보조금환수처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○-○ 3층에서 ‘○○ 지역아동센터’(이하 ‘이 사건 센터’라 한다)를 운영하는 자로, 2013. 6. 24. 국도비보조금으로 지원되는 지역아동센터운영비에서 자동차세를 지출한 사실이 ○○도특정감사(2014. 4. 16.~2014. 4. 25.)에서 지적되어 보조금 목적외 사용으로 환수조치를 피청구인에게 지시하자, 이에 피청구인은 「사회복지사업법」 제42조제2항, 「사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙」(이하 ‘사회복지재무회계규칙’이라 한다) 제15조 및 제28조, 「지역아동센터 운영매뉴얼」을 위반하여 자동차세를 지급하였다는 이유로 보조금환수처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 2014. 9. 1. 청구인이 이 사건 센터에서 시설장으로 재직하면서 지역아동센터운영비 중 일부를 개인명의로 된 승합차를 아동동원 및 귀가지도용으로 사용하면서 2013. 6. 24. 차동차세로 61,750원을 부당하게 집행하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였으나 이는 다음과 같은 이유로 볼 때 재량권을 일탈한 행위인 것이다. 2) 청구인은 지역아동센터운영비를 「사회복지사업법」, 사회복지재무회계규칙을 준수하여 집행하였고, 2011년부터 2013년까지 「지역아동센터 운영매뉴얼」 보조금사용제한규정에 언급되어 있지 않은 자동차세 및 환경개선부담금에 대하여 부당한 집행으로 파악하고 한 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3) ○○도 특정감사는 2011년부터 2013년까지 보조금 집행내역을 감사하면서 2014년 지역아동센터 운영매뉴얼 보조금사용제한규정을 무리하게 적용하여 보조금부당집행이라는 결론을 내리고 이 사건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분인 것이다. 현재 지역아동센터는 아동복지시설로써 가장 열악한 복지시설 중의 하나이며, 소규모시설로써 종사자들의 인건비가 최저임금에도 미치지 못하는 가운데 운영되었던 점과 정확하게 운영매뉴얼상 근거를 제시하지 못하고 이 사건 처분을 한 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 지역아동센터 운영매뉴얼 ‘운영비사용제한’에 따르면 보조금으로 지출이 불가한 항목으로 시설의 월세, 시설의 개·보수비, 차량 취·등록세, 각종단체 및 협의회비(연대활동비) 등은 보조금에서 지출이 불가함을 명시하고 있으나 자동차세, 환경개선부담금은 지출불가 항목으로 정확하게 명시하고 있지는 않으나, 운영비 사용은 ‘사용기준에 열거된 항목 이외에는 원칙적으로 사용불가’하도록 명시하고 있는데 자동차세, 환경개선부담금은 열거되어 되어 있지 않아 보조금에서 집행이 불가하여 이 사건 처분을 한 것이다. 2) 또한, ○○지방법원의 2012고정1144판결에서 피고인이 전용한 보조금 전액을 이 사건 복지관을 위하여 사용하였다며 선처를 구하나, 사회복지의 전문성을 높이며 사회복지의 공정·투명·적정을 기하기 위하여 사회복지사업을 수행하는 자가 국가 또는 지방자치단체로부터 받은 보조금을 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없도록 금지하고 있는 「사회복지사업법」 제42조제2항 의 취지상, 전체적으로 볼 때 보조금을 사회복지사업 내지 사회복지시설을 위하여 사용하였다고 하더라도, 그 개별 목적 외의 용도에 보조금을 사용한 이상 그에 상응하는 법적 책임을 져야 한다고 판시하고 있는 점을 보면 청구인이 지역아동센터 운영매뉴얼상에 열거된 항목이 아닌 자동차세, 환경개선부담금으로 보조금을 사용한 것은 목적 외의 사용으로 환수대상이 되는 것이므로 청구인의 이 사건 행정심판청구는 이유가 없으므로 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【사회복지사업법】 