부동산실명법 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2014. 9. 17. ○○시 ○○읍 ○○리 ○○(답, 1,180㎡) 및 같은 리 ○○(답, 664㎡)(이하 ‘이 사건 토지들’라 한다)을 ○○○ 및 ○○○으로부터 매수하는 매매계약을 체결한 후 청구인의 대표자 ○○○ 명의로 이 사건 토지들에 대한 소유권이전등기를 경료하게 하였고, 피청구인은 농지법령에 따라 청구인이 농지에 해당하는 이 사건 토지들의 소유권을 취득하는 것이 어려워 청구인의 대표자인 ○○○ 명의로 소유권이전등기를 경료하였음을 들어 2015. 8. 27. 「부동산 실권리자 명의 등기에 관한 법률」(이하‘부동산실명법’이라 한다) 제3조 제1항 위반을 이유로 같은 법 제5조에 의거 과징금 15,120,800원을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 토지들은 1958. 2. 12. 지적복구 이전에 청구인의 소유였을 뿐만 아니라, 사실상 지목이 임야이며 이 사건 토지들 중 ○○○번지 토지는 전소유자에 의해 양봉단지로 사용되었고 ○○○번지 토지는 장기간 농토로 사용하지 않아 돌이 많고 숲이 우거져 농사를 지을 수 없는 농지이다. 2) 이 사건 토지들의 지목이 답으로 되어 있어 청구인 명의로 농지취득자격증명원을 발급받을 수 없어 청구인의 대표자 ○○○ 명의로 등기하였으나, 그 후 청구인은 이 사건 토지들을 합법적으로 취득하기 위해 2015. 9. 23. 이 사건 토지 중 ○○○번지 토지는 영농여건불리농지로 지정을 받았고, 370번 토지도 임야로 형질변경허가를 신청하여 소유권을 청구인 명의로 할 계획이다. 3) 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서에서 “다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다.”고 규정하고 있고, 청구인은 탈세나 투기 목적이 아닌 지역주민과의 분쟁해결 목적으로 이 사건 농지를 부득이하게 취득한 것임을 밝혔음에도 불구하고 이를 고려하지 아니한 채 이루어진 이 사건 처분은 지나치게 무거워 재량권을 일탈하였거나 남용한 것으로 위법하여 취소되어야 할 것이다. 4) 또한 청구인 명의로 이 사건 농지들을 취득할 수 있도록 처분이 이루어져야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 역시 청구서 및 소명서를 통해 농지법상 농지취득자격증명원을 발급받을 수 없는 법적 제한으로 인해 부득이하게 부동산실명법을 위반하였음을 인정하고 있다. 2) 청구인은 부동산실명법 시행령 제3조의2를 근거로 이 사건 처분의 위법을 주장하고 있으나 당해 규정은 단지 과징금 감경조항에 불과하고 과징금부과처분 취소의 법적 근거는 부동산실명법 제8조라고 할 수 있는바, 이 사건 처분의 위법·부당 여부를 판단하기 위해서는 청구인에게 부동산실명법 제8조의 특례를 적용할 수 있는지가 검토되어야 한다. 종중인 청구인은 부동산을 매수하여 종중 외의 자 명의로 등기하였는바, 청구인에 대하여 부동산실명법 제8조에 의거 과징금을 부과하지 않기 위해서는 조세 포탈 및 강제집행 면탈 목적이 부정되더라도 법령상 제한 회피의 목적 역시 없어야 한다. 3) 청구서를 통해 청구인도 “종중에서 농지 매입을 하려 했으나 농지취득자격증명이 불가능하여 부득이 종중 대표인 ○○○ 명의로 취득을 하고 차후에 법적인 절차를 거쳐 종중 명의로 취득하기로 결정”하였음을 인정하고 있다. 4) 농지법 제6조 제1항 및 농지취득자격증명발급심사요령 제4조 제1호에 의하면 법인 중에는 농업법인만이 농지를 취득할 수 있고 청구인과 같은 종중 등은 농지를 취득할 수 없는바, 청구인은 법령에 의한 제한으로 인하여 농지를 취득할 수 없었다고 볼 수 있다. 이에 대해 청구인은 수년 동안 계속된 이웃주민과의 마찰을 해결하기 위해 불가피하게 이 사건 토지들을 매입하게 된 점, 해당 농지 중 ○○ ○○읍 ○○리 ○○○번지 토지는 현재 ‘영농여건불리농지’로 지정되어 종중도 농지취득자격증명원을 발급받을 수 있어 소유권을 이전받을 수 있는 점 등을 들어 사전에 법령상 제한을 회피할 목적이 있었다고 볼 수 없다고 주장하고 있다. 