부동산실명법위반 과징금 부과처분 감경 의무이행청구 등

1. 사건개요 청구인은 2002. 11. 21. ○○시 ○○동 282-3 및 810-6을 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하였으나, 2003. 1. 29. 청구외 김○○의 단독 명의로 소유권이전등기 하였다가 각각 2017. 1. 6. 및 2019. 3. 19. 명의신탁을 해소하였다. 또한, 청구인은 2003. 8. 12. ○○시 ○○○동 710을 같은 방식으로 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하고 2003. 9. 23. 청구외 김○○ 명의로 소유권이전등기 하였으나 2019. 4. 1. 명의신탁을 해소하였다. 피청구인은 2020. 12. 22. ○○세무서로부터 청구인의 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제3조 위반을 통보받아 처분사전통지 및 청문실시를 거 같은 법 제5조에 의거 2021. 12. 20. 청구인에게 과징금 359,365,840원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 사건개요 청구인은 2002. 11. 21. 청구외 김○○과 ○○동 282-3 및 810-6을 매수하는 계약을 체결하고 2003. 1. 29.까지 잔금을 모두 지불하고 소유권이전등기를 청구외 김○○의 명의로 완료하였다. 청구인은 2019. 3. 19. 청구외 김○○과 ○○동 810-6을 청구인의 지분만큼 분할하여 ○○동 810-13을 등기하여 명의신탁을 해소하였다. 또한 청구인은 청구외 김○○과 2003. 8. 12. ○○○동 710번지를 매수하면서 매매금액을 각자 분담하여 2003. 9. 23. 청구외 김○○의 명의로 소유권이전등기를 경료하였다. 이에 피청구인은 2021. 12. 25. 청구인에게 토지거래허가를 회피할 목적이 있다하여 감경사유를 적용하지 않고 이 사건 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 위법·부당성 소유권이전 당시 청구외 김○○의 명의로 토지거래허가를 적법하게 받았으며, 청구인의 명의로 이전한다 하더라도 토지거래계약허가가 법령에 위반될만한 회피 사유가 있는지 살펴보아야 하며, 이는 청구인이 입증할 부분임에도 이를 고려하지 않고 피청구인은 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 토지거래허가에 대한 저촉사항이 없으므로 조세나 법령을 회피할 이유가 전혀 없으며, 피청구인은 이에 대한 이익형량을 누락하여 이 사건 처분을 한 것이므로 이는 정당성과 객관성이 결여된 재량권을 일탈·남용한 처분이므로 이 사건 처분을 1/2로 감경하여 처분하여야 할 것이다. 청구인은 법령의 무지로 청구외 김○○에게 명의신탁을 하였던 것뿐이지 부동산 등기제도를 악용하여 투기·탈세·탈법행위를 할 의도가 전혀 없었다. 3) 결론 청구인은 소상공인으로서 법령에 무지하여 부동산을 취득하는 과정에서 명의신탁을 하게된 점, 토지거래허가를 회피할 목적도 없었던 점, 법령에 저촉되는 사항이 없는 점, 코로나19 확산으로 음식점을 운영하는 청구인의 생계에 어려움이 있는 점, 남편과 딸의 병환이 깊은 점 등을 종합적으로 고려하여 이 사건 처분을 감경하여 주기 바란다. 【보충서면】 4) 피청구인 주장에 대한 반박 가) 과징금 감경사유 입증자료 제출이 없었다는 주장에 대하여 청구인은 이 사건 토지를 취득하는 당시에도 법령에 무지하여 구 국토이용관리법 제21조의4제l항제2호다목, 같은 법 시행령 제26조제l항 및 같은 법 시행규칙 제7조의4제1호, 「농지법」 제8조제2항에 띠른 법률요건이 충족되어 농업용토지 취득조건(거주요건, 면적)에 저촉사항이 없는데도 불구하고 토지거래허가구역내에 농지취득이 안된다는 주변의 말에 따라 명의신탁을 하게 된 것이다. 따라서 법령의 회피목적은 청구인의 무지로 인한 주장일 뿐이지 당시 법령인 구 국토이용관리법 상에 저촉되지 않음을 청구인은 명확하게 주장하였으며, 실제 농업용토지로 사용하였다는 것 또한 주장하였다. 농지원부란 시·군·읍면장에 의하여 작성하여 갖추어야 하는 서류로 모든 농지에 대해 필지별로 작성하는 서류라 할 것인데, 필요에 따라 열람 또는 발급신청에 의해 발행하는 서류일 뿐이지, 농지원부를 제출하지 않았다고 하여 청구인이 이 사건 토지를 농지로 사용하지 않았다는 피청구인의 주장은 잘못되었다. 따라서, 청구인이 토지거래계약허가를 회피할 목적이 아니라 할 것이므로 피청구인의 주장처럼 농지로 이용하지 아니하거나 법령을 회피할 목적이 아니었다. 