수가 위 신청서를 피청구인에게 제출하자 피청구인은 청구인이 이 건 관련 이해관계인의 동의서를 제출하지 아니하였다는 이유로 1998. 5. 18. 이 건 신청서를 반려하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 신청지는 7년전까지 제○○부대 야영지와 사격연습장으로 사용되었던 경사가 완만한 임지로서 지금은 벌목된 상태이다. 나. 신청지는 ○○ - △△간 군도로부터 서쪽으로 약 200미터 떨어진 지역인 바, 신청지의 인근마을로는 직선거리로 약 600미터 떨어진 지역에 6세대가 거주하는 ○○마을이 있는데 신청지와 이 마을 사이에는 작은 산이 있고, 신청지의 500미터 주변에는 13개의 축사가 있으며, ○○ - △△간 도로주변에는 8개의 축사가 있어 이 건 신청지 및 주변지역은 축산단지화 된 지역이다. 다. 이 건 보전임지전용허가에 반대하는 주민 2인중 1인은 청구인이 매수한 이 건 신청지를 헐값으로 매수하려다 실패한 자이고, 다른 1인은 청구인으로 하여금 신청지 대신 자기의 땅을 매수하게 하려다가 실패한 자인 바, 이들은 사적인 이해관계로 보전임지전용허가를 반대하고 있다. 라. 청구인이 피청구인에게 청구외 ○○군수를 피청구인으로 하여 제기한 보전임지전용허가신청서반려처분무효확인청구에 대한 피청구인의 재결서에 의하면, “보전임지관리규정 제8조제2항제2호에서 정하고 있는 첨부서류를 살펴보면 의견서, 현지조사서, 소유별ㆍ임지별 산림편입현황 및 산림법상 제한사항별 면적현황은 의무사항이라고 할 수 있으나 마목의 기타 필요한 서류(이해관계자의 의견서 또는 동의서)는 필요시 제출하도록 되어 있어 반드시 동의서를 받아야 하는 사항은 아니라 할 것이고, 산림법에도 반드시 동의를 받아야 한다는 규정을 찾아볼 수 없으며, 본위원회의 현장확인결과 신청부지 인근주변 여러 군데에 축사(젖소 한우)가 산재되어 있음을 볼 때 인근마을 주민대표들이 주장하는 산림훼손으로 인한 농지피해, 환경 및 수질오염등의 문제를 이유로 양돈단지 설립을 반대하는 것은 설득력이 없다 할 것이다” 라고 기재되어 있음에도 불구하고 피청구인이 이 신청서를 반려한 것은 부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 이 건 관련 양돈공동사육시설 설치 반대진정은 2인이 아닌 ○○읍 5개 마을 서○○외 272명의 집단민원 사항이며, 이러한 집단민원은 향후 계속될 것으로 예상되므로 보전임지 전용목적인 양돈공동사육시설을 설치하는 것은 불가능한 실정이다. 나. 산림법시행규칙 제19조제2항제3호 및 산림청 훈령인 보전임지관리규정 제8조제2항제2호제마목의 규정에 의거하여 청구인에게 2회에 걸쳐 이 건 신청지 인근주민들의 동의서를 제출하도록 하였으나 지정된 기일까지 위 동의서가 제출되지 않아 이 건 신청서를 반려하였다. 다. 이처럼 신청지 인근마을 주민들의 집단민원이 계속되는 한 보전임지를 전용하려는 목적인 양돈공동사육시설 설치는 어려울 것으로 판단되는 바, 피청구인의 이 건 처분은 타당하므로 이 건 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 산림법 제5조제1항, 제16조제1항,제18조제1항 동법시행령 부칙 제4조 구 산림법시행령(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같다) 제4조제1항, 제24조제2항 구 산림법시행규칙(1998. 2. 13. 농림부령 제1276호로 개정되기 전의 것을 말함. 이하 같다) 제19조 나. 판 단 (1) 피청구인이 제출한 보전임지전용허가신청서 진달 공문, 양돈장설치반대진정서, 보전임지전용허가신청서 재진달 공문, 보전임지전용허가신청서보완요구서, 보전임지전용허가신청서반려공문과 청구인이 제출한 행심 98-9 보전임지전용허가신청서반려처분무효확인청구에 대한 피청구인의 재결서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 1997. 11. 7. 이 건 신청지에 대한 보전임지전용허가신청서를 청구외 ○○군수에게 제출하였다. (나) 청구외 ○○군수는 1997. 