그러나 헌법재판소가 “만약, 종중에게 농지 소유를 허용하면 비농업인에 의한 농지법상의 규제를 잠탈할 우려 및 다른 단체와의 형평성 문제가 발생할 수 있어 헌법상 경자유전의 원칙이 형해화될 수 있고, 종중이 위토인 농지를 경작하여 그 수확물로 제사를 지내는 관습이 퇴조하고 있는 현실에서 종중이라는 이유로 농지소유제한에 대한 예외를 인정할 필요성도 크지 않다”고 판시하고 있는바(헌법재판소 2013. 6. 27. 헌바278결정) 피청구인은 명백한 위법사항에 대해 과징금을 부과처분한 것으로서 이 사건 청구는 이유 없다고 할 것이므로 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 1. "명의신탁약정"(名義信託約定)이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권(이하 "부동산에 관한 물권"이라 한다)을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자[이하 "실권리자"(實權利者)라 한다]가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기(가등기를 포함한다. 이하 같다)는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정[위임·위탁매매의 형식에 의하거나 추인(追認)에 의한 경우를 포함한다]을 말한다. 다만, 다음 각 목의 경우는 제외한다. 가. 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전(移轉)받거나 가등기하는 경우 나. 부동산의 위치와 면적을 특정하여 2인 이상이 구분소유하기로 하는 약정을 하고 그 구분소유자의 공유로 등기하는 경우 다. 「신탁법」 또는 「자본시장과 금융투자업에 관한 법률」에 따른 신탁재산인 사실을 등기한 경우 2. "명의신탁자"(名義信託者)란 명의신탁약정에 따라 자신의 부동산에 관한 물권을 타인의 명의로 등기하게 하는 실권리자를 말한다. 3. "명의수탁자"(名義受託者)란 명의신탁약정에 따라 실권리자의 부동산에 관한 물권을 자신의 명의로 등기하는 자를 말한다. 제3조(실권리자명의 등기의무 등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. ② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다.[전문개정 2010.3.31] 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자 2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者) ② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 "부동산평가액"이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 부과·징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제8조(종중, 배우자 및 종교단체에 대한 특례) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우로서 조세 포탈, 강제집행의 면탈(免脫) 또는 법령상 제한의 회피를 목적으로 하지 아니하는 경우에는 제4조부터 제7조까지 및 제12조제1항부터 제3항까지를 적용하지 아니한다. <개정 2013.7.12.> 1. 종중(宗中)이 보유한 부동산에 관한 물권을 종중(종중과 그 대표자를 같이 표시하여 등기한 경우를 포함한다) 외의 자의 명의로 등기한 경우 2. 배우자 명의로 부동산에 관한 물권을 등기한 경우 3. 종교단체의 명의로 그 산하 조직이 보유한 부동산에 관한 물권을 등기한 경우 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제2조 (부동산가액의 평가방법) 법 제5조제2항제2호에서 "대통령령이 정하는 방법"이라 함은 상속세및증여세법시행령 제51조 및 제63조에서 정하는 평가방법을 말한다. 제3조 (과징금의 부과·징수등) ⑤제1항 내지 제4항외에 과징금의 부과 및 징수에 관하여 필요한 사항은 지방세입징수의 예에 의한다. 제3조의2 (명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159272451"></img> 【농지법】 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. <개정 2007.12.21., 2009.4.1., 2009.5.27.