나) 임의적 감경규정이므로 과징금을 감경하지 않을 수 있다는 주장에 대하여 과징금에 대하여 입증책임은 청구인에게 있다고 할 것인데, 법령에 과징금 감경 조항이 있음에도 불구하고 청구인이 처분 전 제출한 서류에 대하여 왜 감경이 안 되는지, 적용할 항목이 무엇인지 보충하여 소명할 기회조차 언급하지 않았는바, 청구인이 입증책임을 다할 수 있도록 열거하는 것도 피청구인의 의무라 할 것인데, 감경에 적용할 사항이 무엇인지 내부지침을 이 사건 심판을 통해 제출해 청구인이 입증할 기회를 주기 바란다. 5) 결론 2009년부터 법제처와 법무부는 국민부담 완화를 위하여 과징금 및 과태료의 세부기준을 마련하여 합리화해야 한다고 하며, 이에 대한 기대효과로는 서민과 중소기업의 과도한 경제적 부담 완화 등을 목표로 하고 있다. 이 사건 처분은 청구인에게 너무 과중하므로 위 사실을 종합적으로 고려하여 과징금을 1/2 감경해 주기를 요청한다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 청구인은 2002. 11. 21. ○○시 ○○동 282-3(계약당시 지목은 답, 2011. 12. 7. 지목을 전으로 변경, 면적 1,320㎡), ○○동 810-6(계약당시 지목은 답, 2011. 9. 30. 지목을 전으로 변경, 면적 1,157㎡)을 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하였으나, 2003. 1. 29. 청구외 김○○의 단독 명의로 소유권이전등기(명의신탁)를 하였으며, 2017. 1. 6. 및 2019. 3. 19. 명의신탁을 해소하였다. 나) 청구인은 2003. 8. 12. ○○시 ○○○동 710(지목 전, 면적 3,458㎡), ○○○동 714-4(지목 전, 면적 562㎡, 2003. 9. 23. ○○○동 710번지에 합병)을 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하였으나, 2003. 9. 23. 청구외 김○○의 단독 명의로 소유권이전등기(명의신탁)를 하였으며, 2019. 4. 1. 명의신탁을 해소하였다. 다) 이에 피청구인은 부동산실명법 위반으로 2021. 12. 20. 청구인에게 과징금 359,365,840원을 부과하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 청구인이 제출한 진술서 및 청구인의 소유권이전등기 사건 소송자료를 확인한 결과, 청구인은 토지거래허가 및 농지의 취득자격 등 법령의 제한을 회피하기 위해서 청구외 김○○에게 명의신탁하였음을 아래와 같이 인정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830399"></img> 나) 피청구인이 2021. 11. 11. 청구인에게 한 처분사전통지 및 청문실시통지서에 “조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 감경을 받을 수 있으므로 관련 입증자료를 충분히 준비하여 제출하여 주시기 바랍니다.”라고 통보한 사실이 있으나, 청구인은 관련 입증자료를 제출하지 않았다. 대법원 판례를 보더라도, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점을 이를 주장하는 자가 증명하여야 하므로(대법원 2012. 1. 26. 선고 2011두11662 판결 참조), 50/100 감경사유에 해당되는지 여부는 이를 주장하는 청구인에게 입증책임이 있고, 설사 이러한 목적이 없다는 것을 입증한 경우라고 하더라도 이는 임의적 감경규정으로, 피청구인이 과징금을 감경하지 않았다고 하더라도 이를 위법하다고 단정할 수 없다(대법원 2005 .9. 15. 선고 2005두3257 판결, 대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두 4554 판결 등 참조). 3) 결론 따라서 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 적법·타당하므로, 이에 대하여 불복하는 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없어 기각되어야 마땅할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제3조(실권리자명의 등기의무 등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. ② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다. 