11. 17. 보전임지전용허가신청서에 산림전용에 따른 산림분야 검토내역서ㆍ주민 건의서 등을 첨부하여 피청구인에게 제출하였는 바, 산림전용에 따른 산림분야 검토내역서에 의하면, 이 건 신청지는 ○○-△△간 군도에서 서쪽으로 약 200여미터정도 지점에 위치하고 있으며 신청지에서 최근거리 취락인 ○○마을이 직선거리 약 500미터이상 능선너머에 위치하고, 수계하류 최근거리 취락인 평지마을이 약 800미터 지점에 위치한 임지로 본 신청지 인접하단부 축사(한우 젖소)2개소를 비롯, 주변 500미터이내에 7개소의 축사와 ○○-□□간 도로연변에 10여개소의 축사가 산재한 단지화된 지역이며, 약 8년전까지 제○○부대 사격연습장 부지로 사용했던 경사완만한 잡관목 임지로서 지리적ㆍ지역적 여건 등을 감안할 때 양돈단지 조성이 가능한 것으로 판단하고 있다. (다) 이에 대하여 피청구인은 신청지 인근마을 5개지역 주민들로부터 인근 농지 피해가 우려되고, 환경 및 수질 오염이 예상되며, 악취가 발생할 것이라는 이유로 양돈공동사육시설 설치에 반대하는 집단민원이 제기되었고, 설사 보전임지전용허가가 이루어진다고 하더라도 집단민원으로 인하여 양돈공동사육시설의 설치가 어렵다는 이유로 위 신청서를 1997. 11. 28. 청구외 ○○군수에게 회송하면서 신청지 인근주민들의 동의서를 첨부하여 다시 제출하도록 지시하였다. (라) 청구외 이○○등 243인은 1997. 12. 1. 이 건 신청지에 양돈공동사육시설 설치를 반대한다는 진정서를 전라북도의회에 제출하였고, 청구외 서○○ 등 273명은 이 건 신청지에 양돈공동사육시설 설치를 반대한다는 진정서를 1997. 12. 5. 피청구인에게 제출하였다. (마) 청구외 ○○군수는 1997. 11. 28. 하달된 피청구인의 지시에 따라 보전임지관리규정(산림청 훈령) 제8조제2항제2호마목의 규정에 의한 이해관계자의 동의서를 제출하도록 청구인에게 2회에 걸쳐 통보하였으나, 청구인이 이를 제출하지 아니하자 1998. 1. 7. 청구인이 제출한 보전임지전용허가신청서를 반려하였다. (바) 이에 청구인은 1998. 1. 14. 피청구인에게 청구외 ○○군수의 보전임지전용허가신청서반려처분무효확인을 구하는 행정심판을 제기하였다. (사) 피청구인은 1998. 2. 2. 개최된 1998년도 제1회 전라북도행정심판위원회의 의결에 따라 1998. 3. 13. 청구외 ○○군수에게는 보전임지전용허가신청을 반려할 수 있는 권한이 없음을 이유로 위 ○○군수의 보전임지전용허가신청서반려처분은 무효임을 확인한다는 재결서를 청구인에게 송달하였다. (아) 위 재결서의 재결이유에 의하면, 보전임지관리규정(산림청 훈령) 제8조제2항제2호에서 정하고 있는 첨부서류를 살펴보면, 의견서, 현지조사서, 소유별ㆍ임지별 산림편입현황 및 산림법상 제한사항별 면적현황은 의무사항이라고 할 수 있으나 마목의 기타 필요한 서류(이해관계자의 의견서 또는 동의서)는 필요시 제출하도록 되어 있어 반드시 동의서를 받아야 하는 사항은 아니라 할 것이고, 산림법에서도 반드시 동의를 받아야 한다는 규정을 찾아볼 수 없으며, 본위원회의 현장확인결과 신청부지 인근주변 여러 군데에 축사(젖소 한우)가 산재되어 있음을 볼 때 인근마을 주민대표들이 주장하는 산림훼손으로 인한 농지피해, 환경오염 및 수질오염 등의 문제를 이유로 양돈단지 설립을 반대하는 것은 설득력이 없다고 하고 있다. (자) 이에 따라 청구인은 1998. 3. 19. 이 건 신청지에 대한 보전임지전용허가신청서를 청구외 ○○군수에게 다시 제출하였다. (차) 청구외 ○○군수는 1998. 3. 23. 청구인의 보전임지전용허가신청서를 피청구인에게 다시 제출하였다. (카) 피청구인은 구 산림법시행규칙 제19조제2항제3호 및 보전임지관리규정(산림청 훈령) 제8조제2항제2호마목의 규정을 이유로 이해관계인의 동의서를 제출하도록 청구인에게 요구하였으나, 청구인이 이를 제출하지 아니하자 1998. 5. 18. 보전임지전용허가신청서를 청구인에게 반려하였다. (타) 구 산림법시행령 제24조제2항의 규정에 의하면, 농업인등이 보전임지중 생산임지를 전용하고자하는 경우 허가면적에 대한 제한 규정이 없었으나, 산림법시행령 개정(1997. 