봉안시설 설치신고 반려처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2017. 12. 19. ○○시 ○○면 ○○리 323-4 211㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라고 한다)에 봉화담 1개소(500기), 봉안담 36개소(288기)를 설치할 목적으로 봉안시설 설치신고서를 제출하였고, 피청구인은 2018. 1. 5. 부채상환 증명서와 마을주민 회의록을 제출할 것을 보완요청 하였다. 이후 ○○1리 이장이 2018. 4. 16. 개최된 마을회의에서 이 사건 봉안시설 설치에 관하여 총 찬성수 7, 총 반대수 70, 기권 1로 결정되었음을 통보하자, 피청구인은 2018. 4. 18. 이 사건 봉안시설과 관련하여 마을회의에서 반대의견이 다수 제출되었고, 시 요구에 대한 보완서류 제출불가 사유서를 제출하여 보완이 미비되었다는 이유로 청구인에게 봉안시설 설치신고 반려처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 2017. 12. 19. 청구인 소유의 ○○시 ○○면 ○○리 324-4 종교용지 3033㎡에 봉화담 및 봉안담을 설치하여 납골 788구를 안치하기 위한 사설(종교단체) 납골시설 설치신고를 하였고, 피청구인은 2018. 1. 5. ①봉안시설(봉안담) 토지에 설정되어 있는 근저당권에 관한 서류인 부채상환증명서, ② 봉안시설 설치에 대한 마을 주민들의 비선호시설 설치반대의견과 마을 입구에서 사찰까지의 길이 900미터, 폭 3미터의 도로시설로는 유족의 차량 유입시 해당 마을 주민의 불편으로 인하여 반대가 상존하고 있다고 판단되므로 해당 봉안시설 설치를 마을회의에 안건을 상정하여 가결된 회의록을 보완하여 제출하라는 종교단체 봉안시설 설치신고 보완통보서를 보냈다. 이후 청구인이 반대의견에 대한 마을회의록을 제출할 수 없다는 사실확인서를 제츨하자, 2018. 4. 18. 이 사건 신청지 부근 마을인 ○○1리 마을회의 결과 마을주민이 반대하고 피청구인이 보완을 요구하였던 마을주민들의 봉안시설 설치반대의견에 대한 마을회의록 제출불가 사유서가 접수되었다는 사유를 근거로 이 사건 신고수리가 불가하다는 처분을 하였다. 2) 장사 등에 관한 법률규정에 의한 봉안시설의 설치신고는 그 법 규정의 형식, 목적 등에 비추어 같은 법 제15조 각 호 소정의 사설납골 시설설치 금지지역에 해당하지 아니하고, 동법 시행령 제13조 제1항 [별표3] 소정의 설치기준에 부합하는 한 수리하여야 하는 기속재량행위에 속한다고 할 것이다(대법원 2006. 1. 27. 선고 2005두10316판결 참조). 따라서 피청구인은 청구인의 이 사건 신청이 관련 규정의 시설설치 구역에 해당되지 아니하고 설치기준에 부합되는 한 수리하여야 하는 것임에도, 피청구인은 마을주민이 반대하거나 마을회의록을 제출하지 않았다는 사유로 이 사건 신청을 불수리하였는바, 이는 관련 법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 이 사건 신청을 불수리 한 것이어서 위법하다. 3) 피청구인은 이 사건 처분 사유로 마을주민이 반대한다는 점을 들고 있으나, 법령상 제한 사유가 아닌 인근 주민들의 민원이 있다는 사정만으로 이 사건 처분을 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이거니와, ○○리 주민 몇 명이 청구인이 하고자 하는 봉안시설을 반대하는 것인지 알 수 없으나, 마을주민 25가구를 대상으로 하여 2017. 8. 20. 실시한 설문조사에서 이사예정 등에 있는 4가구를 제외한 나머지 21가구 중 반대하는 것은 5가구에 불과한 것으로 확인된 바 있는 점을 고려하면, 인근 마을에서 주민들의 공동의견으로 청구인이 하려는 봉안시설 설치에 대해 민원을 제기하고 있다고 할 수도 없는바 이 점에서도 이 사건 처분은 위법하다. 나. 