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자 2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者) ② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 “부동산평가액”이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장이 부과ㆍ징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방행정제재ㆍ부과금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제3조(과징금의 부과ㆍ징수등) ①특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 법 제5조제1항에 따라 위반행위를 한 자에게 위반사실이 확인된 후 1개월 이내에 다음 각 호의 사항을 기재한 서면으로 과징금을 납부할 것을 고지하여야 한다. 1. 납부의무자의 성명(법인인 경우에는 명칭) 및 주소 2. 위반행위의 종별 3. 과징금의 금액 및 산출근거 4. 납부기한 및 수납기관 ②제1항에 따라 고지를 받은 자는 납부고지일부터 3개월 이내에 과징금을 납부하여야 한다. 다만, 천재ㆍ지변 기타 부득이한 사유로 인하여 그 기간내에 과징금을 납부할 수 없는 때에는 그 사유에 해당되는 기간은 이를 납부기간의 계산에서 제외한다. ③제2항에 따라 과징금을 납부받은 수납기관은 과징금을 납부한 자에게 영수증을 교부하고 과징금을 부과한 특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장에게 지체없이 영수필통지서를 송부하여야 한다. ④특별자치도지사ㆍ특별자치시장ㆍ시장ㆍ군수 또는 구청장은 이미 납부된 과징금 중에서 과오납부한 금액이 있거나 행정심판 등에 따라 과징금을 환급하는 때에는 과징금의 납부일부터 환급결정일까지의 기간에 대하여 「지방세기본법 시행령」 제43조에 따른 이율을 적용한 환급가산금을 지급하여야 한다. ⑤제1항 내지 제4항외에 과징금의 부과 및 징수에 관하여 필요한 사항은 지방세입징수의 예에 의한다. 제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830397"></img> 【행정심판법】 제5조(행정심판의 종류) 행정심판의 종류는 다음 각 호와 같다. 3. 의무이행심판: 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판 제13조(청구인 적격) ① 취소심판은 처분의 취소 또는 변경을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 처분의 효과가 기간의 경과, 처분의 집행, 그 밖의 사유로 소멸된 뒤에도 그 처분의 취소로 회복되는 법률상 이익이 있는 자의 경우에도 또한 같다. ③ 의무이행심판은 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서, 농지원부, 토지 매매계약서, 등기부등본, 법원 판결문 등의 기재내용에 따르면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2002. 11. 21. ○○동 282-3 및 810-6(계약당시 지목은 답, 2011. 9. 30. 지목을 전으로 변경, 면적 1,157㎡)을 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하였으나, 2003. 1. 29. 청구외 김○○의 단독 명의로 소유권이전등기(명의신탁)를 하였으며, 각각 2017. 1. 6., 2019. 3. 19. 명의신탁을 해소하였다. 나) 또한 청구인은 2003. 8. 12. ○○시 ○○○동 710(지목 전, 면적 3,458㎡), ○○○동 714-4(지목 전, 면적 562㎡, 2003. 9. 23. ○○○동 710번지에 합병)을 청구외 김○○과 각각의 분담비율에 따라 매매금액을 부담하였으나, 2003. 9. 23. 청구외 김○○의 단독 명의로 소유권이전등기(명의신탁)를 하였으며, 2019. 4. 1. 명의신탁을 해소하였다. 다) 피청구인은 2020. 12. 22. ○○세무서로부터 청구인의 부동산 실명 위반 혐의내역을 아래와 같이 통보받았다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158830401"></img> 라) 피청구인은 2020. 12. 31. 청구인에게 부동산실명법 제3조 위반에 대해 조사 진술서 제출을 요청하였으며, 이에 청구인은 부동산 브로커에게 속아서 투자하게 된 것인 점, 명의신탁에 대해 무지하여 위반한 것이지 고의가 아니었던 점, 남편과 딸의 병환이 깊은 점, 음식점을 운영하며 어렵게 생계를 유지하고 있는 청구인의 사정을 고려해줄 것을 요청하는 의견을 제출하였다. 마) 그러나 피청구인은 청구인이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 있었다고 판단하여 청구인의 부동산실명법 제3조 위반을 사유로 처분사전통지 및 청문실시를 거쳐, 같은 법 제5조에 의거 2021. 12. 20. 