제42조(보조금 등) ① 국가나 지방자치단체는 사회복지사업을 하는 자 중 대통령령으로 정하는 자에게 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. ② 제1항에 따른 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없다. ③ 국가나 지방자치단체는 제1항에 따라 보조금을 받은 자가 다음 각 호의 어느 하나에 해당할 때에는 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 1. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금을 받았을 때 2. 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때 3. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반하였을 때 【사회복지법인 및 사회복지시설 재무·회계규칙】 제15조(예산의 목적외 사용금지) 법인회계 및 시설회계의 예산은 세출예산이 정한 목적외에 이를 사용하지 못한다. 제28조(지출의 원칙) ①지출은 제21조의 규정에 의한 지출사무를 관리하는 자 및 그 위임을 받아 지출명령이 있는 것에 한하여 지출원이 행한다. ②제1항의 지출명령은 예산의 범위안에서 하여야 한다. 【아동복지법】 제59조(비용 보조) 국가 또는 지방자치단체는 대통령령으로 정하는 바에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. 1. 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 또는 수탁보호 중인 아동의 양육 및 보호관리에 필요한 비용 2. 보호대상아동의 대리양육이나 가정위탁 보호에 따른 비용 3. 아동복지사업의 지도, 감독, 계몽 및 홍보에 필요한 비용 4. 아동복지전담기관의 설치·운영에 소요되는 비용 5. 제37조에 따른 취약계층 아동에 대한 통합서비스지원에 필요한 비용 6. 제38조에 따른 보호대상아동의 자립지원에 필요한 비용 7. 제42조에 따른 자산형성지원사업에 필요한 비용 8. 제58조에 따른 아동복지단체의 지도·육성에 필요한 비용 제61조(보조금의 반환명령) 국가 또는 지방자치단체는 아동복지시설의 장 등 보호수탁자, 가정위탁지원센터의 장, 대리양육자 및 아동복지단체의 장이 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 이미 교부한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있다. 1. 보조금의 교부조건을 위반한 경우 2. 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 보조금의 교부를 받은 경우 3. 아동복지전담기관 또는 아동복지시설의 경영에 관하여 개인의 영리를 도모하는 행위를 한 경우 4. 보조금의 사용잔액이 있는 경우 5. 이 법 또는 이 법에 따른 명령을 위반한 경우 【아동복지법 시행령】 제54조(비용 보조) ① 국가 또는 지방자치단체는 법 제59조에 따라 같은 조 각 호의 어느 하나에 해당하는 비용(이용료를 받는 아동전용시설의 경우에는 그 시설의 설치비용으로 한정한다)의 전부 또는 일부를 예산의 범위에서 보조할 수 있다. 이 경우 보조 비율은 「보조금 관리에 관한 법률 시행령」에서 정하는 바에 따른다. ② 국가 또는 지방자치단체는 제1항에 따라 아동복지시설 운영에 필요한 비용을 보조하는 경우 「사회복지사업법」 제43조의2에 따른 시설의 평가 결과 등 해당 아동복지시설의 운영 실적을 고려하여 보조할 수 있다. 【아동복지법 시행규칙】 제23조(아동복지시설의 설치 신고 등) ① 법 제50조제2항에 따라 국가 또는 지방자치단체 외의 자가 아동복지시설을 설치하려는 경우에는 별지 제21호서식의 아동복지시설 설치 신고서(전자문서로 된 신고서를 포함한다)에 다음 각 호의 서류(전자문서를 포함한다)를 첨부하여 시장·군수·구청장에게 제출하여야 한다. 1. 