부당이득금청구 거부처분 취소청구 등

1. 사건개요 청구인은 2018. 7.경 ○○시와 미지급 용지(도로)보상금 지급 협의를 하여, 청구인 소유였던 ○○시 ○○동 000-00(이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)에 관하여 ○○시로부터 금 139,800,000원을 받고 ○○시로 소유권이전등기를 완료하여, 현재 이 사건 토지의 소유자는 ○○시이다. 청구인은 2021. 3.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 도로사용료 지급청구를 하였고, 피청구인은 2021. 3. 23. 청구인에게 공익사업이 시행된 적이 없어 도로사용료 지급 불가 회신(이하 ‘이 사건 회신’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지는 전으로 사용되던 중 ○○시의 도시계획사업이 실시되어 도시계획지구에 포함되어 도시계획허가 경기도 고시 00-000호가 난 토지로 청구인은 2003. 2. 14.부터 이 사건 토지를 소유하다가 2018. 7.경 ○○시로부터 미지급용지 보상금을 수령하고 소유권이전등기를 해주었다. 2) 이 사건 토지는 도로로 사용 중이고 도로명은 ○○0-0000이고 도로명주소는 ○○대학로 00번길이다. ○○시는 도시계획을 하면서 도로선을 긋고 채비지도 만들며 직접 도로를 설치하였으나 토지에 대한 보상은 하지 않고 이 사건 토지를 무단으로 사용하였다. 청구인은 18년 동안이나 기다리다가 2018. 7.경에 ○○시에 미지급 용지 보상금 청구를 하였고 토지보상금을 수령하였다. 그러나 당시 ○○시에서 기 발생한 도로사용료는 지급하지 않았다. 이에 청구인은 2021. 3.경 피청구인에게 소멸시효를 고려하여 임료 5년치를 청구하였다. 3) 피청구인은 5년간의 도로 사용료는 지급할 수 있다고 하다가 도로 사용료를 전혀 지급할 수 없다고 입장을 번복하고 있다. 즉 도로는 ○○시가 포장한 것이 아니고 도로 포장 전에 인근 주민들이 먼저 포장을 하면서 사용하였기에 이 사건 토지가 공공사업에 이용된 적이 없다는 주장이었다. 그런데 ○○시 담당 공무원도 ○○대학로 00번길(이 사건 토지 포함) 도로 개설 고시 공고가 있었다는 사실을 확인하였음에도 도로 시작 부분과 끝 부분에 고시가 있지만 중간 부분(이 사건 토지)이 고시된 적이 없는 듯하여 도로사용료를 지급하지 못한다는 것으로 토지 대금은 어차피 토지 소유자가 사용을 못하기에 보상을 한 것이라고 하였다. 그러나 ○○시가 예산을 들여 도로포장을 한 부분만 도로사용료를 지급하고 미리 누가 포장을 하였는지 모른다며 ○○시에서 포장을 하였다는 내용이 없다는 이유로 도로 사용료를 지급하지 못한다는 것은 공공기관의 횡포이자 사유재산 침해에 해당한다. 4) 아스팔트 포장을 피청구인이 한 경우만 도로 사용료를 지급할 수 있고 포장이 안된 도로이거나 주민들이 포장을 한 도로는 사용료를 지급할 수 없다는 주장인데, ○○시의 도시계획 고시에 의해 ○○시민들이 도로로 사용하고 있는 도로임에도 ○○시가 포장을 하지 않았다는 이유로 이제와서 도로사용료를 지급하지 못한다는 것은 이해가 되지 않는다. 5) 피청구인은 사유지를 무단으로 수십년간 사용하고 토지 보상금을 청구하니 즉시 보상금을 지급하였음에도 소유권이 이전된 현재에는 도로사용료를 지급할 수 없다는 것인데 이는 받아들일 수 없다. 6) 이 사건 토지는 차가 통행하고 도로 시작점은 ○○대학로 0(○○○○○)와 끝선은 ○○로 00번길)과 만나는 도로로, 총길이 131m이고, 중간에 44번 ○○빌라, ○○○ 38번, ○○공업사 40번, ○○○○○ 46번 등이 본 토지와 일직선 상에 위치한다. 도로 개설 공고가 양 끝부분은 났다고 하면서도 중간 부분은 안난 것 같다는 것인데, 도로가 시작과 끝이 있고 중간을 거쳐야 차가 통행을 하는데 총 길이 131m의 도로가 시작과 끝은 시에서 공사를 하고 중간은 하지 않았다는 주장은 그 자체로 이해하기 어렵다. 7) 도로 중간 부분을 ○○시에서 공사한 자료를 찾을 수 없다고 하더라도 도로 시작과 끝부분 공사를 하였음이 확인된 이상 이 사건 토지 역시 ○○시가 도로 포장공사를 한 것으로 보아야 한다. 설령 ○○시가 포장공사를 하기 전에 주민들이 먼저 포장하여 사용 중이었다고 하더라도 시민들이 오랫동안 사용해 온 도로이므로 누가 처음 포장했는지에 따라 도로 사용료 지급여부를 정할 것이 아니라고 할 것이다. 따라서 청구인은 피청구인에게 2018. 7. 