피청구인 주장 1) 장사법 시행령 제18조 제1항 별표3 사설봉안시설 설치기준에서는 가족 또는 종중·문중 봉안당의 경우 사원·묘지·화장시설이나 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 장소에 설치하여야 한다고 규정하고 있고, 「○○시 장사시설의 설치 및 관리조례」 제6조 제2항은 봉안시설은 도로·철도·하천으로부터 300미터, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳에 설치할 수 있다고 규정하고 있다. 이는 주거, 교통, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 위해로부터 주민 등을 보호하려는 취지이다. 이 사건은 비록 종교단체 봉안시설의 설치신고에 관한 것이어서 개인이나 가족, 종중·문중 봉안시설과 같은 설치장소 제한규정이 적용되지 않는다고 하더라도, 종교단체 봉안시설이라고 하여 다른 사설봉안시설과 그 본질이 다르다고 할 수 없고, 지역주민들이 봉안시설에 대하여 가지는 쾌적한 주거, 교통, 경관, 보건위생 등 생활환경상의 이익에 차이가 나는 것도 아니므로, 봉안시설이 도로, 하천, 인가, 공중이 밀집하는 장소에 인접하여 있는지 여부는 이 사건 봉안시설 설치신고의 수리여부를 결정하는 중요한 판단기준이 될 수 있다. 2) 청구인이 봉안시설을 설치하려는 지역인 ○○리 ○○면 ○○1리는 약 180여가구가 살고 있는 예부터 다툼 없는 조용한 마을이며, ○○○는 이 마을 산 끝자락에 위치하여 ○○1리 마을 입구에서 사찰까지는 길이 900미터, 폭 3미터의 도로를 이용하여야 도착할 수 있는데, 가는 길마다 총 23가구의 인가가 산재해 있으며, 더욱이 도로는 편도 1차선 해당되는 것으로 대형차량이 진·출입할 시에는 개인주택의 추녀에 걸릴 수 있을 뿐만 아니라 차량 교차 시 교통 불편이 예상되며, 이날이 국가 고유의 명절이라면 교통체증을 넘어 교통마비 상황에 이르게 될 것이다. 이 사건 봉안시설은 교통환경 면에서 얼마나 열악한지 쉽게 알 수 있는데, ○○ 시립추모의집의 경우 묘지 및 봉안구수의 합계가 6,823구이고 70대 규모의 주차공간을 갖추고 있음에도, 명절 방문 추모객 수만 15,000명에서 20,000명에 이르러 명절 시에는 특별수송대책을 수립하여 자원봉사자 및 공무원 30여명이 교통정리를 하고, 인근 공장부지를 임시주차장으로 사용하도록 하면서 셔틀버스까지 임차하여 운행을 하고 있는 실정이다. 그럼에도 불구하고 주변 인근 도로는 교통체증이 발생하는바, 이에 비추어보면 청구인이 설치하려는 봉안시설은 주민의 안전, 교통, 경관 등 시민의 생활환경에 중대한 위해요소가 될 것이 분명하다. 3) 아울러 장사법의 관계규정과 봉안시설의 설치신고 처리절차를 종합하면, 봉안시설의 설치신고는 이른바 ‘수리를 요하는 신고’라고 할 것이므로, 봉안시설 설치신고가 장사법 관련 규정의 모든 요건에 맞는 신고라고 하더라도 행정청은 그 신고 요건을 심사하여 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우 신고의 수리를 거부할 수 있다(대법원 2011. 9. 8. 선고 2009두6766판결, 대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631판결). 따라서 봉안시설 설치신고의 수리가 기속행위라는 청구인의 주장은 타당하지 않다. 4) 또한, 청구인은 2017. 6. 26. 봉안시설 설치신고서를 접수하였는데, ○○○ 주지, ○○1리 이장, 장묘팀장이 3자 합의하여 ○○○ 인근 직접 해당주민 23가구에 대하여 설문조사를 실시한 결과 찬성 2, 반대 8, 기권 4로 반대의사가 처음부터 대다수였고, 이후 청구인이 21가구 중 찬성 13, 반대 5, 기권 3인 설문조사결과를 다시 제출하자, ○○1리 주민 20명이 반대하는 내용의 집단 민원을 같은 날 제출하였다. 이에 청구인은 2017. 9. 5. 봉안시설 설치신고를 취하하였다가 같은 달 25. 신고서를 재 접수 하였고, 같은 해 11. 31.경 신고를 취하하였다. 이후 청구인은 2017. 12. 19.경 다시 이 사건 설치신고를 제출하였는데, 이에 대해 피청구인은 2018. 1. 5.경 마을입구부터 사찰까지의 도로시설로는 유족차량 유입시 해당 마을주민들의 불편으로 인한 반대가 현재까지 상존하고 있으므로 마을 회의 안건에 상정하여 마을의 동의서를 요구하게 된 것이다. 