청구인에게 과징금 359,365,840원 부과처분을 하였다. 2) 부동산실명법 제2조에 따르면 ‘명의신탁약정’이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정을 말하며, 같은 법 제3조 제1항에 따르면 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니되고, 같은 법 제5조 제1항에 따르면 제3조 제1항을 위반한 명의신탁자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 또한, 부동산실명법 제5조제7항 및 같은 법 시행령 제3조의2 관련 [별표]에 따르면 과징금 부과율은 부동산평가액을 기준으로 5억원 이하인 경우 5%, 의무위반 경과기간을 기준으로 1년 이하인 경우 5%이고 두 개의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 부동산평가액을 곱하여 과징금의 금액을 산정한다. 부동산실명법 제8조에 따르면 조세포탈, 강제집행 면탈, 법령상 제한 회피 목적이 부정되는 종중 등의 명의신탁에 대하여는 제5조 등을 적용하지 아니하고, 같은 법 시행령 제3조의2 단서에 따르면 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금을 100분의 50 감경할 수 있다. 한편, 「행정심판법」 제2조 및 제3조제1항에 의하면 “부작위”란 행정청이 당사자의 신청에 대하여 상당한 기간 내에 일정한 처분을 하여야 할 법률상 의무가 있는데도 처분을 하지 아니하는 것을 말하는데, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 「행정심판법」에 따라 행정심판을 청구할 수 있고, 같은 법 제5조 및 제13조제3항에 의하면 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구할 수 있다. 3) 청구인은 토지거래허가 및 농지의 취득자격 등 법령의 제한을 고의적으로 회피한 것이 아니므로 피청구인이 과징금 감경사유를 고려하지 아니하고 한 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 처분이므로 1/2이 감경되어야 한다고 주장하고 있다. 가) 본안심리에 앞서 이 사건 심판청구 중 과징금의 감경처분 이행을 구하는 부분이 적법한지 살펴본다. 「행정심판법」제5조제3호 및 제13조제3항에 따르면, 의무이행심판은 당사자의 신청에 대한 행정청의 위법 또는 부당한 거부처분이나 부작위에 대하여 일정한 처분을 하도록 하는 행정심판으로 처분을 신청한 자로서 행정청의 거부처분 또는 부작위에 대하여 일정한 처분을 구할 법률상 이익이 있는 자가 청구인적격을 가진다고 할 것인바, 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정이므로 청구인에게 감경을 요청할 신청권이 없을 뿐만 아니라 청구인이 피청구인에게 감경처분을 신청한 바 없으므로, 과징금의 감경이행을 요구하는 이 부분 청구는 청구인적격 또는 대상적격의 흠결 등으로 인하여 부적법하다고 할 것이므로 각하함이 상당하다. 나) 이 사건 처분의 취소를 구하는 부분에 관하여 보건대, 청구인이 청구외 김○○과 매매 대금을 분할하여 ○○동 282-3 및 810-6, ○○○동 710을 ○○시에 거주 중인 청구외 김○○의 명의로 소유권이전등기 한 사실이 확인되고, 피청구인에게 제출한 조사 진술서에서 ‘부동산 브로커에게 속아서 투자하였고, 명의신탁에 대해 무지하여 위반한 것’임을 스스로 인정하고 있는바, 이 사건 명의신탁 당시 토지거래허가구역인 이 사건 토지들에 대한 청구인의 소유권 취득이 제한되고 있었고 청구인은 이러한 법령상 제한을 회피하기 위하여 청구외 김○○의 명의로 이 사건 토지들을 등기하였다고 할 것이므로 법령상 제한을 회피할 목적이 없었다는 청구인의 주장은 받아들이기 어려우며, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있으므로(대법원 2003. 9. 2. 선고 2002두5177 판결 등 참조), 법령에 무지하여 위반에 고의가 없었다는 사정만으로는 이 사건 처분을 감경할 정당한 사유가 있다고 할 수 없다. 또한 부동산실명법 시행령 제3조의2 관련 [별표]의 과징금부과기준에 따라 산정된 과징금 금액을 최고한도액으로 본다고 하더라도, 같은 조 단서에서 법령상 제한 회피 목적이 있는 경우 과징금의 감경을 배제하고 있는 취지 등에 비추어 이를 고려하여 한 피청구인의 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 보기 어려우므로 위법하다거나 부당하지 아니하다. 4. 결 론 그렇다면, 이 사건 의무이행심판청구는 심판청구요건을 갖추지 못한 부적법한 청구이므로 이를 각하하기로 하고, 나머지 청구는 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.