토지대금수령일로부터 소급하여 5년간 사용료를 청구한다. 8) 청구인은 이 사건 토지를 2003. 2. 14.부터 2018. 7.경까지 소유한 자로 피청구인의 청구인에 대한 도로사용료 거부처분 또는 부작위에 대해 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있다. 이 사건 토지는 과거 약 45년 전 농사를 짓던 전을 ○○시에서 도시계획사업을 실시하며 도시계획지구에 포함시켜 도시계획허가 경기도 고시 00-000호가 난 토지로, ○○시에서는 도시계획선과 채비지를 만들고 이 사건 토지를 편입하여 수십년간 시민들과 차량이 통행하는 도로로 사용하게 한 공익행위가 계속되어온 토지인데 피청구인이 이 사건 토지를 수십 년간 무상으로 사용하고 있어 청구인은 10년 전 피청구인에 대하여 손실보상을 요구하였으나, 피청구인은 예산을 확보한 후 보상하겠다고 하여 기다리다가 2018년 토지보상을 재차 요구하여 피청구인과 손실보상계약협의 후 보상금을 받고 소유권을 피청구인에게 이전하였다. 손실보상협의계약서에 따르더라도 이 사건 토지가 공익사업에 편입되어 도로로 사용 중인 토지라는 것을 피청구인도 명확히 인정하고 있다. 따라서 피청구인의 도로사용료 지급거절처분은 취소되어야 하고 피청구인은 청구인에게 5년간 토지사용료를 지급할 의무가 있다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 부당이득금청구 및 부당이득금청구 거부처분 취소청구는 「민법」제741조에 따른 부당이득금 여부를 다투는 사안으로 행정청의 처분이나 부작위 및 이에 준하는 행정작용에 대하여 제기할 수 있는 행정심판의 대상이 아니므로 이 사건 심판청구는 행정심판 청구 대상이 아니므로 각하되어야 한다. 2) 청구인이 부당이득금청구 거부처분 취소를 청구하는 이 사건 토지는 경기도고시 제0000-000호 ○○ 0-000으로 신설되었으며, 경기도고시 제0000-000호에 따라 ○○ 0-000로 노선 변경 후 ○○시고시 제0000-000호 실시 고시에 의해 일부 구간 도로 개설되었다.(○○○○진입로 도로개설공사) 또한, ○○시고시 제0000-00호에 의해 ○○ 0-0000로 변경되었고, ○○시고시 제0000-0호 실시인가에 의해 일부구간 도로 개설(○○0동 ○○○○대학교입구 소방도로개설공사)되었고 이후 실시고시는 없다(을제1호증 도로고시 자료 참조). 3) 설령 청구가 적법하다고 하더라도, 이 사건 토지는 피청구인이 공익사업을 시행한 적이 없어 미지급용지 보상 요건에 해당하지 않는다. 그러나 이 사건 토지가 도시계획도로에 포함되어 있어 향후 행정목적 활용계획이 있는 것으로 판단되고 공공의 통행에 사용되고 있어 청구인의 개인 재산권 행사가 어려운 사정이 있는 것을 감안하고, 가까운 시일 내에 이 사건 토지에 대한 새로운 공익사업이 시행되어 토지보상을 받을 수 있는 가능성도 보이지 않아 주민 재산권 보호 차원에서 미지급 보상하여 ○○시로 소유권 이전함이 타당하다고 검토되어 감정평가(2회) 실시하여 보상협의 후 2018. 7.경 손실보상계약 체결하여 보상금(금139,800,000원)을 지급하고 이 사건 토지를 ○○시가 매입한 것이다.(을제2호증 보상금 지급에 관한 자료 참조) 따라서 위와 같이 ○○시가 이 사건 토지를 매입하였다고 하여 이 사건 토지가 공익사업 등에 사용된 것을 의미하는 것은 아니므로 피청구인이 청구인에게 부당이득금 지급의무는 없다. 따라서 이 사건 심판청구는 각하 또는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 심판청구의 적법 여부 가. 관계법령 【행정심판법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다. 2. “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말한다. 3. “재결(裁決)”이란 행정심판의 청구에 대하여 제6조에 따른 행정심판위원회가 행하는 판단을 말한다. 4. “행정청”이란 행정에 관한 의사를 결정하여 표시하는 국가 또는 지방자치단체의 기관, 그 밖에 법령 또는 자치법규에 따라 행정권한을 가지고 있거나 위탁을 받은 공공단체나 그 기관 또는 사인(私人)을 말한다 제3조(행정심판의 대상) ① 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다. ② 대통령의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에서 행정심판을 청구할 수 있도록 정한 경우 외에는 행정심판을 청구할 수 없다. 