> 1. "농지"란 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 토지를 말한다. 가. 전·답, 과수원, 그 밖에 법적 지목(地目)을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지. 다만, 「초지법」에 따라 조성된 초지 등 대통령령으로 정하는 토지는 제외한다. 나. 가목의 토지의 개량시설과 가목의 토지에 설치하는 농축산물 생산시설로서 대통령령으로 정하는 시설의 부지 2. "농업인"이란 농업에 종사하는 개인으로서 대통령령으로 정하는 자를 말한다. 3. "농업법인"이란 「농어업경영체 육성 및 지원에 관한 법률」 제16조에 따라 설립된 영농조합법인과 같은 법 제19조에 따라 설립되고 업무집행권을 가진 자 중 3분의 1 이상이 농업인인 농업회사법인을 말한다. 가. 삭제 <2009.5.27.> 나. 삭제 <2009.5.27.> 4. "농업경영"이란 농업인이나 농업법인이 자기의 계산과 책임으로 농업을 영위하는 것을 말한다. 5. "자경(自耕)"이란 농업인이 그 소유 농지에서 농작물 경작 또는 다년생식물 재배에 상시 종사하거나 농작업(農作業)의 2분의 1 이상을 자기의 노동력으로 경작 또는 재배하는 것과 농업법인이 그 소유 농지에서 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2008.12.29., 2009.5.27., 2009.6.9., 2012.1.17., 2012.12.18., 2013.3.23.> 1. 국가나 지방자치단체가 농지를 소유하는 경우 2. 「초·중등교육법」 및 「고등교육법」에 따른 학교, 농림축산식품부령으로 정하는 공공단체·농업연구기관·농업생산자단체 또는 종묘나 그 밖의 농업 기자재 생산자가 그 목적사업을 수행하기 위하여 필요한 시험지·연구지·실습지 또는 종묘생산지로 쓰기 위하여 농림축산식품부령으로 정하는 바에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 3. 주말·체험영농(농업인이 아닌 개인이 주말 등을 이용하여 취미생활이나 여가활동으로 농작물을 경작하거나 다년생식물을 재배하는 것을 말한다. 이하 같다)을 하려고 농지를 소유하는 경우 4. 상속[상속인에게 한 유증(遺贈)을 포함한다. 이하 같다]으로 농지를 취득하여 소유하는 경우 5. 대통령령으로 정하는 기간 이상 농업경영을 하던 자가 이농(離農)한 후에도 이농 당시 소유하고 있던 농지를 계속 소유하는 경우 6. 제13조제1항에 따라 담보농지를 취득하여 소유하는 경우(「자산유동화에 관한 법률」 제3조에 따른 유동화전문회사등이 제13조제1항제1호부터 제4호까지에 규정된 저당권자로부터 농지를 취득하는 경우를 포함한다) 7. 제34조제1항에 따른 농지전용허가[다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제(擬制)되는 인가·허가·승인 등을 포함한다]를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 8. 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우 9. 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제24조제2항에 따른 농지의 개발사업지구에 있는 농지로서 대통령령으로 정하는 1천500제곱미터 미만의 농지나 「농어촌정비법」 제98조제3항에 따른 농지를 취득하여 소유하는 경우 9의2. 제28조에 따른 농업진흥지역 밖의 농지 중 최상단부부터 최하단부까지의 평균경사율이 15퍼센트 이상인 농지로서 대통령령으로 정하는 농지를 소유하는 경우 10. 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 경우 가. 「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」에 따라 한국농어촌공사가 농지를 취득하여 소유하는 경우 나. 「농어촌정비법」 제16조·제25조·제43조·제82조 또는 제100조에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 다. 「공유수면매립법」에 따라 매립농지를 취득하여 소유하는 경우 라. 토지수용으로 농지를 취득하여 소유하는 경우 마. 