부동산실명법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 이□□과 이■■(이하 ‘청구인들’이라 한다)은 □□시 □□구 □□동 XXX 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 소유하고 있는 자로서, 청구인들이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하‘부동산실명법’이라 한다)을 위반하여 이 사건 부동산을 청구 외 이○○에게 명의신탁 한 혐의가 □□구 부동산 검인 제4257(2018. 7. 2.)호로 접수된 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX호 부동산소유권이전등기 조정조서를 통해 확인되었다. 이에 피청구인은 관련자료 조사 후 청구인들에게 의견제출 통지 후 제출된 의견제출서의 검토를 거쳐 2018. 11. 8. 이■■에게 금55,895,340원, 이□□에게 금33,537,200원의 과징금을 부과하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 처분의 경위 피청구인은 2018. 11. 8. 청구인들에 대하여 이 사건 토지 중 청구인 이■■은 5/12지분, 청구인 이□□은 3/12지분에 관하여 이○○을 수탁자로 한 명의신탁 등기를 하였다는 점으로 부동산실명법 제3조, 제5조 및 같은 법 시행령 제3조의2에 의하여 청구인 이■■에게 55,895,340원, 청구인 이□□에게 33,537,200원을 부과하는 과징금 부과처분을 하였다. 2) 처분의 부당성 가) 사실관계의 정리 청구인들의 구입 경위를 설명하면, 청구인 이■■은 형제들이 전국 각지(당시 이△△는 ◎◎, 이○○은 □□, 이■■은 ◎◎, 이□□은 ☆☆에 살고 있었음)에 흩어져 살고 있어 자주 왕래가 어려운 사정이 있었는데, 그에 따라 형제지간의 우애를 돈독히 할 목적으로 형제들로 구성된 영농법인을 만들어 같이 농사를 짓는 것을 구상하며 토지를 구입하기로 하였다. 처음에는 이■■이 주도하여 토지를 알아보았고, 토지도 이■■이 자신의 돈으로 구입할 생각이었다. 그러나 이□□도 좋은 취지로 하는 것이니 적극적으로 동참할 의향을 표시하면서 토지를 구입하는데 비용을 부담하겠다고 하였다. 그 후 이○○도 여력이 되는대로 자신도 부담을 하겠다고 하여 토지를 구입함에 동참을 하게 되었다. 이 사건 토지를 구입하면서 당시에는 곧 영농법인을 만들어 이 법인으로 이전등기를 진행할 생각에 임시적으로 당시 서울에 살고 있어 일보기가 수월하였던 이○○의 명의로 등기를 한 것이고, 이○○ 명의로 등기를 한 다른 이유는 없었다. 이 사건 토지를 이○○ 명의로 이전할 당시에는 토지거래허가구역이 지정되지 않은 상태였다. 그렇게 청구인들은 영농법인을 만들어 이 사건 토지를 이용하여 같이 농사를 짓고 형제간의 우애를 돈독히 할 생각이었으나, 이○○이 갑자기 태도를 변경하면서 이 사건 토지의 단독 소유권을 주장하기 시작하였다. 이에 청구인들 및 이△△는 이■■을 선정당사자로 하여 이○○을 상대로 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2002가단1XXXX 사건으로 이○○ 명의의 소유권이전등기 말소를 구하는 소송을 제기하였다. 해당소송에서는 청구인들은 이 사건 토지는 신청인들과 이○○ 및 이△△가 공동으로 매수를 한 토지로 매도인인 민○○의 양해 하에 이○○ 단독명의로 소유권 이전등기를 하였다는 취지로 명의신탁 약정에 의한 등기이므로 무효임을 주장하며 이○○ 명의의 소유권이전등기의 말소를 청구하였으나, 이○○은 명의신탁 관계가 아니라 이○○이 대출을 통하여 단독으로 구입하였다고 변론하였다. 그리고 이러한 주장에 대하여 판결은 청구인들이 공동으로 민○○으로부터 매수를 하였다는 점에 대한 증거가 없다는 이유로 각하하는 판결을 하였다. 그리고 청구인들은 항소를 하였는데, 항소심에서는 명의신탁 관계에 대하여는 판단하지 않고 조정으로 종료되었는데, 당시 조정 절차가 진행된 배경은 이○○은 단독으로 매수하였다고 주장하는 반면, 청구인들은 공동으로 매수하였다는 주장이 쟁점이 되었는바, 재판부는 형제 사이고 청구인들이 출자한 돈이 이 사건 토지를 매입하는데 그대로 사용되었다는 점은 인정되기는 어려우나 청구인들이 영농법인을 만들기 위해서 각 금원을 출자한 것은 맞고, 그 출자금 중 일부가 이 사건 토지를 매수하거나 취득하기 위한 비용으로 지출되었고 이○○이 영농법인을 만드는 것에 참여하지 않을 의사를 분명히 하는 관계로 재판부는 이○○에게 이 사건 토지의 지분 일부분이라도 청구인들에게 지급하도록 하기 위하여 조정절차가 진행되었다. 