부동산거래신고법위반 이행강제금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구외 서○○은 2020. 8. 26. ‘○○시 ○○구 ○○면 ○○리 000-2(대 1,137㎡)와 같은 리 000-19(임야 529㎡ 중 15㎡), 같은 리 000-21(임야 450㎡ 중 33㎡), 같은 리 000-30(임야, 348㎡) 토지’(이하‘이 사건 토지’라 한다)에 대하여 사업(분양)용으로 토지거래계약 허가를 받았고, 피청구인은 같은 해 8. 27. 「부동산 거래신고 등에 관한 법률」 (이하 ‘부동산거래신고법’이라 한다) 제11조에 따라 매수인을 청구외 서○○에서 청구인으로 하고 계약예정금액을 730,000,000원으로 변경하는 토지거래계약 변경허가를 하였다. 피청구인은 토지거래계약허가 사후이용 관리실태 현장조사를 실시하고, 2022. 7. 28.과 같은 해 11. 3. 청구인에게 토지거래계약허가 정기조사에 따른 이용의무 이행명령 후, 청구인이 이행명령을 이행하지 아니하자, 같은 해 12. 27. 청구인에게 부동산거래신고법 제17조제1항 위반을 사유로 토지거래허가 이용의무 위반 이행강제금 부과 사전통지를 하고, 2023. 2. 22. 청구인에게 토지거래허가 이용의무 위반 이행강제금 223,000,000원을 부과(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 거래신고 등에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 부동산 거래 등의 신고 및 허가에 관한 사항을 정하여 건전하고 투명한 부동산 거래질서를 확립하고 국민경제에 이바지함을 목적으로 한다. 제11조(허가구역 내 토지거래에 대한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권ㆍ지상권(소유권ㆍ지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 “토지거래계약”이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 경제 및 지가의 동향과 거래단위면적 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하는 용도별 면적 이하의 토지에 대한 토지거래계약에 관하여는 제1항에 따른 허가가 필요하지 아니하다. ③ 제1항에 따른 허가를 받으려는 자는 그 허가신청서에 계약내용과 그 토지의 이용계획, 취득자금 조달계획 등을 적어 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출하여야 한다. 이 경우 토지이용계획, 취득자금 조달계획 등에 포함되어야 할 사항은 국토교통부령으로 정한다. 다만, 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 제출한 취득자금 조달계획이 변경된 경우에는 취득토지에 대한 등기일까지 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 그 변경 사항을 제출할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제3항에 따른 허가신청서를 받으면 「민원 처리에 관한 법률」에 따른 처리기간에 허가 또는 불허가의 처분을 하고, 그 신청인에게 허가증을 발급하거나 불허가처분 사유를 서면으로 알려야 한다. 다만, 제15조에 따라 선매협의(先買協議) 절차가 진행 중인 경우에는 위의 기간 내에 그 사실을 신청인에게 알려야 한다. 제17조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 제11조에 따라 토지거래계약을 허가받은 자는 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우 외에는 5년의 범위에서 대통령령으로 정하는 기간에 그 토지를 허가받은 목적대로 이용하여야 한다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 토지거래계약을 허가받은 자가 허가받은 목적대로 이용하고 있는지를 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 조사하여야 한다. 