정관(법인인 경우만 해당한다) 2. 아동복지시설 운영에 필요한 재산 목록(소유 또는 사용에 관한 권리를 증명하는 서류를 첨부하되, 시장·군수·구청장이 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 소유 또는 사용에 관한 권리를 확인할 수 있는 경우에는 그 확인으로 첨부서류를 갈음한다) 3. 사업계획서 및 예산서 4. 재산의 평가조서 및 재산수익조서 5. 아동복지시설의 평면도(층별·구조별 면적을 표시하여야 한다) 및 건물의 배치도(제2항에 따라 건축물대장으로 평면도와 배치도를 확인할 수 없는 경우에만 첨부한다) 6. 아동복지시설에 종사할 직원의 명단과 자격증 사본(자격증이 필요한 직원만 해당하며, 자격증을 확인한 경우에는 그 사본을 첨부하지 아니한다) ② 제1항에 따라 신고서를 받은 시장·군수·구청장은 「전자정부법」 제36조제1항에 따른 행정정보의 공동이용을 통하여 법인 등기사항증명서(법인인 경우만 해당한다), 건물등기사항증명서, 토지등기사항증명서 및 건축물대장을 확인하여야 한다. ③ 시장·군수·구청장은 제1항에 따른 설치 신고를 수리(受理)하였을 때에는 별지 제22호서식의 아동복지시설 신고증을 신고인에게 발급하여야 한다. ④ 제3항에 따라 시장·군수·구청장이 아동복지시설의 설치 신고를 수리하였을 때에는 지체 없이 그 내용을 시·도지사에게 보고하고, 시·도지사는 이를 종합하여 보건복지부장관에게 보고하여야 한다. ⑤ 생략 【○○시 보조금관리조례】 제11조(용도외 사용금지) 보조금사업자는 법령 및 보조금의 교부결정 내용과 조건에 따라 성실히 보조사업을 수행하여야 하며, 그 보조금을 다른 용도로 사용하여서는 안된다. 【지역아동센터 운영매뉴얼】 3. 보조금 사용 가. 정의 운영비국고지원액(이하‘운영비’라 한다)은 인건비, 운영관리비, 프로그램비 등 지역아동센터 운영에 소요되는 국고지원금을 말한다. 나. 운영비 사용 운영비는 인건비, 운영관리비, 프로그램비 등 지역아동센터의 운영에 소요되는 비용으로 사용한다. 다. 사용기준 1) 인건비 : 생략 2) 운영관리비 ㅇ운영관리비는 시설운영에 필요한 여비, 공공요금, 제세공과금, 차량비 등을 말한다. ㅇ사용기준에 열거된 항목 이외에는 원칙적으로 사용불가하다. 3) 프로그램사용비 : 생략 4) 운영비 사용의 제한 생략 시설의 월세, 시설의 개·보수비, 차량의 취등록세, 각종단체 및 협의회회비((연대활동비) 등은 보조금에서 지출이 불가하다. 생략 사용기준에 명시된 이외의 항목은 지자체와 사전협의 후 사용가능하며, 지자체와 협의 없이 사용한 경우, 해당금액 전액 환수 조치한다. 5) 지침의 운영비 사용기준 외의 항목은 “사회복지법인 및 시설 재무회계규칙”을 준용하여 집행 6) 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 처분서, 특정감사결과에 대한 의견서 등에서 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) ○○도에서 2014. 4. 16.부터 2014. 4. 25.까지 실시한 특정감사에서 청구인이 지역아동센터를 운영하면서 보조금을 청구인이 지역아동센터에서 돌보고 있는 아동들의 입소와 퇴소 및 기타 아동들의 교통수단으로 사용되는 자동차의 자동차세와 환경개선부담금으로 지출한 사실을 확인하였다. 나) ○○도는 2014. 3. 14. 2014. 6. 2. 특정감사결과에 대한 조치지시를 피청구인에게 하였다. ※ 청구인 부당운영비 지출내역 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541555"></img> 다) 청구인은 위 자동차세를 운영비로 지출결의하고 이를 피청구인에게 분기별로 정산서에 기재하여 보고하고 있었다. 라) ○○도의 감사결과조치사항을 통보받은 피청구인은 2014. 9. 1. 청구인에게 운영비에서 지출된 자동차세와 환경개선부담금에 대하여 환수조치를 하였다. 