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ② 무효등확인심판은 처분의 효력 유무 또는 존재 여부의 확인을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 이 사건 회신, 등기부등본 등을 종합하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 이 사건 토지의 종전 소유자로, 2018. 1.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 미지급용지 보상민원을 제기하였다. 이에 피청구인은 청구인으로부터 이 사건 토지를 금 139,800,000원에 매수하기로 하고, 2018. 7. 9. 공공용지의 협의취득을 원인으로 소유권이전등기를 마쳤다. 이후 이 사건 토지는 ○○시 소유로 ○○동 000-00번지에 합병되었다. 나) 이 사건 토지의 지목은 2018. 8. 7. 이전에는 전이었고, 이후에는 도로이다. 다) 청구인은 2021. 3. 18.경 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 2018년 이전 5년 사용료(임료)지급청구를 하였고, 이에 피청구인은 같은 해 3. 23. 청구인에게 ‘ 이 사건 토지는 도로개설 등 공익사업이 시행된 적이 없고, 현황으로 봤을 때 주변 건축물 공사 시 건축 진입로 용도로 건축주들이 포장한 것으로 보이므로 부당이득금 청구대상에 해당하지 않는다’는 취지로 이 사건 회신을 하였다. 2) 본안 판단을 하기에 앞서 이 사건 심판청구의 적법 여부를 살펴본다. 청구인은 이 사건 토지가 청구인 소유였던 2018. 7. 8. 이전 피청구인이 이 사건 토지를 도로로 사용하였으므로 이에 대한 도로 사용료 지급청구를 하였으나, 피청구인이 이를 거부하였으므로 위 거부처분을 취소하고, 도로사용료 지급의무 이행을 청구하는 취지의 이 사건 행정심판을 제기하였다. 「행정심판법」 제3조 제1항에서는 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 이 법에 따라 행정심판을 청구할 수 있다고 규정하고 같은 법 제2조 제1호에서는 “처분”이란 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부, 그 밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 규정하고 있다. 따라서 행정심판의 대상적격을 갖기 위해서는 행정처분에 해당하여야 할 것이다. 그리고 행정청이 국민으로부터 어떤 신청을 받고서 그 신청에 따르는 내용의 행위를 하여 그에 대한 만족을 주지 아니하고 그 신청된 내용의 행위를 하지 않을 뜻을 표시하는 이른바 거부처분도 행정처분의 일종으로서 행정심판의 대상이 되지만, 이 경우 그 거부행위가 행정처분이 된다고 하기 위하여는 국민이 행정청에 대하여 그 신청에 따른 행정행위를 해 줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상의 권리가 있어야 하며, 이러한 근거 없이 한 국민의 신청을 행정청이 받아들이지 아니한 경우에는 이를 행정처분이라고 할 수 없다(대법원 1995. 5. 26. 93누21729 판결 참조). 청구인이 피청구인에게 청구한 것은 무단으로 이 사건 토지를 사용한 것을 이유로 한 부당이득반환청구로서 이는 당사자소송으로 다투는 것은 별론으로 하고 이를 처분에 대한 신청으로 보기는 어렵다고 할 것이다. 따라서 청구인에게 위 청구에 따른 행정행위를 해줄 것을 요구할 수 있는 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 보기 어렵고, 그렇다면 이를 거부한 이 사건 회신 역시 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사에 대한 거부라고 보기 어렵다. 따라서 이 사건 심판청구 중 취소청구 부분은 처분이 아닌 것에 대한 취소를 구하는 것으로 부적법하고, 의무이행심판청구 부분 역시 처분을 구할 법규상 또는 조리상 권리가 있다고 보기 어려워 법률상 이익이 없어 부적법하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 심판청구는 모두 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 모두 각하하기로 하여 주문과 같이 재결한다.