제18조(이행강제금) ① 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제17조제1항에 따른 토지의 이용 의무를 이행하지 아니한 자에 대하여는 상당한 기간을 정하여 토지의 이용 의무를 이행하도록 명할 수 있다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우에는 이용 의무의 이행을 명하지 아니할 수 있다. ② 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령이 정하여진 기간에 이행되지 아니한 경우에는 토지 취득가액의 100분의 10의 범위에서 대통령령으로 정하는 금액의 이행강제금을 부과한다. ③ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 최초의 이행명령이 있었던 날을 기준으로 1년에 한 번씩 그 이행명령이 이행될 때까지 반복하여 제2항에 따른 이행강제금을 부과ㆍ징수할 수 있다. ④ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제17조제1항에 따른 이용 의무기간이 지난 후에는 이행강제금을 부과할 수 없다. ⑤ 시장ㆍ군수 또는 구청장은 제1항에 따른 이행명령을 받은 자가 그 명령을 이행하는 경우에는 새로운 이행강제금의 부과를 즉시 중지하되, 명령을 이행하기 전에 이미 부과된 이행강제금은 징수하여야 한다. ⑥ 제2항에 따른 이행강제금의 부과처분에 불복하는 자는 시장ㆍ군수 또는 구청장에게 이의를 제기할 수 있다. ⑦ 제2항 및 제3항에 따라 이행강제금 부과처분을 받은 자가 이행강제금을 납부기한까지 납부하지 아니한 경우에는 국세 체납처분의 예 또는 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑧ 이행강제금의 부과, 납부, 징수 및 이의제기 방법 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 거래신고 등에 관한 법률 시행령】 제14조(토지 이용에 관한 의무 등) ① 법 제17조제1항에서 “대통령령으로 정하는 사유가 있는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 1. 토지를 취득한 후 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 또는 관계 법령에 따라 용도지역 등 토지의 이용 및 관리에 관한 계획이 변경됨으로써 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 또는 관계 법령에 따른 행위제한으로 인하여 당초의 목적대로 이용할 수 없게 된 경우 2. 토지를 이용하기 위하여 관계 법령에 따른 허가ㆍ인가 등을 신청하였으나 국가 또는 지방자치단체가 국토교통부령으로 정하는 사유로 일정 기간 허가ㆍ인가 등을 제한하는 경우로서 그 제한기간 내에 있는 경우 3. 법 제12조에 따른 허가기준에 맞게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 허가관청의 승인을 받은 경우 4. 다른 법률에 따른 행위허가를 받아 법 제12조에 따른 허가기준에 맞게 당초의 이용목적을 변경하는 경우로서 해당 행위의 허가권자가 이용목적 변경에 관하여 허가관청과 협의를 한 경우 5. 「해외이주법」 제6조에 따라 이주하는 경우 6. 「병역법」 제18조 또는 「대체역의 편입 및 복무 등에 관한 법률」 제17조에 따라 복무하는 경우 7. 「자연재해대책법」 제2조제1호에 따른 재해로 인하여 허가받은 목적대로 이행하는 것이 불가능한 경우 8. 공익사업의 시행 등 토지거래계약허가를 받은 자에게 책임 없는 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능한 경우 9. 다음 각 목의 건축물을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 건축물의 일부를 임대하는 경우 가. 「건축법 시행령」 별표 1 제1호의 단독주택[다중주택 및 공관(公館)은 제외한다] 나. 「건축법 시행령」 별표 1 제2호의 공동주택(기숙사는 제외한다) 다. 「건축법 시행령」 별표 1 제3호의 제1종 근린생활시설 라. 「건축법 시행령」 별표 1 제4호의 제2종 근린생활시설 10. 「산업집적활성화 및 공장설립에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 공장을 취득하여 실제로 이용하는 자가 해당 공장의 일부를 임대하는 경우 10의2. 토지거래계약허가를 받은 자가 다음 각 목의 요건을 모두 갖춘 경우 가. 토지거래계약허가를 받은 목적이 「주택법」 제2조제1호의 주택(주택과 주택 외의 시설을 동일 건축물로 건축하는 경우를 포함한다) 또는 같은 조 제4호의 준주택을 건축ㆍ분양하는 것일 것 나. 토지거래계약허가를 받은 자가 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」 제8조제7항에 따른 신탁업자에게 해당 토지의 개발, 담보 또는 분양관리를 하게 하는 내용으로 신탁계약을 체결할 것 다. 토지거래계약허가를 받은 자와 나목의 신탁업자가 가목의 목적으로 토지를 이용할 것 11. 