농림축산식품부장관과 협의를 마치고 「공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률」에 따라 농지를 취득하여 소유하는 경우 바. 「공공토지의 비축에 관한 법률」제2조제1호가목에 해당하는 토지 중 같은 법 제7조제1항에 따른 공공토지비축심의위원회가 비축이 필요하다고 인정하는 토지로서 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제36조에 따른 계획관리지역과 자연녹지지역 안의 농지를 한국토지주택공사가 취득하여 소유하는 경우. 이 경우 그 취득한 농지를 전용하기 전까지는 한국농어촌공사에 지체 없이 위탁하여 임대하거나 사용대(使用貸)하여야 한다. 제8조(농지취득자격증명의 발급) ① 농지를 취득하려는 자는 농지 소재지를 관할하는 시장(구를 두지 아니한 시의 시장을 말하며, 도농 복합 형태의 시는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 구청장(도농 복합 형태의 시의 구에서는 농지 소재지가 동지역인 경우만을 말한다), 읍장 또는 면장(이하 "시·구·읍·면의 장"이라 한다)에게서 농지취득자격증명을 발급받아야 한다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 농지취득자격증명을 발급받지 아니하고 농지를 취득할 수 있다. <개정 2009.5.27.> 1. 제6조제2항제1호·제4호·제6호·제8호 또는 제10호(같은 호 바목은 제외한다)에 따라 농지를 취득하는 경우 2. 농업법인의 합병으로 농지를 취득하는 경우 3. 공유 농지의 분할이나 그 밖에 대통령령으로 정하는 원인으로 농지를 취득하는 경우 ②제1항에 따른 농지취득자격증명을 발급받으려는 자는 다음 각 호의 사항이 모두 포함된 농업경영계획서를 작성하여 농지 소재지를 관할하는 시·구·읍·면의 장에게 발급신청을 하여야 한다. 다만, 제6조제2항제2호·제3호·제7호·제9호·제9호의2 또는 제10호바목에 따라 농지를 취득하는 자는 농업경영계획서를 작성하지 아니하고 발급신청을 할 수 있다. <개정 2009.5.27.> 1. 취득 대상 농지의 면적 2. 취득 대상 농지에서 농업경영을 하는 데에 필요한 노동력 및 농업 기계·장비·시설의 확보 방안 3. 소유 농지의 이용 실태(농지 소유자에게만 해당한다) ③제1항 본문과 제2항에 따른 신청 및 발급 절차 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. ④제1항 본문과 제2항에 따라 농지취득자격증명을 발급받아 농지를 취득하는 자가 그 소유권에 관한 등기를 신청할 때에는 농지취득자격증명을 첨부하여야 한다. 【농지법 시행령】 제5조의2 (평균경사율이 15퍼센트 이상인 영농 여건이 불리한 농지의 범위) ① 법 제6조제2항제9호의2에서 "대통령령으로 정하는 농지"란 다음 각 호의 요건을 모두 갖춘 농지로서 시장·군수가 조사하여 고시한 농지(이하 "영농여건불리농지"라 한다)를 말한다. 1. 「지방자치법」 제2조제1항제2호에 따른 시·군의 읍·면 지역의 농지일 것 2. 집단화된 농지의 규모가 2만제곱미터 미만인 농지일 것 3. 시장·군수가 다음 각 목의 사항을 고려하여 영농 여건이 불리하고 생산성이 낮다고 인정하는 농지일 것 가. 농업용수·농로 등 농업생산기반의 정비 정도 나. 농기계의 이용 및 접근 가능성 다. 통상적인 영농 관행 【농지취득자격증명발급심사요령】 제4조(자격증명발급대상자) 자격증명은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에 대하여 발급한다. 1. 농지를 취득하고자 하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 농업인 또는 농업인이 되고자 하는 자 나. 농업법인 2.「초·중등교육법」및「고등교육법」에 따른 학교 및 규칙 별표 2에 따른 공공단체등(농지취득인정서를 발급받은 경우에 한정한다) 3. 주말·체험영농을 하고자 하는 농업인이 아닌 개인 4. 법 제34조제1항에 따른 농지전용허가(다른 법률에 의하여 농지전용허가가 의제되는 인가·허가·승인 등을 포함한다)를 받거나 법 제35조 또는 법 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자(해당 농지를 취득하는 경우에 한정한다) 5.