청구인들은 조정기일에 참여하기는 하였으나, 재판부가 제시한 조정안에 대하여 부동의 하였는데 어찌된 영문인지 이○○이 청구인들에게 이 사건 토지의 지분을 지급하는 내용으로 조정이 성립되었다. 그 후 청구인들은 조정성립으로 재판 절차가 끝난 것에 대하여 갖가지 절차를 통하여 불복하였으나, 그러한 불복절차도 모두 인정되지 않았고 그러는 사이 세월이 많이 흘러 조정안에 따른 등기절차가 진행되지 않은 채 근 16년이 지나게 되었다. 그 외 청구인들과 이○○ 사이의 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX 부동산 소유권이전등기 사건의 조정조서 및 합의서에 의하면, 청구인들과 이○○ 및 이△△ 4인은 형제지간으로 형제들이 출자를 하여 영농법인을 설립하기로 하면서 영농법인에 기반 재산이 될 수 있는 토지를 구입하기로 결정하였고 최초 출자금은 이△△ 500만원, 이○○ 2,000만원, 이■■ 1억원, 이□□ 3,500만원 합계 총 1억 6,000만원을 출자하였으며, 그 출자금 중 1억 3,454만원은 이 사건 토지 구입비용으로 나머지 2,546만원은 등기 및 토지 정비비 명목으로 사용하도록 결정하였고, 영농법인을 설립하는 즉시 이 사건 토지를 영농법인의 명의로 이전하기로 하나, 영농법인이 설립되기 전까지는 이○○ 개인 명의로 두기로 한 사실을 알 수 있고, 청구인들과 이○○은 1998. 1. 14. 이 사건 토지의 전 소유자인 민○○으로부터 이 사건 토지를 공동으로 취득하면서 매수인을 이○○으로 한 후 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 1998. 1. 26. 접수 제4542호로 이○○ 단독명의 소유권이전등기를 마친 사실을 알 수 있으며, 청구인들은 이○○에 대하여 이 사건 토지에 관한 이○○ 명의의 소유권이전등기가 명의신탁 약정에 의하여 경료되었음을 이유로 그 명의를 바로 잡기 위하여 소유권이전등기를 청구하였으나 이○○이 이를 거부하며 자신의 소유임을 주장하자 청구인들은 이○○을 상대로 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2002가단1XXXX 부동산소유권이전등기 사건으로 소를 제기한 사실을 알 수 있다. 위 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2002가단1XXXX 부동산소유권이전등기 사건에서는 소를 각하하는 판결이 선고되었고, 청구인들은 항소를 제기하였는데 항소심(♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX)에서 청구인들의 청구취지는 주위적으로 “이○○은 민○○(전소유자)에 대하여 이 사건 토지에 관하여 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 1998. 1. 26. 접수 제4542호로 마친 소유권이전등기의 말소등기절차를 이행하라.”였고, 예비적으로 “ 피고(이○○)는 이 사건 토지 중 이■■에게 21/32 지분에 관하여, 이□□에게 7/32 지분에 관하여 각 부당이득을 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라.”였던 사실을 알 수 있고, 위 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX 사건에서 조정이 성립되었는데, 조정 조항 중 이 사건 부동산에 관한 5/12를 이■■에게, 3/12를 이□□에게 각 소유권이전등기절차를 이행하라고 기재되어 있는 사실을 알 수 있다. 나) 처분의 부당성 (1) 청구인들과 이○○ 사이에는 명의신탁 약정이 존재하지 않는다. 청구인들이 이○○을 피고로 이○○ 명의의 소유권이전등기는 명의신탁 약정에 의한 등기이므로 무효라고 주장을 하여 과거 소송을 진행한 사실은 있으나, 실제로는 청구 인들과 이○○ 사이에는 명의신탁 약정이 없었다. 우선 청구인들이 이 사건 토지를 구입할 무렵에 각자 돈을 낸 것은 맞으나, 그 돈은 엄연히 영농법인의 재산으로 귀속 시킬 출자금이었다. 또한 매수한 토지는 법인이 설립될 경우 지체 없이 법인 명의로 양도하여야 하고 청구인들을 포함한 출자자 그 누구도 권리주장을 할 수 없도록 하 였기에 청구인들이 이 사건 토지를 사실상 취득하려고 한 적은 없으며, 오로지 설릴 될 법인이 취득하도록 한 것이었다. 