부동산실명법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2005. 1. 14. ○○시 ○○동 ○○○번지(답 2,784㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대한 토지를 청구외 ○○○과 공동으로 청구외 ○○○으로부터 매입하여 청구외 ○○○에게 등기하고 있다가 소유권을 찾기 위해 2012. 9. 19. ○○○과 ○○○을 상대로 소유권말소등기청구소송을 수원지방법원(2012가단75488)에 제기하여 2013. 11. 19.자 매매계약을 원인으로 하는 이 사건 토지에 대한 400/842 지분에 관하여 소유권이전등기를 경료하는 조정이 성립되어 소유권이전을 위한 검인신청 시 이 사건 토지의 실소유자는 청구인과 청구외 ○○○임에도 제3자인 청구외 ○○○에게 명의신탁을 한 사실이 적발되자, 이에 피청구인은 2015. 4. 15. 청구인과 청구외 ○○○에게 명의신탁 여부를 조사하기 위한 소명자료를 요청하여 확인한 결과 명의신탁혐의가 있다고 판단되어 2015. 5. 11. 「부동산실권리자 명의등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다)위반 과징금부과 사전통지를 하고 청구인이 2015. 5. 17., 2015. 5. 26. 제출한 의견을 검토하였으나 수용할 수 없다고 판단하고 2015. 6. 1. 부동산실명법 제3조를 위반하였다는 이유로 과징금 34,652,120원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 이 사건 토지에 대한 등기를 청구외 ○○○ 명의로 한 채 두었다 보여진다고 하고 있는바, 피청구인이 명의신탁과 관련하여 처분의 원인된 사실을 제시하지 않은 채 명의신탁이라고 한 것은 자의적인 것이다. 피청구인은 청구인이 청구인 명의로 등기를 하지 못할 특별한 사유가 있는지 여부를 따지지 않았고, 등기를 못할 특별한 사유가 있는지 여부에 대한 소명기회도 주지 않았으며, 단순히 명의신탁이라 추단하여 명백한 객관적인 증거가 없음에도 자의적으로 명의신탁이라고 결정한 것은 위법 내지는 부당하다 할 것이다. 설령, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하지 않다고 하더라도 이 사건 처분을 하면서 답신내용을 통보할 것이 아니라 사전에 통지를 하는 것이 절차상 적법한 것인데 그 순서를 지키지 않은 이 사건 처분은 「행정절차법」을 위반한 것이다. 2) 청구인이 피청구인에게 제출한 취득경위서에서 조정조서 및 협의각서를 받게 된 경위에서 청구외 ○○○과 청구인과의 법률관계가 없고 조정조서에도 명의신탁이라는 것이 없으며 법원은 명의신탁을 인정하지 못하여 소유권말소등기의 청구취지도 부당이득금반환으로 변경된 것이다. 또한 협의각서도 청구인의 의사와는 달리 작성된 것으로 협의각서에 의하여 비로소 이 사건 토지가 지목이 답이고 청구인의 지분이 400평이라는 사실을 알게 되었던 것이다. 청구인은 협의각서를 근거로 명의신탁을 주장하여 소유권이전을 하려 하였으나 법원은 명의신탁을 인정하지 않았고 청구외 ○○○은 돈으로 지급할 수 없다고 하여 조정종용에 따라 조정일에 매매가 된 것으로 하여 매매를 원인으로 하여 취득하게 된 것이다. 그리하여 청구인이 이 사건 토지에 대한 등기이전을 하여 명의신탁으로 오해를 한 것이다. 3) 피청구인이 주장하는 명의신탁인지 여부의 최종 판단은 사법적 심판대상이므로 사법적 판단에 의해서만 결정할 수 있는 것을 피청구인이 명백한 증거도 없이 명의신탁이라고 결정한 것은 재량권의 한계를 넘어 남용한 것이어서 위법·부당한 것이며, 명의신탁 여부를 결정할 수 있는 책임을 청구인에게 돌리는 것은 국민 권익보호취지에 반하는 것이다. 