「한국농어촌공사 및 농지관리기금법」 제24조제2항에 따른 농지의 개발사업지구안에서 한국농어촌공사가 개발하여 매도하는 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 농지를 취득하는 자 가. 도·농간의 교류촉진을 위한 1천500제곱미터 미만의 농원부지 나. 농어촌관광휴양지에 포함된 1천500제곱미터 미만의 농지 6.「농어촌정비법」 제98조제3항에 따른 한계농지 등의 정비사업시행자로부터 1천500제곱미터 미만의 농지를 분양받는 자 7. 법 제6조제2항제9호의2에 따른 영농여건불리농지를 취득하는 자 8. 법 제6조제2항제10호 바목에 따라 비축용 농지를 취득하는 한국토지주택공사 나. 판단 1) 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 처분 사전통지서, 소명서, 과징금부과통지서, 처분보고서, 이 사건 토지들 매매계약서, 등기부등본, 영농여건불리농지 지정 도시계획도, 분할측량성과도, 과징금 수납내역서 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2014. 9. 17. ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 ○○(답, 1180㎡) 및 같은 리 ○○(답, 664㎡)에 대하여 각 토지 전소유자인 ○○○ 및 ○○○과 매매대금을 각 64,000,000원 및 36,000,000원 총 100,000,000원으로 하는 매매계약을 체결하였다. 나) 2014. 9. 17.자 위 매매를 등기원인으로 하여 2014. 11. 17. 이 사건 토지들에 대하여 청구인의 대표자인 ○○○ 명의로 소유권이전등기를 각 경료하였다. 다) 피청구인 풍양출장소 도시과에서 2015. 4. 28. 이 사건 토지들에 대한 부동산 거래내용과 등기사항이 상이함을 발견하였고, 2015. 6. 18. 청구인에게 부동산실명법 위반과 관련한 자료요청을 하여 같은 해 7. 2. 피청구인이 소명서를 제출하였다. 라) 피청구인은 농지법상 농지취득자격증명을 발급받을 수 없는 청구인이 이 사건 토지들을 매수한 후 청구인의 대표자 ○○○ 명의로 소유권이전등기가 경료되었음을 확인하고 2015. 8. 6. 청구인에 대하여 부동산실명법 제3조 위반을 원인으로 하여 과징금 15,120,800원을 부과할 예정임을 사전통지하고 이에 대하여 의견을 제출할 수 있음을 알렸다. 마) 청구인은 2015. 8. 20. 소명서를 통해 이 사건 토지들이 ○○도 ○○시 ○○읍 ○○리 산○○번지 임야 한복판에 위치하고 있는 점, 사실상 지목이 임야이고 1958. 2. 12. 지적복구 이전부터 청구인 소유였다는 점, 청구인 소유지 무단점용으로 인해 이 사건 토지들 전소유자와 불화가 있었고 이로 인해 이 사건 토지들을 매입하기로 결정한 것이며 부득이하게 청구인 대표자인 ○○○ 명의로 취득하게 된 점, 이 사건 토지들에 대한 지목변경절차가 끝나면 바로 청구인 명의로 변경할 예정인 점 등을 참작하여 줄 것을 요청하였다. 바) 피청구인은 이 사건 토지들의 지목이 답으로 되어 있고 농지법상 농지 취득을 위해서는 농지취득자격증명을 발급받아야 함에도 청구인은 이를 발급받을 수 없어 이러한 법령상 제한을 회피할 목적이 있었다고 보아 청구인에게 2015. 8. 27. 부동산실명법 시행령 제3조의2 관련 별표에서 정하는 바에 따라 과징금 15,120,800원을 부과하였다. 사) 한편, 청구인은 2015. 11. 6. 이 사건 과징금부과처분의 취소 등을 구하는 행정심판을 제기한 후 2016. 1. 13. 피청구인에게 이 사건 과징금 15,120,800원을 납부하였다. 2) 부동산실명법 제2조에 따르면 "명의신탁약정"이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정을 말하며, 같은 법 제3조 제1항에 따르면 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니되고, 같은 법 제5조 제1항에 따르면 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 또한 같은 법 제5조 제7항 및 같은 법 시행령 제3조의2 관련 [별표]에 따르면 과징금 부과율은 부동산평가액을 기준으로 5억원 이하인 경우 5%, 의무위반 경과기간을 기준으로 1년 이하인 경우 5%이고 두 개의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 부동산평가액을 곱하여 과징금의 금액을 산정한다. 