피청구인 소속 사회복지과장, 장묘팀장이 민원을 원만하게 처리하기 위하여 여러 차례 직접 마을 주민들을 찾아가 설명하고 동의를 구하기도 하였으나 결국 반대가 심했고, 이에 따라 마을 회의를 통해 최종적인 결의를 하여 통보해달라고 하여 마을에서 결의를 하게 된 것이다. 청구인은 마을 주민의 반대의견이 없었다거나 반대의견이 극소수에 불과하다는 취지로 주장하나, 앞서 살핀 바와 같이 마을주민 대다수가 반대를 하고 있는 실정이고 청구인도 이러한 내용을 잘 알고 있다. 5) ○○○는 산속에 홀로 소재하는 것이 아니고, ○○면 ○○1리 마을과 완전히 붙어 있으며, 마을의 일부를 이루고 있다. 대로에서 청구인에게로 가려면 마을길을 통하여 마을 중심부를 그대로 통과해야만 가능한 상황이며, 따라서 청구인에게로 이르는 우회도로의 확보 또는 마을길의 확장과 마을길 이용으로 인한 불편 등을 감수해야만 할 ○○1리 주민들의 동의(양해)가 반드시 필요하다. 청구인의 봉안시설 설치·운영으로 봉안료, 시주 등 사적인 이익을 얻게 되어 경제적으로 유리한 측면이 있을 수 있지만, 이에 반해 희생되어야 할 마을 주민들의 불이익이 매우 크다고 할 것이므로, 일방적으로 청구인의 신고를 수리하지 못한 것이고, 결국 공공의 이익을 들어 이 사건 반려처분을 하게 된 것인바, 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【장사 등에 관한 법률】 제15조(사설화장시설 등의 설치) ① 시·도지사 또는 시장·군수·구청장이 아닌 자가 화장시설(이하 "사설화장시설"이라 한다) 또는 봉안시설(이하 "사설봉안시설"이라 한다)을 설치·관리하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 한다. 신고한 사항 중 대통령령으로 정하는 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 사설봉안시설의 시공자는 제1항에 따른 봉안시설 신고 여부를 확인하여야 한다. ③ 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설을 설치·관리하려는 자는 「민법」에 따라 봉안시설의 설치·관리를 목적으로 하는 재단법인을 설립하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 공공법인 또는 종교단체에서 설치·관리하는 경우이거나 「민법」에 따라 친족관계였던 자 또는 종중·문중의 구성원 관계였던 자의 유골만을 안치하는 시설을 설치·관리하는 경우에는 그러하지 아니하다. ④ 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 설치·관리하는 자는 화장 또는 봉안에 관한 상황을 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 기록·보관하여야 한다. <신설 2015.1.28.> ⑤ 사설화장시설 및 사설봉안시설의 면적, 설치장소, 그 밖의 설치기준 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. <개정 2015.1.28.> 【장사 등에 관한 법률 시행령】 제18조(사설화장시설 등의 설치기준 등) ① 법 제15조제5항에 따른 사설화장시설과 사설봉안시설의 면적, 설치장소 등 설치기준은 별표 3과 같다. <개정 2015.7.20.> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159271401"></img> 【○○시 장사시설의 설치 및 관리 조례】 제6조(봉안시설의 설치장소〈개정 2009ㆍ12ㆍ29〉) ① 영 제11조 별표 1 및 제18조제1항 별표 3에서 봉안시설(공설·종교단체 및 재단법인 봉안당은 제외)을 설치할 수 있는 장소 중에 “그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소”라 함은「경기도 장사시설의 설치 및 관리 조례」제6조의 규정을 준용한다.〈개정 2009·12·29, 2014·4·10〉 ② 공설 또는 개인·가족 및 종중(문중) 봉안시설은 도로·철도·하천으로부터 300미터, 20호이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터이상 떨어진 곳에 설치할 수 있다.