그 밖에 토지거래계약허가를 받은 자가 불가피한 사유로 허가받은 목적대로 이용하는 것이 불가능하다고 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제113조제2항에 따른 시ㆍ군ㆍ구도시계획위원회에서 인정한 경우 ② 법 제17조제1항에서 “대통령령으로 정하는 기간”이란 다음 각 호의 구분에 따른 기간을 말한다. 1. 법 제12조제1호가목부터 다목까지의 목적으로 허가를 받은 경우: 토지 취득일부터 2년 2. 법 제12조제1호라목부터 바목까지의 목적으로 허가를 받은 경우: 토지 취득일부터 4년. 다만, 분양을 목적으로 허가를 받은 토지로서 개발에 착수한 후 토지 취득일부터 4년 이내에 분양을 완료한 경우에는 분양을 완료한 때에 4년이 지난 것으로 본다. 3. 제10조제2항제1호에 따라 대체토지를 취득하기 위하여 허가를 받은 경우: 토지 취득일부터 2년 4. 제10조제2항제2호에 따라 현상보존의 목적으로 토지를 취득하기 위하여 허가를 받은 경우: 토지 취득일부터 5년 5. 제1호부터 제4호까지의 경우 외의 경우: 토지 취득일부터 5년 제16조(이행강제금의 부과) ① 법 제18조제1항 본문에 따른 이행명령은 문서로 하여야 하며, 이행기간은 3개월 이내로 정하여야 한다. ② 법 제18조제1항 단서에서 “대통령령으로 정하는 사유”란 「농지법」 제10조제1항제1호부터 제4호까지 어느 하나를 위반하여 같은 법 제62조에 따른 이행강제금을 부과한 경우를 말한다. ③ 법 제18조제2항에서 “대통령령으로 정하는 금액”이란 다음 각 호의 구분에 따른 금액을 말한다. 1. 토지거래계약허가를 받아 토지를 취득한 자가 당초의 목적대로 이용하지 아니하고 방치한 경우: 토지 취득가액의 100분의 10에 상당하는 금액 2. 토지거래계약허가를 받아 토지를 취득한 자가 직접 이용하지 아니하고 임대한 경우: 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 3. 토지거래계약허가를 받아 토지를 취득한 자가 제14조제1항제3호에 따른 허가관청의 승인 없이 당초의 이용목적을 변경하여 이용하는 경우: 토지 취득가액의 100분의 5에 상당하는 금액 4. 제1호부터 제3호까지에 해당하지 아니하는 경우: 토지 취득가액의 100분의 7에 상당하는 금액 ④ 제3항 각 호에 따른 토지 취득가액은 실제 거래가격으로 한다. 다만, 실제 거래가격이 확인되지 아니하는 경우에는 취득 당시를 기준으로 가장 최근에 발표된 개별공시지가(「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별공시지가를 말한다)를 기준으로 산정한다. ⑤ 허가관청은 법 제18조제2항에 따른 이행강제금을 부과하기 전에 이행기간 내에 이행명령을 이행하지 아니하면 이행강제금을 부과ㆍ징수한다는 뜻을 미리 문서로 계고(戒告)하여야 한다. ⑥ 법 제18조제2항에 따른 이행강제금을 부과하는 경우에는 이행강제금의 금액ㆍ부과사유ㆍ납부기한 및 수납기관, 이의제기방법 및 이의제기기관 등을 명시한 문서로 하여야 한다. ⑦ 제6항에 따른 이행강제금 부과처분을 받은 자는 법 제18조제6항에 따라 이의를 제기하려는 경우에는 부과처분을 고지받은 날부터 30일 이내에 하여야 한다. 【행정절차법】 제14조(송달) ① 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 한다. 다만, 송달받을 자가 동의하는 경우에는 그를 만나는 장소에서 송달할 수 있다. ② 교부에 의한 송달은 수령확인서를 받고 문서를 교부함으로써 하며, 송달하는 장소에서 송달받을 자를 만나지 못한 경우에는 그 사무원ㆍ피용자(被傭者) 또는 동거인으로서 사리를 분별할 지능이 있는 사람(이하 이 조에서 “사무원등”이라 한다)에게 문서를 교부할 수 있다. 다만, 문서를 송달받을 자 또는 그 사무원등이 정당한 사유 없이 송달받기를 거부하는 때에는 그 사실을 수령확인서에 적고, 문서를 송달할 장소에 놓아둘 수 있다. ③ 정보통신망을 이용한 송달은 송달받을 자가 동의하는 경우에만 한다. 이 경우 송달받을 자는 송달받을 전자우편주소 등을 지정하여야 한다. ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 한다. 1. 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우 2. 송달이 불가능한 경우 제15조(송달의 효력 발생) ① 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다. ② 제14조제3항에 따라 정보통신망을 이용하여 전자문서로 송달하는 경우에는 송달받을 자가 지정한 컴퓨터 등에 입력된 때에 도달된 것으로 본다. ③ 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 토지거래계약 허가신청서, 토지거래계약허가 알림, 토지거래계약 변경허가 알림, 토지거래허가 이용의무 위반 이행강제금 부과 사전 통지, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○도 ○○시 ○○6길 13, 상가 000호-00에서 ㈜○○○○○○을 상호로 하여 부동산컨설팅, 분양대행업 등을 영위하는 법인이다. 