뿐만 아니라 「민원사무처리에 관한 법률」 제4조에 따르면 행정기관은 민원사무를 다른 업무에 우선하여 처리하여야 한다고 규정하고 있고, 같은 법 제7조에는 부득이한 사유로 처리기간 내에 처리가 곤란한 경우에는 기간을 연장할 수 있고 이 경우 연장사유와 처리예정기한을 민원인에게 통지하도록 규정하고 있는바, 피청구인이 명의신탁임을 확인하였다면 7일 이내에 답신하여야 할 것인데 그 기한을 도과하고도 11일 정도 늦어졌는데 피청구인이 이러한 조치를 하지 않은 것은 위 법률위반인 것이다. 4) 「행정절차법」 제21조에 따르면, 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제안하는 처분을 하는 경우에는 미리 의견제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 않는 경우의 처리방법, 의견제출기한 등을 통지하도록 규정하고 있는데 피청구인은 처분하려는 원인이 되는 사실, 의견제출할 수 있다는 뜻의 문구를 누락한 채 의견제출기한 내에 의견제출을 하지 않는 경우에는 의견이 없는 것으로 간주한다라고 기재하고 있는바, 이는 피청구인이 우월적 지위에서 하는 행정편의적임을 보여주는 것이다. 피청구인은 처분사전통지를 하면서 처분사전통지서식에 따르지 않았고, 처분사전통지에 의견제출표시를 하지 않아 청구인에게 권리행사의 방법 및 의견제출기회의 당위성을 알리지 않았던 것이다. 이처럼 피청구인은 청구인에 대하여 의견제출 기회를 충분히 부여하여 반박이나 증거를 제출할 수 있도록 하여야 함에도 별도로 단 한 차례도 그러한 기회를 주지 않았다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」에도 반하는 위법한 처분이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 청문실시 등 소명의 기회를 충분히 주어 명의신탁이라는 아니라는 사실을 입증을 할 기회를 주어야 함에도 이를 박탈하였으며, 판결문 및 협의각서 등을 통한 명의신탁 내용만으로 사실이 아님에도 이를 추정하여 과징금을 부과 처분하는 등 재량권을 남용하였다고 하나, 피청구인이 이 사건 처분에 앞서 청구인과 청구외 ○○○에게 의견제출을 2015. 5. 26.일까지 기한을 명시하여 통지하였고, 청구인은 2015. 5. 14.일 의견제출 및 2015. 5. 26. 민원서를 제출하였으며 청구외 ○○○은 상기기한까지 의견제출한 사항이 없었는바 의견이 없는 것으로 간주, 청구인의 의견제출 내용등을 종합적으로 검토하여 2015. 6. 1일 이 사건 처분을 한 사항이며 민원처리를 신속하게 하지 아니하였으며 이 사건 부동산 처분 전 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 2) 청구인은 당초 명의신탁 약정이 있었음을 알지 못하였으며 2005. 5. 2. 청구외 ○○○과의 협의각서를 통하여 청구인이 취득하고자 한 토지가 이 사건 토지이며 또한 타인 명의로 등기되어 있었음을 알게 되었고, 청구인이 지급된 자금을 찾아오기 위하여 노력을 하였으나 청구인과 명의수탁자인 청구외 ○○○과의 법률관계가 존재하지 아니하여 이 사건 부동산을 취득함에 있어 지급된 토지자금등을 돌려받지 못하고 조정조서에 의한 소유권이전등기를 마치게 되었던 것이라고 주장하나, 당초 이 사건 토지를 취득하고자 함에 있어 청구외 ○○○과 공동 투자한 것이며, 청구외 ○○○의 명의를 빌려 취득하는 명의신탁 약정이 있었음을 알지 못하였다고는 하나 2005. 5. 2일 협의각서를 보면 청구외 ○○○ 명의로 등기되어 있음을 인지할 수 있었고, 청구인 의지와 상관없이 작성된 협의각서라고는 하나 청구인과 청구외 ○○○ 사이에 작성한 협의각서에 서명하는 등 명의신탁 약정을 충분히 인지하였으며, 또한 청구인의 주장대로 청구외 ○○○ 사술에 의한 명의신탁 사항이라면 인지한 당시 청구인 명의로의 소유권 이전등기 및 부당이득반환청구소송등 절차를 밟는 등 노력을 하였어야 함에도 이러한 노력이 없었고, 이후 특별한 조치를 취하지 아니하였으며, 소유권말소등기청구 조정조서의 청구원인을 보더라도 명의신탁 사실이 있었음을 알 수 있는바 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 3) 또한, 청구인이 소명자료로 제출한 청구외 ○○○에게 보내는 통고서를 보면 투자당시 청구인과 청구외 ○○○이 농지를 취득할 수 없으므로 청구외 ○○○ 명의로 등기하고자 하였음이 나타나 있는바, 명의신탁 사실을 추후에 인지하고도 청구인 명의로 이전등기를 하지 못하고 청구외 ○○○ 명의로 등기하였다고 보여지며 이는 명백히 명의신탁 혐의가 있는 것이다. 