〈개정 2014·4·10〉 【경기도 장사시설의 설치 및 관리 조례】 제6조(봉안시설의 설치장소) 영 제11조 별표 1 및 제18조제1항 별표 3에서 봉안시설(종교단체 및 재단법인 봉안당은 제외한다. 이하 같다)을 설치할 수 있는 장소 중 “그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소”란 다음 각 호와 같다. 1. 도로·철도·하천으로부터 300미터, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 모이는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳 (다만, 토지나 지형의 상황에 의하여 지장이 없는 경우로 시장·군수가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다) 2. 공설 또는 개인·가족 및 종중(문중) 봉안시설에 한정하여 관할 시장·군수가 지역여건 등을 감안하여 제1호의 거리제한 규정을 완화하여 조례로 정하는 장소 <개정 2012.5.11.> 나. 판 단 1) 인정사실 각 봉안시설 설치신고서, 각 신고보완통보서, 사실확인서, 이 사건 처분서, 각 설문조사서, 각 취하원, 출장복명서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2017. 6. 26. ○○시 ○○면 ○○리 323-4 211㎡에 봉화담 1개소(500기), 봉안담 36개소(288기)를 설치할 목적으로 봉안시설 설치신고서를 제출하였고, 피청구인은 같은 해 8. 3. 종교단체 봉안시설(담) 설치기준에 맞는 사업계획서를 추가제출하고, 봉안시설(봉안담) 토지 등기부 등본 근저당설정에 대하여 부채 상황증명서 및 상환계획서를 제출하라는 내용의 보완통보를 하였다. 나) 피청구인은 2017. 8. 14.경 인근주민 23가구에 대하여 설문조사를 실시하였는바, 찬성 2, 반대 8, 기권 4표로 확인되었다. 다) 이에 청구인이 2017. 8. 20.경 마을주민 25가구에 대하여 설문조사를 실시한 결과를 피청구인에게 제출하였는데, 이 설문조사에서는 찬성 13표, 반대 5표, 기권 3표, 기타 4표로 확인되었다. 라) 이에 마을 주민들 20명이 이 사건 봉안시설에 반대하는 내용의 민원을 제출하자, 청구인은 2017. 9. 5. 봉안시설 설치신고를 취하하였다가 같은 달 25. 다시 신고서를 접수하였고, 같은 해 11. 13. 다시 신고를 취하하였다. 마) 청구인은 2017. 12. 19. 다시 봉안시설 설치신고서를 접수하였고, 피청구인은 2018. 1. 5. 봉안시설 토지 등기부 등본 근저당 설정에 관한 서류(부채 상환증명서)와 봉안시설 설치에 대한 마을주민들의 비선호시설 설치 반대의견과, 마을 입구에서 사찰까지의 길이 900m, 폭 3m의 도로시설로서는 유족의 차량 유입시 해당 마을 주민의 불편으로 인한 반대가 현재까지 상존하고 있다고 판단됨에 따라 해당 봉안시설 설치를 마을회의에 안건을 상정하여 가결된 회의록을 제출하라는 내용의 보완통보를 하였다. 바) 피청구인 소속 장묘팀장은 2018. 3. 29. 이 사건 시설 설치와 관련한 마을회의에 참석하였는데, 위 회의에는 ○○면장, ○○부면장, ○○면이장단협의회장, ○○1리 이장 등이 참석하였고, 위 신고와 관련하여 마을회의 실시여부를 결정하고 2018. 4. 17.까지 마을회의 실시 결과에 따라 봉안시설 설치신고 수리여부를 결정하기로 합의하였다. 사) ○○1리 이장은 2018. 4. 16. 피청구인에게 이 사건 봉안시설 설치에 관하여 개최된 마을회의에서 총 찬성수 7, 총 반대수 70, 기권 1로 결정되었음을 통보하였다. 아) 피청구인은 2018. 4. 18. 이 사건 봉안시설과 관련하여 마을회의에서 반대의견이 다수 제출되었고, 시 요구에 대한 보완서류 제출불가 사유서를 제출하여 보완이 미비되었다는 이유로 청구인에게 봉안시설 설치신고 반려처분을 하였다. 2) 「장사 등에 관한 법률」(이하 ‘장사법’이라고 한다) 제15조에 의하면, 공공법인 또는 종교단체에서 유골 500구 이상을 안치할 수 있는 사설봉안시설을 설치·관리하려는 경우에는 보건복지부령으로 정하는 바에 따라 그 사설화장시설 또는 사설봉안시설을 관할하는 시장·군수·구청장에게 신고하여야 하고, 같은 법 시행령 제18조 제1항 [별표3] 2. 