그렇다면 명의신탁약정은 실권리자가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 대한 등기는 그 타인의 명 의로 하기로 하는 약정이어야 하며, 여기서 실권리자는 “부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자”를 의미하 는데, 청구인들 및 이○○은 처음부터 이 사건 토지를 영농법인에 귀속시킬 의사로 취득한 것이어서 청구인들이 소유권을 사실상 취득하려는 의사는 처음부터 없었고, 단지 이○○ 명의로 두었다가 영농법인이 설립되면 그때 영농법인의 소유로 전환할 의사였다. 또한, 출자금 중 일부가 토지매입대금으로 사용되었다고 하여 청구인들이 토지대금을 지불하였다고 볼 수 없다. 합의서의 내용에서도 기재되어 있는 바와 같이 청구인들이 낸 돈 은 설립될 법인에 대한 출자금임을 분명히 하였고, 그 출자금 중 일부를 토지 매매대금에 사용하였다고 하더라도 출자금을 토지매입대금 그 자체로 볼 수는 없다. 따라서 청구인들이 이 사건 토지를 구입하여 취득한 실매수인은 아니며 단지 설립 할 영농법인의 발기인으로서 출자금을 지출한 자에 해당하고, 이 사건 토지를 사실상 취득하려 한 것은 아니므로 실권리자에 해당하지 않는다. 그러므로 청구인들이 실권 리자에 해당하지 않는 이상 이○○ 명의로 명의신탁을 하였다고 볼 수 없다. (2) 금액 산정에 관하여 피청구인은 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX 사건에서 조정이 성립되었는데, 조 정사항 중 이 사건 부동산에 관한 5/12를 이■■에게, 3/12을 이□□에게 각 소유권이전등기절차를 이행하라고 기재되어 있는 점을 근거로 위 지분에 대하여 명의신탁이 된 것으로 보고 과징금을 산정하였다. 우선 앞서 서술한 바와 같이 청구인들은 이 사건 토지를 자신이 위 지분만큼 사실상 취득하려고 한 사실 자체가 없으며, 위 지분이 조정으로 결정된 것은 이○○이 이 사건 토지에 대한 단독 소유권을 주장하면서 영농법인의 설립에 적극 거부를 하여, 기존 출자금에 대한 정리 차원에서 돈으로 받는 대신 이 사건 토지를 이○○이 지급해 주기로 하여 이 사건 부동산에 관한 5/12를 이■■에게, 3/12을 이□□에게 이전하기로 하였던 것이다. 그렇다면 위 조정조서에 기재된 지분은 명의신탁 여부와 무관하게 출자금을 정산하는 과정에서 돈으로 받는 대신 지분으로 받은 것에 불과하므로 이를 두고 처음부터 청구인들이 이 사건 토지에 관하여 이■■은 5/12지분, 이□□은 3/12지분에 관하여 이○○에게 명의신탁 하였다고 볼 수는 없다. 따라서 위 조정조서를 통하여 비로소 이○○이 청구인들에게 부담하게 된 지분이전등기 의무에 따라서 과징금을 산정한 것은 위법하다. (3) 명의신탁의 종료 앞서 서술한 바와 같이 청구인들은 이 사건 토지를 자신들이 사실상 취득하려는 의사가 없었고, 영농법인으로 귀속시킬 의사만 가지고 있었으므로 청구인들이 실권리자에 해당하지 않는다. 가사 견해를 달리하여 청구인들이 영농법인이 아직 설립되지 않은 상태에서는 청구인들과 이○○ 및 이△△는 발기인 조합에 해당하고 그 발기인 조합이 이○○과 명의신탁 관계에 있다고 본다면, 아래와 같이 발기인 조합과 이○○ 사이의 명의신탁은 이미 위 조정조서가 작성된 날 실제로 종료되었다. 청구인들과 이○○ 및 이△△로 구성된 발기인 조합이 이○○에게 명의신탁을 하였다고 보는 경우, 그 등기는 조합체의 합유등기를 할 수 있는 것을 이○○의 단독 소유로 등기한 것이 된다. 그래서 이를 바로 잡기 위해서는 이○○의 단독 소유로 되어 있는 소유권이전등기를 위 발기인 조합체 구성원인 청구인들과 이○○ 및 이△△의 합유등기로 하여야 하는데, 이는 이○○이 단독 소유권을 주장하는 시점 또는 적어도 조정이 성립될 무렵에는 이○○의 적극적인 거부 의사에 따라 이러한 합유등기가 불가능한 상황이었다. 조정조서에 따라 인정된 이○○의 청구인들에 대한 지분등기 의무는 앞서 서술한 바와 발기인 조합을 청산하는 과정에서 청산금을 금전으로 분배하는 대신 이 사건 토지의 지분으로 반환하는 것에 불과하므로 그 무렵 새로운 명의신탁이 이루어졌다고 볼 수 없고, 영농조합의 설립에 이○○이 반대하여 단독소유를 주장하는 이상 합유등기도 불가능할 뿐만 아니라 명의신탁 약정도 더 이상 유지할 수 없는 것으로 종료되었다고 보아야 할 것이다. 대법원 2008. 1. 17. 선고 2007두21563 판례는 “부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제5조제2항 단서의 ‘명의신탁관계 종료시점’은 단지 명의신탁자와 명의수탁자 사이에 대내적으로 명의신탁을 해지한 시점이 아니라, 대외적으로도 명의신탁관계가 종료되어 위반상태가 해소된 시점인 실명등기를 할 필요가 없거나 실명등기를 한 것으로 볼 수 있는 시점으로 보아야 한다.”