마) 보건복지부 2011~2013년도 지역아동센터 운영매뉴얼상에는 자동차세에 대한 지출금지에 대한 언급이 없으나 2014년도 지역아동센터 운영매뉴얼에서는 자동차세에 대한 지출금지를 명시하고 있다. 2) 「사회복지사업법」제42조제1항, 「아동복지법」 제59조, 같은 법 시행령 제54조에 따르면, 국가나 지방자치단체는 아동복지시설의 설치 및 운영과 프로그램의 운용에 필요한 비용 또는 수탁보호 중인 아동의 양육 및 보호관리에 필요한 비용의 전부 또는 일부를 보조할 수 있고, 「사회복지사업법」제42조제2항, 「아동복지법」 제61조에 따르면, 보조금은 그 목적 외의 용도에 사용할 수 없고, 아동복지전담기관 또는 아동복지시설의 경영에 관하여 개인의 영리를 도모하는 행위를 한 경우에는 국가나 지방자치단체는 보조금을 받은 자에게 이미 지급한 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 지역아동센터운영비를 「사회복지사업법」, 사회복지재무회계규칙을 준수하여 집행하였음에도, 청구인이 2011년부터 2013년까지 집행한 자동차세 및 환경개선부담금에 대하여 「지역아동센터 운영매뉴얼」 보조금사용제한규정에 언급되어 있지 않은 것으로 부당한 집행으로 파악하고 이 사건 처분을 한 것은 재량권을 일탈ㆍ남용한 것이라고 주장한다. 가) 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결) 나) 생각건대, 이 사건에서 피청구인은 지역아동센터 운영매뉴얼 운영비사용기준 제한기준에서 자동차세나 환경개선부담금에 대한 지출규정이 없으므로 보조금에서 자동차세와 환경개선부담금을 지출한 것은 위법한 것으로 환수대상이라 파악하고 있으나, 피청구인의 처분의 근거로 하고 있는 지역아동센터 운영매뉴얼은 보건복지부가 마련한 지침이기는 하나 「사회복지사업법」 제42조제3항제2호에서 사회복지사업을 하는 자가 사업 목적 외의 용도에 보조금을 사용하였을 때 보조금의 전부 또는 일부의 반환을 명할 수 있고, 「아동복지법」 제61조제3호에서 아동복지시설의 경영에 관하여 개인의 영리를 도모한 경우에 보조금의 전부나 일부의 반환을 명할 수 있다고 규정하고 있을 뿐이고 달리 위임규정이 없는 점을 종합하여 볼 때, 보건복지부장관이 정한 ‘지역아동센터 운영매뉴얼’은 보건복지부장관이 마련한 지침이라 하더라도, 대외적 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가진다고 볼 수 없어, 청구인이 자동차세와 환경개선부담금을 운영비에서 지출한 행위가 지역아동센터 운영매뉴얼에서 정하고 있지 않다고 곧바로 위법하다고 단정할 수 없다. 다) 결국, 위 청구인의 지출행위가 「사회복지사업법」이나 「아동복지법」에서 정하고 있는 사업목적 외의 사용이나 개인의 영리를 도모한 것에 사용한 것인가에 따라 위법여부가 결정되는 것인바, 그런데, 위 인정사실과 제출된 자료에서 알 수 있는 바와 같이 이 사건 자동차는 청구인이 운영하는 지역아동센터에서 아동들을 돌보는데 사용되고 있는 자동차라는 점에서 지역아동센터의 설비 중의 일부로 보이는 점, 이 사건 자동차에 사용되는 유류비를 피청구인 지방자치단체에서 지원받고 있었다는 점, 자동차세에 대한 지출을 피청구인에게 분기별로 피청구인에게 보고하고 있었다는 점, 이에 대하여 피청구인도 승인을 하고 있었다는 점, 2011~2013년 지역아동센터 운영매뉴얼상에서 명시된 지출금지 항목도 아니고, 사용기준에 명시된 이외의 항목은 지자체와 사전 협의 후 사용가능하다고 기재되어 있으며, 이에 대하여 피청구인과 사전협의를 한 바는 없으나 제출된 정산서에서 표시되어 피청구인에게 보고되고 있어 피청구인도 자동차세와 환경개선부담금에 대한 지출을 인지하고 있었다는 점 등을 종합하여 보면, 청구인의 위 자동차세와 환경개선부담금은 「사회복지사업법」이나 「아동복지법」에서 정하고 있는 사업목적 외의 사용이나 개인의 영리를 도모한 것이라고 볼 수 없다고 봄이 상당하다. 따라서, 피청구인의 이 사건 처분은 사실관계를 오인하여 한 재량권의 일탈ㆍ남용이 있는 처분이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.