또한 공동매수인이었던 청구외 ○○○은 명의신탁 혐의를 인정하고 있으며 조정조서 및 협의 각서 등 명백히 명의신탁 혐의가 보여 지는 사항으로 재량권을 남용한 과징금 처분이라는 청구인의 주장은 이유 없는 것이다. 4) 또한, 법무부 유사 질의사례에서도 사기에 의한 타인 명의 등기만 있을 뿐 명의신탁 약정이 없었더라도, 이후에 그러한 사실을 상호 인용하고 장기간 타인 명의로 등기한 채 두었다면 명의신탁 혐의가 있다고 보고 있으며, 따라서 위에서 본바와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 절차적·실체적으로 하자가 없는 적법한 처분으로 청구인의 이 사건 행정심판청구는 마땅히 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제3조(실권리자명의 등기의무 등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. ② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다.[전문개정 2010.3.31.] 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자 2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者) ② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 "부동산평가액"이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ④~⑦ 생략 제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등) ① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 ② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. ④~⑤생략 제12조(실명등기의무 위반의 효력 등) ① 제11조에 규정된 기간 이내에 실명등기 또는 매각처분 등을 하지 아니한 경우 그 기간이 지난 날 이후의 명의신탁약정 등의 효력에 관하여는 제4조를 적용한다. 【부동산실권리자명의등기에관한법률시행령】[시행2014.3.24.] [대통령령 제25279호, 2014.3.24., 타법개정] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269597"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 토지등기부등본, 협의각서, 조정조서, 처분서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지는 2004. 12. 29. 매매를 원인으로 청구외 ○○○ 명의에서 2005. 2. 2. 청구외 ○○○ 명의로 소유권이 이전되었다. 나) 청구인은 2005. 1. 6.부터 2005. 1. 31.까지 매매대금의 일부 197,000,000원을 청구외 ○○○에게 지급하였다. 다) 청구인은 2012. 9. 19. 청구외 ○○○과 ○○○을 상대로 수원지방법원(2012가단75488호)에 소유권말소등기 등 소송을 제기하여 2013. 11. 19. 조정이 성립되었고, 조정내용은 이 사건 토지의 청구인 지분에 대하여 조정일에 매매계약이 성립한 것으로 하고 매매대금은 청구인이 모두 지급한 것으로 하였다. 라) 청구외 ○○○은 이 사건 부동산실명법위반 사안에 대한 조사에서 작성제출한 사실관계확인서에서 청구인과 청구외 ○○○, 당시 청구외 ○○○이 이 사건 토지를 공동매수하면서 ○○○에게 등기를 한 사실을 시인하였다. 마) 청구인은 2005. 5. 2. 청구외 ○○○과 협의각서를 작성하였는바, 여기서 이 사건 토지를 청구외 ○○○의 명의로 취득하였으나 청구인이 400평의 실소유자임을 확인하였다. 2) 부동산실명법 제2조에 따르면 "명의신탁약정"(名義信託約定)이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기(가등기를 포함)는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정(위임·위탁매매의 형식에 의하거나 추인(追認)에 의한 경우를 포함)을 말하고, 부동산실명법 제3조, 제5조에 따르면, 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니되며, 이를 위반하는 경우에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과할 수 있도록 규정하고 있다. 