고 하고 있는 바, 위 조정시점에는 이○○과 발기인 조합간의 명의신탁이 종료되었을 뿐만 아니라, 이○○이 이 사건 토지에 대한 단독 소유권자임을 인정하되, 다만 조합의 청산 과정에서 금전적으로 지급받을 청산금을 지분으로 대신 지급받기로 하면서 지분으로 받은 것에 해당하여 이 사건 토지에 대한 이○○의 단독 소유권자임을 인정한 무렵 대외적으로도 위반상태는 해소된 것으로 보아야 하고 그 후 발생한 이○○의 청구인들에 대한 이전등기 의무는 명의신탁 해지에 따른 이전등기 의무가 아니라 청산금에 대한 대물반환의 성격으로 발생된 것으로 이러한 의무 때문에 이미 대외적으로 위반상태가 해소된 명의신탁 관계가 해소되지 않았다고 볼 수는 없다. 따라서 가사 발기인 조합과 이○○ 사이에 명의신탁 관계가 인정된다고 하더라도 위 조정이 성립될 무렵 이○○ 단독으로 구입하여 취득한 재산으로 이○○ 단독 소유재산임을 인정한 이상 명의신탁 관계는 종료되었고, 이미 이○○ 단독 소유로 등기되어 있었으므로 대외적으로도 위반 상태는 해소된 것으로 보아야 한다. 그리고 청구인들이 이○○으로부터 이 사건 토지에 대한 지분을 그 무렵 취득하였다고 하더라도 이는 명의신탁 해지를 원인으로 취득한 것이 아니라, 발기인 조합을 청산하는 과정에 취득하게 된 것(청구인들은 처음부터 이 사건 토지를 자신이 소유할 목적은 처음부터 없었고, 조정에서도 설립될 영농법인으로 이전하여야 한다고 하였으나, 이것이 불가능하자 어쩔 수 없이 청구인들 명의로 이전받게 된 것인 바, 이는 발기인 조합이 목적을 달성할 수 없어 청산의 한 방법으로 부득이 청구인들이 취득하게 된 것이다.)이므로 다른 원인에 의하여 취득한 것이어서 이러한 사유 때문에 대외적으로도 위반상태가 해소되지 않았다고 볼 수 없다. (4) 재량행위의 일탈·남용 피청구인은 이 사건 토지가 토지거래허가구역으로 지정되어 있음을 이유로 감경사유에 해당하지 않는다고 하고 있으나 조세포탈, 법령의 회피 목적으로 명의신탁을 하였는지 여부는 명의신탁을 개시한 시점을 기준으로 살펴야 할 것이다. 그런데 이○○ 명의로 소유권이전등기를 한 시점에는 토지거래허가구역으로 지정되지 않았던 것으로 알고 있으며, 이 사건 토지를 취득하면서 이○○ 명의로 등기를 한 것은 당시 영농법인이 설립되지 않아 영농법인이 설립되면 이전할 의사로 임시로 이○○ 명의로 취득한 것이며, 영농법인이 설립되면 지체없이 영농법인으로 이전하기로 하여 어떠한 세금적 문제나 법령상의 제한의 문제로 이○○ 명의로 취득한 것은 절대 아니다. 그렇다면 이러한 경우에는 청구인들이 명의신탁을 하였다고 하더라도 조세포탈, 법령의 회피 목적으로 명의신탁을 한 것이 아님이 분명한 경우에 해당하여 감경사유에 해당하므로 막연히 이 사건 토지에 대하여 이○○의 명의로 등기된 이후 토지거래허가구역으로 지정되어 있었다는 사유만으로 법령을 회피하기 위한 목적으로 명의신탁 한 것으로 본 것은 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다. 다) 이상과 같은 이유로 행정심판을 제기하니 청구인들에 대한 위 처분을 취소하여 주기 바란다. 【보충서면】 3) 명의신탁 관계에 관하여 기제출한 행정심판청구서에서 의견을 개진한 바와 같이 청구인들은 설립될 법인에 대한 발기인으로서 출자 행위를 한 것이고 결과적으로 2003. 10. 14.자 조정조서에 기재된 바와 같이 청구인들이 이○○으로부터 이 사건 토지에 관한 지분을 이전 받기로 합의되었다고 하여 그 이전부터 청구인들과 이○○ 사이에 명의신탁 약정이 있다고 볼 수는 없을 것이다. 대법원 2006. 6. 29. 선고 2005다32814, 32821 판결은 「조정은 재판상의 화해와 동일한 효력을 가지는 것이어서 화해가 이루어지면 종전의 법률관계를 바탕으로 한 권리·의무관계는 소멸하는 것이므로 마찬가지로 당사자 사이에 조정이 성립되면 종전의 다툼 있는 법률관계를 바탕으로 한 권리·의무관계는 소멸하고 조정의 내용에 따른 새로운 권리·의무관계가 성립한다.」라고 판시하고 있는데, 이○○의 청구인들에 대한 소유권이전등기의무는 위 조정을 통하여 창설적으로 발생한 효력임이 분명하다. 그와 같이 창설적으로 발생한 이○○의 소유권이전등기의무를 명의신탁으로 볼 수는 없으며 더욱이 창설적으로 발생한 소유권이전등기의무를 기초로 과징금을 산정할 수도 없다. 이러한 점은 행정처분의 기초된 사실자체를 행정청이 잘못 판단한 것이므로 본 처분은 위법한 처분이다. 설혹, 위와 같은 약정도 일시적이나마 명의신탁 약정에 해당된다고 판단되더라도 그와 같은 명의신탁약정은 2003. 10. 14.자 조정이 성립됨으로 인하여 명의신탁관계는 종료되었음은 분명하다. 청구인들이 위 2003. 10. 14.