사설봉안시설 관련 규정에 의하면, 종교단체가 설치하는 봉안탑 및 봉안담의 설치기준은 봉안묘에 관한 규정을 준용하여 가) 재단법인이 아닌 종교단체가 신도 및 그 가족관계에 있었던 자를 대상으로 설치하려는 봉안묘지는 1개소로 제한하며 그 면적은 500제곱미터 이하여야 한다. 다만, 마)의 시설은 그 봉안묘지의 면적에 포함하지 아니한다. 나) 사원·묘지·화장시설이나 그 밖에 지방자치단체의 조례로 정하는 장소에 설치하여야 하며, 다) 지형·배수·토양 등을 고려하여 붕괴·침수의 우려가 없는 곳에 설치하여야 하고, 라) 유골을 위생적으로 안치할 수 있는 설비를 갖추되, 개폐가 가능하여야 하고, 마) 관리사무실, 유족편의시설, 화장한 유골을 뿌릴 수 있는 시설, 그 밖의 필요한 시설물과 주차장을 마련하여야 하고, 바) 석축과 인입도로의 계단 등은 붕괴의 우려가 없어야 하며, 가)의 면적 안에서 설치할 수 있고, 바) 봉안담 면적 중 100분의 20 이상을 녹지공간으로 확보하여야 한다. 한편 「○○시 장사시설의 설치 및 관리 조례」 제6조에 의하면, 봉안시설(공설·종교단체 및 재단법인 봉안당은 제외)을 설치할 수 있는 장소 중에 “그 밖에 지방자치단체의 조례가 정하는 장소”라 함은「경기도 장사시설의 설치 및 관리 조례」제6조의 규정을 준용하여, 도로·철도·하천으로부터 300미터, 20호 이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그 밖에 공중이 수시로 모이는 시설 또는 장소로부터 500미터 이상 떨어진 곳(다만, 토지나 지형의 상황에 의하여 지장이 없는 경우로 시장·군수가 인정하는 경우에는 그러하지 아니하다)으로 하며, 공설 또는 개인·가족 및 종중(문중) 봉안시설은 도로·철도·하천으로부터 300미터, 20호이상의 인가가 밀집한 지역, 학교 그밖에 공중이 수시로 집합하는 시설 또는 장소로부터 500미터이상 떨어진 곳에 설치할 수 있다. 3) 청구인은 이 사건 신청이 관련 규정의 시설설치 금지지역에 해당하지 아니하고 설치기준에 부합되는 한 수리하여야 하는 것임에도 마을주민이 반대하거나 마을회의록을 제출하지 않았다는 사유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다는 취지로 주장한다. 가) 구 ‘장사 등에 관한 법률’(2007. 5. 25. 법률 제8489호로 전부 개정되기 전의 것)의 관계 규정들에 비추어 보면, 같은 법 제14조 제1항에 의한 사설납골시설의 설치는, 같은 법 제15조 각 호에 정한 사설납골시설설치 금지지역에 해당하지 않고 같은 법 제14조 제3항 및 같은 법 시행령(2008. 5. 26. 대통령령 제20791호로 전부 개정되기 전의 것) 제13조 제1항의 [별표 3]에 정한 설치기준에 부합하는 한, 수리하여야 하나, 보건위생상의 위해를 방지하거나 국토의 효율적 이용 및 공공복리의 증진 등 중대한 공익상 필요가 있는 경우에는 그 수리를 거부할 수 있다고 보는 것이 타당하다(대법원 2010. 9. 9. 선고 2008두22631 판결). 나) 이 사건으로 돌아와 보건대, 청구인이 봉안시설을 설치하려는 지역인 ○○리 ○○면 ○○1리는 약 180여 가구가 살고 있고, 마을 입구에서 이 사건 신청지에 이르는 진입로는 길이 900미터, 폭 3미터의 편도 1차선 도로로 총 23가구가 거주하고 있어 마을주민들의 통행에 현저한 지장을 초래할 우려가 있는 점, ○○시의 경우 현재 기존에 확보된 납골시설만으로 그 수요량을 충당하기에 부족하다고 볼 만한 자료가 없는 점, 이 사건 봉안시설 설치에 관하여 마을 주민들의 대다수가 반대하고 있는 점 등을 종합하여 보면 이 사건 봉안시설 설치신고의 수리를 거부할 중대한 공익상 필요가 있다고 봄이 상당하다 할 것이다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.