한편, 부동산실명법 제5조제3항, 같은 법 제3조의2에서 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있도록 규정하고 있다. 3) 청구인은 피청구인이 청구인명의로 등기를 하지 못할 특별한 사유가 있는지 여부도 확인이나 소명기회를 주지 않았고, 단순히 명의신탁이라 추단하여 명백한 객관적인 증거가 없음에도 자의적으로 명의신탁이라고 결정한 것은 위법 내지는 부당하며, 피청구인의 이 사건 처분이 위법·부당하지 않다고 하더라도 이 사건 처분을 하면서 답신내용을 통보할 것이 아니라 사전에 통지를 하는 것이 절차상 적법한 것인데 그 순서를 지키지 않은 이 사건 처분은 「행정절차법」을 위반한 것이라고 주장한다. 가) 먼저, 피청구인의 이 사건 처분은 「행정절차법」을 위반하였다는 주장에 대해서 보면, 청구인이 2013. 12. 26. 피청구인에게 이 사건 토지에 대한 소유권이전을 위한 검인신청을 하여 이를 검토하는 과정에서 혐의점을 발견하고 2015. 4. 15. 이 사건 토지취득경위에 대한 자료를 요청하고 청구인이 2015. 5. 6. 의견서를 제출하여 피청구인이 이를 검토한 후 부동산실명법위반 사실을 확인하고 2015. 5. 11. 부동산실명법위반 과징금부과처분 사전예고통지를 하면서 의견제출을 2015. 5. 26.까지 하도록 안내하였고, 청구인이 2015. 5. 17. 제출한 의견서와 2015. 5. 26. 추가로 제출한 자료를 검토한 후 2015. 6. 1.에 이 사건 처분에 이른 것을 알 수 있는 바, 여기에 이 사건 처분을 하면서 절차상에 하자가 있다고 보이지 않으며, 따라서 이 사건 처분 전 의견 제출의 기회를 주지 아니하였다는 청구인의 주장은 이유 없다. 나) 다음으로, 피청구인이 청구인 명의로 등기를 하지 못할 특별한 사유가 있는지 여부도 확인이나 소명기회를 주지 않았고, 단순히 명의신탁이라 추단하여 명백한 객관적인 증거가 없음에도 자의적으로 명의신탁이라고 결정한 것은 위법 내지는 부당하다고 주장하나, 살피건대, 위 인정사실과 당사자들이 제출한 자료에 따르면, ①이 사건 토지의 매매계약이 2004. 12. 29. 청구외 ○○○과 ○○○ 사이에 체결되었고, 청구인이 청구외 ○○○에게 2005. 1. 14.부터 2005. 1. 31.까지 197,000,000원을 송금하였으며, 그후 2005. 2. 2. 이 사건 토지에 대한 이전등기가 청구외 ○○○ 명의로 이전된 점에서 청구인의 금원이 이 사건 토지의 매입대금의 일부로 사용된 점, ② 청구인과 청구외 ○○○ 사이에 2005. 5. 2. 작성된 합의 각서에서 이 사건 토지가 청구외 ○○○ 명의로 등기되어 있으나, 청구인이 400평, ○○○이 442평의 실제 소유자임을 밝히고 있는 점, ③청구인이 2007. 6. 20. 청구외 ○○○에게 보낸 통고서에서 이 사건 토지가 농지이어서 농지취득증명을 할 수 없어 등기이전이 안되어 청구외 ○○○ 명의로 등기를 하였다고 하고 있는 점, ④이 사건 토지매입과 관련한 사실관계확인서에서 청구외 ○○○이 당시 청구인과 청구외 ○○○이 공동매수를 하였으며 등기를 청구외 ○○○ 명의로 하였다고 하고 있는 점 등을 종합하면, 이 사건 토지는 당초 청구외 ○○○과 ○○○이 구입하기로 하였으나 청구인이 추후에 공동매수인으로 가담한 것으로 보이며, 이는 청구인이 매매대금지급당시 청구외 ○○○을 알지 못한다고 하여 달리 해석되는 것이 아니고, 청구인이 이 사건 토지에 대한 명의신탁을 한 것이 아니라는 것을 인정할만한 증거가 없다는 점에서 피청구인의 이 사건 처분이 위법하거나 부당하다고 할 수 없다. 4) 위에서 본바와 같이 피청구인이 한 이 사건 처분은 절차법을 위반하였거나 사실을 오인한 위법한 처분이라 할 수 없고, 따라서 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.