자 조정이 성립된 이후 설립한 법인인 농업회사법인 ◆◆◆ 유한회사를 원고로 하여 이○○을 상대로 제기한 ◆◆지원 2007가합XXXXX 소유권이전등기 판결문에서 “이○○, 이△△ 사이에 이 사건 토지를 일단 1인(이○○)의 명의로 한 다음 법인이 설립되면 법인 명의로 이전하기로 한 약정을 체결한 사실은 인정할 수 있으나, 2003. 10. 14. ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX호 사건에서 조정이 성립되면서 법인이 설립되면 법인 명의로 이전하기로 하는 약정(즉, 처분의 근거가 되는 명의신탁 약정)은 실효되고 조정에 기한 의무만을 서로 부담한다고 봄이 상당하다.”고 판결 이유를 설시한 것처럼 처분의 근거가 되는 명의신탁 약정은 2003. 10. 14.자 조정이 성립됨으로서 실효되었다고 보아야 한다. 이에 대하여 피청구인은 “명의신탁관계 종료시점은 명의신탁 해지 후 신탁자 본인 또는 제3자에게 소유권을 이전한 때”로 보아야 하므로 청구인들이 소유권이전등기를 완료한 2018. 7. 4.로 보아야 한다고 주장한다. 그런데 위 청구인들과 이○○, 이△△ 사이에 “이○○ 개인 명의로 하되 추후 법인 설립 시 법인의 명의로 양도하여야 한다.”는 약정이 명의신탁으로 무효이거나 실효되었다고 하더라도, 청구인들은 등기명의인 이○○에 대하여 이 사건 토지에 대한 지분을 청구할 권원이 없다. 우선 본 사건처럼 명의신탁자와 명의수탁자가 이른바 계약명의신탁 약정을 맺고 명의수탁자가 당사자가 되어 명의신탁 약정이 있다는 사실을 알지 못하는 소유자와 부동산에 관한 매매계약을 체결한 후 그 매매계약에 따라 당해 부동산의 소유권이전등기를 명의수탁자 명의로 마친 경우에는 명의신탁자와 명의수탁자의 명의신탁 약정이 무효임에도 불구하고 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 제4조제2항 단서에 의하여 명의수탁자가 당해 부동산의 완전한 소유권을 취득하게 된다. 반면에 소유자가 계약명의신탁 약정이 있다는 사실을 안 경우에는 수탁자 명의의 소유권이전등기는 무효이고 당해 부동산의 매도인이 그대로 보유하게 된다. 결국 어느 경우든지 명의신탁자는 그 매매계약에 의해서는 당해 부동산의 소유권을 취득하지 못하게 되어 있다. 이와 같은 법리에 의하면 청구인들은 이○○에 대하여 이 사건 토지의 지분을 청구할 권한이 원칙적으로 봉쇄되어 있다. 또한 기제출한 행정심판청구서에서 기재를 한 바와 같이 법인이 설립되지 않은 시점에서 청구인들과 이○○, 이△△ 사이는 민법상 조합에 해당한다. 그렇다면 조합재산에 해당하는 이 사건 토지를 합유등기를 함이 마땅하나, 그렇지 않고 이○○의 개인 명의로 등기를 한 것이 명의신탁이 될 수도 있다. 하지만, 이를 바로잡기 위해서는 합유등기를 하는 방법밖에 없으나 이는 이○○이 단독 소유권을 주장하는 시점 또는 적어도 조정이 성립될 무렵에는 이○○의 적극적인 거부 의사에 따라 이러한 합유등기가 불가능한 상황으로 보아야 할 것이다. 그렇다면 청구인들은 자신들의 명의로 공유 등기를 할 수 없는 상황임에도 2003. 10. 14. 조정이 성립되면서 비로소 공유 등기를 할 수 있는 법적 근거가 마련되었던 것인바, 이는 조정 성립 무렵 일단 합유등기를 하지 않고 이○○의 개인명의의 등기를 그대로 두기로 하면서 실체관계에 부합하지 않는 외관은 그 무렵 제거된 것이고, 이어 청구인들이 청산의 한 방법으로 이○○으로부터 각각 공유지분을 이전받기로 하는 합의를 하였으나, 그 합의에 따른 이전등기를 하지 않은 것은 등기 해태의 문제이지 명의신탁관계가 종료되지 않고 그 외관이 그대로 유지되어 있다고 볼 수는 없다. 4) 재량행위의 일탈·남용 가사, 청구인들이 금지된 명의신탁을 하였다는 점에 대한 제재로서 과징금을 처분함이 타합당하다고 판단된다고 하더라도 피청구인은 처분을 함에 있어서 다음과 같은 사정을 전혀 고려하지 않았다. 가) 청구인들이 이 사건 토지를 구입하게 된 것은 형제들 사이의 우애를 돈독히 할 목적으로 형제들만으로 구성원이 된 농업법인을 만들어 그 농업법인에 귀속시킬 목적이었지 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적인 행위를 할 의사는 전혀 없었다. 나) 청구인들과 이○○ 및 이△△가 이○○ 1인 명의로 등기를 하게 된 연유는 이 사건 토지를 구입할 당시 설립하기로 한 법인이 설립되지 않은 상태인 관계로 바로 법인으로 이전하지 못하였고, 법률적인 지식이 부족하여 합유등기를 하여야 한다는 사정을 알지 못하여 이○○ 명의로 이전등기를 하였던 것인바, 어떠한 다른 목적보다는 법률적인 지식의 부족이 원인이었다. 