한편 부동산실명법 제8조에 따르면 조세포탈, 강제집행 면탈, 법령상 제한 회피 목적이 부정되는 종중 등의 명의신탁에 대하여는 제5조 등을 적용하지 아니하고, 같은 법 시행령 제3조의2 단서에 따르면 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금을 100분의 50 감경할 수 있으며, 농지법에 따르면 농지취득을 위해서는 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용할 자이어야 하고(제6조 제1항) 농지취득자격증명 발급을 신청하여 읍장 등으로부터 이를 발급받아야 하며(제8조), 농지취득자격증명발급심사요령 제4조에 따르면 자격증명발급대상자는 농업인 또는 농업인이 되고자 하는 자 및 농업법인 등으로 제한된다. 3) 먼저 부동산실명법 위반을 원인으로 한 2015. 8. 27.자 과징금부과처분의 취소청구에 대하여 살펴본다. 이 사건 과징금부과처분의 취소 여부에 대한 관계법령으로 청구인은 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서를, 피청구인은 같은 법 제8조를 들고 있으나, 종중인 청구인은 이 사건 토지들을 매수하였음에도 불구하고 종중 외의 자인 청구인의 대표자 ○○○ 명의로 이 사건 토지들에 대한 소유권이전등기를 경료하였는바 조세포탈, 강제집행 면탈, 법령상 제한 회피 목적이 인정되지 않는다면 부동산실명법 제8조의 특례에 따라 같은 법 제5조의 과징금 부과규정을 적용할 수 없고 이 경우 같은 법 시행령 제3조의2 단서의 과징금 감경규정을 적용할 여지가 없으며, 반면 법령상 제한 회피목적 등 위 특례 배제요건 중 하나라도 인정된다면 제8조의 특례가 적용되지 않아 과징금이 부과되나 위 특례 배제요건들이 같은 법 시행령 제3조의2 단서의 ‘조세포탈 및 법령 제한 회피 목적’을 포함한다고 할 것이므로 이 경우에도 당해 과징금감경규정을 적용할 수 없게 된다. 청구인에게 조세포탈 및 강제집행 면탈 목적은 없다고 보이므로 이 사건 처분의 위법·부당 여부와 관련하여 이 사건 토지 취득에 법령상 제한 회피 목적이 인정되는지가 검토되어야 한다. 청구인은 이 사건 토지들의 지목이 사실상 임야이고 그 중 ○○○번지 토지는 전소유자에 의해 양봉단지로 사용되었고 ○○○번지 토지도 장기간 농토로 사용하지 않아 농사를 지을 수 없는 농지라고 주장하고 있는바, 당해 주장을 이 사건 토지들이 농지법상 농지가 아니라는 취지의 주장으로 선해하더라도 어떤 토지가 농지법이 규정한 농지인지의 여부는 그 토지의 사실상의 현상에 따라 가려져야 하는 것이기는 하나, 공부상 지목이 전이나 답인 토지가 농지로서의 현상이 변경되었다고 하더라도 그 변경상태가 일시적인 것에 불과하다면 여전히 농지법상의 농지에 해당한다고 볼 수 있는 점(대법원 2012.7.31. 자 2012마336 결정 ; 대법원 1999. 2. 23.자 98마2604결정 등), 이 사건 토지들 중 ○○○번지 토지는 양봉 목적으로 사용되었고 양봉인 역시 농지법상 농업인의 범위에 속하므로(농지법 제2조 제2호 및 같은 법 시행령 제3조 제3호) 양봉 목적으로 사용되었다는 점만으로 농지로서의 현상이 변경되었다고 단정하기 어려운 점, 이 사건 처분 이후 ○○○번지 토지에 대해 영농여건불리농지 지정이 있었다고 하더라도 농지법 제6조 제2항 제9호의2 및 같은 법 시행령 제5조의2에 따른 영농여건불리농지는 단지 영농여건이 불리하여 생산성이 낮을 수 있어 예외적으로 농업경영 이외의 목적으로도 소유할 수 있도록 하는 것일 뿐 여전히 농지로서의 성격을 가지는 점, 이 사건 토지 중 ○○○번지 토지 역시 농지에서 임야로 현상이 변경된 것으로 보기 힘든 점 등에서 청구인의 이 부분 주장은 이유 없다고 할 것이다. 청구인은 이 사건 토지들의 지목이 답으로 되어 있어 청구인 명의로 농지취득자격증명을 발급받을 수 없어 청구인의 대표자 ○○○ 명의로 등기하게 된 것이고, 탈세나 투기 목적이 아닌 지역주민과의 마찰을 해결할 목적으로 이 사건 토지를 부득이하게 취득하게 된 것이므로 법령상 제한 회피의 목적이 부정되어야 한다고 주장하고 있으나, 이 사건 토지에 대한 ○○○ 명의의 등기 당시 농지법 제6조 제1항 및 농지취득자격증명발급심사요령 제4조 제1호 등에 따라 청구인의 농지취득자격은 제한되고 있었고 청구인 역시 이를 인지하고 있었던 점에서 청구인은 농지법상 제한을 회피하기 위해 이 사건 토지들을 ○○○ 명의로 등기한 것으로 볼 수 있다. 