11. 29. 대통령령 제15517호)으로 농업인 등이 생산임지를 전용하고자 하는 경우 허가면적을 1만제곱미터미만으로 제한하였고, 동법시행령 부칙 제4조의 규정에 의하면, 이 영 시행당시 종전의 규정에 의하여 보전임지의 전용허가를 신청한 경우에는 제24조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의하도록 되어 있다. (2) 먼저, 이 건 처분의 근거가 되는 보전임지전용허가신청이 어느 때 있었다고 보아야 하는지에 대하여 살펴보면, 청구인은 1997. 11. 7. 청구외 ○○군수에게 이 건 신청지에 대하여 보전임지전용허가신청을 하였고 위 ○○군수가 1998. 1. 7. 청구인의 신청을 반려한데 대하여, 청구인이 피청구인에게 행정심판을 제기하여 피청구인으로부터 1998. 3. 13. 반려처분이 무효임을 확인한다는 재결을 받았던 것이므로 청구인의 1997. 11. 7.자 신청은 신청된 대로 유효하다 할 것이고, 청구인이 피청구인의 재결 이후에 1998. 3. 19. 이 건 토지에 대하여 1997. 11. 7. 신청당시와 같은 내용의 신청을 다시 한 것은 1997. 11. 7.자 신청에 대하여 어떠한 처분을 할 것을 피청구인에게 촉구하는 의미로 보아야 하고 1997. 11. 7.자 신청이 없었던 것으로 하고 새로이 신청을 한 것으로 볼 수는 없다 할 것이다. 그렇다면, 피청구인은 청구인의 1997. 11. 7.자 신청에 대하여 이 건 거부처분을 한 것으로 볼 수 있을 것인데, 산림법시행령(1997. 11. 29. 시행) 부칙 제4조의 규정에 의하면, 이 영 시행당시 종전의 규정에 의하여 보전임지의 전용허가를 신청한 경우에는 제24조의 개정규정에 불구하고 종전의 규정에 의한다고 되어 있으므로 청구인의 신청에 대하여는 구 산림법시행령 제24조의 규정에 의하여 허가여부를 결정하여야 할 것이다. 이에 따라 피청구인은 구 산림법시행규칙 제19조제3항의 규정에 의하여 구 산림법시행령 제24조제2항의 범위 및 기준에 저촉되지 아니한 경우에는 보전임지전용허가증을 교부하도록 되어 있는 바, 청구외 ○○군수의 검토내역서 및 1998. 3. 13.자 피청구인의 재결서 상기 재결이유 등 제반기록에 의하면, 이 건 신청지의 경우 인접하단부에 축사가 2개소 있는 것을 비롯하여 주변 500미터이내에 7개소의 축사가 있고, ○○-□□간 도로연변에 10여개소의 축사가 산재한 단지화된 지역이며, 약 8년전까지 제7733부대 사격연습장 부지로 사용되었던 경사완만한 잡관목 임지로서 지리적ㆍ지역적 여건 등을 감안할 때 양돈단지 조성이 가능한 것으로 판단하고 있을 뿐만 아니라 신청지 인근마을 주민대표들이 주장하는 산림훼손으로 인한 농지피해, 환경오염 및 수질오염 등의 문제를 이유로 양돈단지 설립을 반대하는 것은 설득력이 없다고 밝히고 있음에도 불구하고, 피청구인이 별다른 이유없이 집단민원만을 이유로 이 건 신청서를 반려한 처분은 위법ㆍ부당하다 할 것이다. 한편, 피청구인은 구 산림법시행규칙 제19조제2항제3호의 규정에 의하여 청구인에게 이해관계자의 동의서를 제출하도록 요구하였으나 이를 제출하지 아니하여 위 신청서를 반려하였다고 주장하나, 구 산림법시행규칙 제19조제2항의 규정에 의하면, 시장ㆍ군수 또는 지방산림관리청장은 보전임지전용허가신청서를 받은 때에는 15일이내에 현지조사를 하고 동신청서에 의견서ㆍ현지조사서 및 기타 필요한 서류를 첨부하여 산림청장에게 제출하도록 규정되어 있는 바, 동조동항제3호의 기타 필요한 서류라 함은 군수등이 보전임지전용허가권자에게 제출할 서류라 할 것이고, 청구인이 제출할 서류는 아니라 할 것이므로 피청구인이 구 산림법시행규칙 제19조제2항제3호의 규정을 근거로 이해관계자의 동의서를 청구인에게 요구하고 청구인이 이를 제출하지 아니하였다는 이유로 이 건 신청서를 반려하였다는 피청구인의 주장은 이유없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.