다) 청구인들이 이○○ 등과 작성한 갑제2호증의 합의서 내용에서도 알 수 있듯이 청구인들은 이 사건 토지를 법인이 설립되면 그 즉시 이전등기를 할 의사가 있었던 것은 분명하며 이○○ 명의로 등기는 일시적인 상황에 대한 대안으로 생각했던 것뿐이고 실체적 권리관계에 부합하지 않는 외관을 장기간 방치할 생각은 없었다. 라) 청구인들이 2003. 10. 14.자 조정이 성립됨으로 인하여 그로부터 2018. 7. 4.까지 청구인들 명의로 이전등기를 하기까지 장시간이 걸린 것은 청구인들이 2003. 10. 4.자 조정 성립의 문제를 제기하며 재심청구, 위 조정 이후 설립된 농업회사법인 ◆◆◆ 유한회사를 원고로 한 소송 등으로 법률적 분쟁을 계속 이어가면서 조정사항을 부정하였던 것에 연유하였던 것이고 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 할 의사로 청구인들 명의로 이전등기를 할 의사가 있었던 것은 아니었다.(만약 있었다면 이○○은 2014. 10. 8.자 소송을 할 이유가 없고 2007. 12. 24.자 소송을 할 이유가 없으며, 2003. 10. 14. 조정 완료 즉시 개인명의로 등기하고 재산권행사를 하며 이익을 추구하였을 것이 명백하다.) 마) 피청구인은 이○○ 명의로 소유권이전등기가 경료될 당시 이 사건 토지가 토지거래허가 구역 내의 토지인 점을 근거로 투기, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 있었다고 주장하나, 이 사건 토지는 이○○ 명의로 등기가 된 직후 토지거래허가구역이 해제가 되었는데, 만약 청구인들이 토지거래허가를 회피하기 위한 수단으로 이 사건 토지를 이○○ 명의로 등기를 한 것이라면 토지거래허가구역이 해제된 무렵에 청구인들 명의로 소유권이전등기를 하거나, 그러한 이전을 위한 준비행위를 하였을 것이다. 하지만 청구인들은 어디까지나 설립될 법인으로 이전할 의사만 있었던 것이어서 토지거래허가구역이 해제된 사실을 알았음에도 청구인들의 명의로 이전하기 위한 어떠한 행위도 한 적이 없다. 바) □□구청은 청구인 이■■이 2011년경 낸 민원에 대하여 2011. 11. 15. 회신을 한 사실이 있는데 당시 이■■은 이 사건 토지에 대하여 청구인들이 이○○ 명의로 신탁하였다고 주장하면서 그에 따른 처분을 구하였고 □□구청은 그 무렵 그와 같은 사실을 알게 되었다. 하지만 수차례에 걸친 처분요구에도 □□구청은 그 무렵에는 아무런 조치를 취하지 않았고 그로부터 약 8년 정도 지나 본 건에 대한 처분이 이뤄졌다. 만약 그 무렵에 처분이 행해졌다면 청구인들로서도 처분에 대하여 감수할 의사가 있었으나, 그로부터 8년이 지난 시점에 이루어지는 본 처분은 과징금 산정의 기초가 되는 토지 가액이 변동되어 더 많은 과징금을 납부하여야 할 처지에 놓이게 되었다. 이러한 점도 과징금 산정에 있어서 고려되어야 할 것이나 이러한 부분도 전혀 고려되지 않았다. 부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률의 제정 이유는 「부동산에 관한 소유권 기타 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지하려는 것」이다. 그런데 본 건에서 청구인들이 부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률에서 금지하는 명의신탁을 하였다고 하더라도 위와 같은 명의신탁관계가 해소된 시점과 장기간 등기절차를 이행하지 않은 점에 대한 사정을 보면 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 목적으로 명의신탁을 하는 경우와는 달리 보아야 할 것인데 그와 같은 반사회적 행위를 목적으로 명의신탁 경우와 동일하게 과징금을 산정하여 처분하는 것은 재량행위의 일탈·남용에 해당된다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인 주장의 부당성 가) ‘청구인들과 이○○ 사이에는 명의신탁 약정이 존재하지 않는다.’라는 주장에 대하여, 청구인들은 이 사건 토지를 취득할 당시 명의수탁자 ‘이○○의 개인 명의로 하되 추후 법인설립 시 법인의 명의로 양도하여야한다’는 합의서를 1998. 1. 16. 작성 후 1998. 1. 28. 명의수탁자 이○○ 명의로 소유권이전을 하였다. 청구인들은 이○○과의 사이에 명의신탁 약정이 존재하지 않는다고 주장하고 있으나 합의서의 내용 자체가 이○○에게 명의신탁을 하는 내용을 담고 있어 이는 부동산실명법 제3조제1항을 위반한 명의신탁임이 명백하며, 부동산에 관한 소유권과 그 밖의 물건을 실체적 권리관계와 일치하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산 등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법 행위 등 반사회적 행위를 방지하여 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하고자 하는 부동산실명법 시행의 취지를 위반한 행위이다. 