청구인은 또한 이 사건 과징금부과처분 이후 이 사건 토지 중 ○○○번지 토지에 대해 영농여건불리농지 지정이 있었고 ○○○번지 토지 역시 임야로 형질변경허가를 신청하여 청구인 명의로 소유권취득절차를 밟을 예정이므로 이 사건 토지 취득과정에서 법령상 제한 회피 목적이 부정된다는 취지로 주장하고 있으나, ○○○번지 토지에 대해서는 형질변경허가뿐만 아니라 이에 대한 신청도 아직 이루어지지 않았으며 행정처분의 위법 여부는 행정처분이 있을 때의 법령과 사실상태를 기준으로 하여 판단하여야 하고 처분 후 법령의 개폐나 사실상태의 변동에 의하여 영향을 받지 않는다고 할 것(대법원 2002.07.09. 선고 2001두10684 판결 ; 대법원 1995. 11. 10. 선고 95누8461 판결 등)이며 이 사건 처분 당시 이 사건 토지들에 대한 청구인의 소유권 취득이 농지법령에 의하여 제한되고 있었고 청구인은 이러한 법령상 제한을 회피하기 위하여 ○○○ 명의로 이 사건 토지들을 등기하였다고 할 것이므로 법령상 제한을 회피할 목적이 없었다는 청구인의 주장은 받아들이기 어렵다. 부동산실명법 시행령 제3조의2 관련 [별표]의 과징금부과기준에 따라 산정된 과징금 금액을 최고한도액으로 본다고 하더라도(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결 등) 같은 조 단서에서 법령상 제한 회피 목적이 있는 경우 과징금의 감경을 배제하고 있는 취지 등에 비추어 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로 이 사건 과징금부과처분이 위법하다거나 부당하다고 할 수 없을 것이다. 4) 다음으로 청구인은 피청구인을 상대로 이 사건 토지들을 청구인 명의로 할 수 있도록 처분을 구하고 있고 이는 피청구인으로 하여금 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판법 제5조 제3호의 의무이행심판에 해당하는 것으로 보이는바, 이에 대한 본안 심리에 앞서 이 부분 심판청구가 적법하게 제기되었는지 살펴본다. 청구인이 피청구인을 상대로 구체적으로 어떠한 처분을 구하고 있는지 명확하게 특정되지 아니한 면이 없지 않으나, 이 사건 토지 중 ○○○번지 토지뿐만 아니라 영농여건불리농지 지정을 받은 ○○○번지 토지 역시 그 소유권 취득을 위해서는 여전히 농지취득자격증명을 발급받아야 하는 점(농지법 제8조 제1항)에서 이 부분 청구는 피청구인을 상대로 농지취득자격증명 발급처분을 구하는 것이라고 볼 수 있을 것이다. 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판(행정심판법 제5조 제3호)으로 ‘처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자’가 청구인적격을 가지고(같은 법 제13조 제3항) 의무이행심판의 대상이 되는 “부작위”는 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것으로 청구인이 의무이행심판을 통하여 구하는 행정청의 응답행위는 행정심판법 제2조 제1호 소정의 처분에 관한 것이라야 하므로 당사자가 행정청에 대하여 어떠한 행정행위를 하여 줄 것을 신청하지 아니한 경우에는 청구인적격이 없거나 의무이행심판의 대상인 부작위가 있다고 볼 수 없어 그 의무이행심판 청구는 부적법하다고 할 것인바(대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두7853 판결 ; 대법원 1993. 4. 23. 선고 92누17099 판결 등 참조) 청구인은 이 사건 토지들에 대한 소유권 취득을 위하여 청구인 명의의 농지취득자격증명 발급 등을 신청한 바 없어 이 부분 청구는 청구인적격 또는 대상적격의 흠결 등으로 인하여 부적법하다고 할 것이므로 각하함이 상당하다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구 중 피청구인이 2015. 8. 27. 청구인에 대하여 한 부동산실명법 위반 과징금 15,120,800원의 부과처분의 취소청구 부분은 이유 없다고 인정되고, 나머지 심판청구 부분은 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 주문과 같이 재결한다.