나) 청구외 서○○은 2020. 8. 24. 피청구인에게 ○○시 ○○구 ○○면 ○○리 000-2 토지(대 1,137㎡)와 같은 리 000-19(임야 529㎡중 15㎡), 같은 리 000-21(임야 450㎡중 33㎡), 같은 리 000-30(임야 348㎡) 토지에 대하여 토지거래계약 허가 신청을 하였고, 피청구인은 같은 해 8. 26. 아래와 같이 토지거래계약 허가를 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828641"></img> 다) 청구인은 2020. 8. 27. 피청구인에게 매수인과 계약예정금액을 변경하는 토지거래계약 변경 허가를 신청하였고, 피청구인은 같은 날 부동산거래신고법 제11조에 따라 매수인을 청구외 서○○에서 청구인으로 하고 계약예정금액을 730,000,000원으로 변경하는 토지거래계약 변경허가를 하였다. 라) 청구인은 2020. 12. 31. 피청구인에게 위 000-2번지 외 1필지(000-30)상에 제1종근린생활시설(소매점) 용도로 건축허가를 받았고, ○○시장은 2023. 1. 5. 청구인이 제출한 건축허가 착공연기 신청에 대하여 착공기한을 2023. 12. 30.로 하는 착공연기 신고를 수리하였다. 마) 피청구인은 2022. 6. 21. 토지거래계약허가 사후이용 관리실태 현장조사를 실시하였고, 같은 해 7. 28. 과 11. 3.에 청구인에게 토지거래계약허가 정기조사에 따른 이용의무 이행명령을 하였다. 바) 피청구인은 청구인이 마)항의 이행명령을 이행하지 아니하자, 2022. 12. 27. 청구인에게 부동산거래신고법 제17조제1항 위반을 사유로 토지거래허가 이용의무 위반 이행강제금 부과 사전통지를 하고, 2023. 2. 22. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적정 여부 피청구인이 청구인에 대하여 ‘○○시 ○○구 ○○면 ○○리 000-2, 같은 리 000-19, 21, 30번지 토지’가 토지거래계약 허가당시의 이용목적대로 이용되지 않고 있음을 이유로 이 사건 처분을 한 것에 대하여, 청구인은 이 사건 토지 중 건축대상 토지(○○리 000-2번지)는 코로나로 인해 인부를 구하지 못해 건축을 진행하지 못한 것이고, 나머지 토지(000-19, 21, 30)는 건축물의 진입도로로 계획되었던 토지인데 현재 위 토지가 도로로 사용되고 있으므로 토지거래계약 허가내용과 차이가 없으므로, 이 사건 처분은 취소되어야 한다고 주장한다. 그러나 청구인이 건축지연 사유로 주장하는 사유는 단순한 건축주의 개인적인 사정에 불과한 것이어서 부동산거래신고법 시행령 제14조에서 정한 토지이용의무부과 예외 사유에 해당한다고 보기 어렵다. 또한 청구인이 주장하는 ○○리 000-30토지는 허가신청 당시 건축대상 대지에 포함되어 있으므로, 현재 도로로 이용되고 있어 허가 당시 이용목적에 부합한다는 주장은 타당하지 않다. 나머지 토지(000-14, 21번지)의 경우에 있어서도 토지거래계약 허가 당시의 이용목적은 이 사건 전체 토지와 함께 ‘사업용’으로 하여 허가를 받은 것으로, 구체적으로는 이를 사업부지의 진입도로로 이용하겠다는 것이었으나, 현재까지 청구인은 이 사건 전체토지와 관련하여 어떠한 사업도 진행함 없이 매수 당시의 상태 그대로 이를 방치하고 있다. 따라서 매수 이전 당시 모습 그대로 일부 면적이 도로로 이용되고 있다 하여 사업용으로 이용되고 있는 것으로 보기는 어려운 바 이 부분에 대한 청구인의 주장 역시 타당하지 않다. 다만, 을 제9호증에 의하면 ○○시장은 2023. 1. 5. 청구인에 대하여 이 사건 토지에 관한 건축 착공기한을 2023. 12. 30.까지로 연장하여 준 사실이 인정된다. 이에 대하여 피청구인은 ‘청구인의 개인사정을 고려하여 연장하여 준 것에 불과하다’는 취지로 주장하고 있으나, ○○시장이 청구인에게 2023. 12. 30.까지 착공기한을 연장하여 준 이상 청구인으로서는 연장기한 내에 건축착공 신고서를 제출하고 공사에 착수하면 족하다 할 것이고, 따라서 착공기한이 아직 이르지 않은 시점에서 건축이 진행되고 있지 않았음을 들어 토지거래허가 이용목적에 반한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것은 위법하다고 할 것이다. 3. 결 론 그렇다면, 이 사건 처분은 위법하여 취소를 면하기 어렵다고 할 것이므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.