또한 이○○이 법인설립에 협조하지 아니하고 해당 토지에 대해 단독 소유임을 주장하자 청구인들은 “이○○ 명의의 등기는 부동산실권리자명의등기에 관한 법률에 규정된 명의신탁등기에 해당하여 무효”라고 하며 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2002가단1XXXX호 부동산소유권이전등기를 원인으로 하는 소송을 제기하는 등으로 보아 명의신탁 사실을 인정하고 있으므로, 이에 명의신탁 약정이 존재하지 않는다는 청구인들의 주장은 이유가 없다 할 것이다. 나) 금액산정에 관하여 부동산실명법 제5조에 따르면 부동산실명법 제3조제1항을 위반한 실권리자인 명의신탁자에게 부동산가액, 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 있었는지 여부 등을 고려하여 부동산에 대한 실제 지분에 따라 과징금을 부과하도록 하고 있으므로 부동산등기 지분에 따라 과징금을 산정한 것은 적법하다고 할 것이다. 다) 명의신탁의 종료 대법원 2011두26626, 2012. 4. 26. 판례를 살펴보면 “부동산실명법 제5조제2항 단서의 ‘명의신탁 관계 종료시점’은 단지 명의신탁자와 명의수탁자 사이에 대내적으로 명의신탁을 해지한 시점이 아니라 대외적으로도 명의신탁관계가 종료되어 부동산실명법 위반상태가 해소된 시점인 실명등기를 할 필요가 없거나 실명등기를 한 것으로 볼 수 있는 시점, 즉 공용징수·판결·경매 기타 법률의 규정에 의하여 명의수탁자로부터 제3자에게 부동산에 관한 물권이 이전되거나 명의신탁자가 당해 부동산에 관한 물권에 관하여 매매 기타 처분행위를 하고 처분행위로 인한 취득자에게 직접 등기를 이전한 시점 등으로 보아야 하고, 명의신탁자가 명의수탁자를 상대로 명의신탁 해지를 원인으로 하여 소를 제기했다거나 소송에서 승소판결이 확정되었다는 사정만으로는 그때 부동산실명법상 명의신탁관계가 종료되었다고 할 수 없다”고 판시하고 있다. 또한 「2015 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 해석사례집」 P.271를 살펴보면 “부동산실명법 제5조제2항 단서의‘명의신탁관계 종료시점’은 명의신탁 해지 후 신탁자 본인 또는 제3자에게 소유권을 이전한 때로 보아야 한다.”라고 해석하고 있어, 청구인의‘명의신탁 종료시점은’소유권이전 등기를 완료한 2018. 7. 4.자로 봄이 타당하다고 할 것이다. 라) 재량행위의 일탈·남용 청구인은 이 사건 토지가 이○○ 명의로 소유권이전등기를 한 시점에는 토지거래허가구역으로 지정되지 않았다고 하며 피청구인이 과징금을 감경하지 않은 사실에 대해 부당하다고 주장하고 있으나, 건교부 공고 제1966-77호(공고일: 1996. 3. 16.)에 따라 1996. 3. 16.부터 □□시 전역이 토지거래허가구역으로 지정되었으며, 건교부 공고 제1998-168호(공고일: 1998. 4. 20.)에 따라 1998. 4. 20.부로 □□시 토지거래 허가구역의 지정이 해제되었음이 확인된다. 따라서 이 사건 부동산의 취득 당시 청구인들은 □□시에 주거지를 두고 있지 않아 토지거래허가자격의 요건이 되지 않자 당시 허가 자격이 있는 이○○의 단독명의로 소유권을 이전한 것으로 봄이 타당하며, 이는 법령의 제한을 회피하기 위한 것으로 과징금 감경대상이 되지 않는다. 또한 대법원 2007. 7. 12. 선고 2006두4554 판결을 살펴보면 “부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정으로 과징금을 감경할 것인지 여부는 과징금 부과관청의 재량에 속한다.”라고 판시하고 있고, 일반적으로 부동산실명법 제3조제1항을 위반하여 명의신탁 한 경우에는 조세포탈이나 법령제한을 회피할 목적이 있었다고 추정 된다고 판단하여 본 부과처분에 이르게 된 것이다. 2) 결 어 위에서 살펴본 바와 같이 청구인들은 이 사건 부동산을 부동산실명법 제3조제1항을 위반하여 취득한 사실이 명백하므로 청구인들에 대한 피청구인의 이 사건 처분은 적법·타당한 바, ‘청구인의 이 사건 심판청구를 기각 한다’라는 재결을 구한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 부동산에 관한 소유권과 그 밖의 물권을 실체적 권리관계와 일치하도록 실권리자 명의(名義)로 등기하게 함으로써 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제3조(실권리자명의 등기의무 등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. ② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다. 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자 2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者) ② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 "부동산평가액”이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 부과·징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159027359"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 조정조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 □□구 부동산 검인 제4257(2018. 7. 2.)호로 접수된 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX 부동산소유권이전등기 조정조서를 통해 청구인들이 부동산실명법을 위반하여 이 사건 토지를 이○○에게 명의 신탁한 혐의를 확인하였다. 나) ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2003나XXXX 부동산소유권이전등기 사건의 조정조서의 조정사항에는 이■■에게 이 사건 토지 5/12지분, 이□□에게 3/12지분에 관하여 각 소유권이전등기절차를 이행한다는 내용이 있다. 다) 피청구인은 청구인들에게 부동산실명법위반 과징금 사전예고 및 의견제출 통지(2018. 8. 27.)와 청구인이 제출한 의견서(2018. 9. 27./2018. 10. 17.) 검토 후, 2018. 11. 8. 이□□에게 과징금 33,537,200원, 이■■에게 과징금 55,895,340원을 부과하는 과징금 부과처분을 하였다. 2) 부동산실명법 제3조제1항에 따르면 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 안 된다. 또한 같은 법 제5조제1항에서는 제3조제1항을 위반한 명의신탁자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다고 규정하면서 같은 조 제3항에서는 제1항에 따른 과징금 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액, 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다고 규정하고 있다. 같은 법 시행령 제3조의2에서는 법 제5조제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준을 별표로 정하면서, 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 3) 먼저 명의신탁약정의 존재여부와 관련하여 보건대, 청구인들의 경우 자신들이 이 사건 토지의 실권리자가 아니며 설립예정이었던 영농법인이 이○○에게 명의신탁한 취지로 주장하나, 이미 ♤♤지방법원 ♤♤♤지원 2002가단1XXXX 사건에서 청구인들이 명의신탁자임을 전제로 소를 제기한 사실이 있으며 매도인으로부터 공동매수하여 이○○의 단독명의로 소유권이전등기를 마쳤음이 분명한 이상 청구인들이 명의신탁자로서 명의신탁약정이 존재하였음은 인정된다 할 것이다. 그리고 과징금 금액 산정과 관련하여 그 기초가 되는 의무위반 경과기간을 정함에 있어 피청구인이 청구인들의 명의로 소유권이전등기가 이루어진 날을 명의신탁의 종료시점으로 본 것은 정당하고, 한편 과징금의 감경과 관련하여 재량의 일탈 남용 여부를 판단해 보건대, 이 사건 토지가 명의수탁자인 이○○의 명의로 이전등기를 할 당시 토지거래허가구역에 속하였고 이는 이○○은 토지거래허가자격이 있었던 반면 당시 명의신탁자들인 청구인들이 □□시에 주거지를 두고 있지 않아 토지거래허가자격의 요건이 되지 않았다는 점에 비추어 청구인들의 명의신탁은 법령에 의한 제한을 회피하기 위함이므로 과징금 경감대상이 되지 않는다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인들의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인들의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.