부동산실명법위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2006. 9. 20. 청구외 ○○○로부터 ○○시 ○○면 ○○리 ○○-○(전 70㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라고 한다)를 매매대금 4,000,000에 매입하는 계약을 체결한 자로, 2007. 5. 7. 토지소유권이전등기 소송을 제기하여 승소하였고, 2012. 8. 22. 소유권이전등기를 하였다. 이에 피청구인은 2015. 2. 6. 청구인에게 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조제1항을 위반하였다는 이유로 처분사전통지 하였고, 청구인의 의견을 제출을 받은 후 2015. 3. 13. 장기 미등기로 청구인에게 과징금 936,600원 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 이 사건 토지는 청구인이 살던 무허가 주택에 침범한 땅이라서 땅 주인과 합의하에 매매가 성사된 것이다. 하지만 매입 후 등기를 내려하던 차에 그 지역이 토지거래허가구역으로 지정되면서 여러 절차를 걸쳐 많은 노력에도 불구하고 소유권 이전등기를 내지 못하다가 그 후 규제가 풀려 등기를 마친 상황이다. 청구인은 작은 평수의 이 사건 토지를 많은 노력을 하였음에도 소유권 이전을 못하였고, 청구인 나름대로 속상해 했던 일인데 이 사건으로 과징금을 내라고 하니 이해할 수 없고 경찰 조사도 받아 충격이 컸다. 다행히 검찰청에서 각하 처분을 받았는데 이 사건 처분을 받아야 하는지 의문이다. 행정상 절차를 청구인이 몰라서 지나쳐버린 일이 있다면 고의로 한 것이 아니니 선처를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 2007. 5. 7. 이 사건 토지에 대하여 당초 소유자인 청구외 ○○○에게 2006. 9. 20. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라는 판결 선고를 받고 2007. 5. 30. 확정판결을 받았으나, 청구인은 2012. 4. 3. 판결문에 의한 검인을 득하고 2012. 8. 22. 소유권이전등기를 경료하였다. 이에 피청구인은 2015. 2. 6. 청구인에게 부동산실명법 제10조제1항 위반에 따른 과징금부과 사전 통보를 하였고, 이에 청구인은 2015. 2. 17. 이 사건 토지는 토지거래허가지역으로 소유권이전등기를 하지 못하였다고 주장하는 의견 제출서를 제출하였으나, 피청구인은 부동산실명법 제10조제1항 규정 단서조항인 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에 해당하지 않는다고 판단되어 2015. 3. 13. 관련법령의 과징금 부과기준에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 2) 부동산실명법 제10조제1항에는 「부동산등기 특별조치법」제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 ‘장기미등기자’라고 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위 내에서 과징금을 부과한다고 규정하고 있고, 각 호에는 계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날로 되어 있다. 2007가단4529 판결문 내용을 살펴보면, 청구인과 청구외 ○○○ 사이에는 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 매매계약에 기초한 것이므로 등기를 요하는 것으로 부동산실명법 제10조제1항에서 말하는 부동산등기 특별조치법의 적용대상이며, 부동산등기법 제23조제4항 규정에 따라 판결에 의한 등기는 승소한 등기의무자인 청구인 단독으로 등기를 신청할 수 있음에도 불구하고 청구인은 그러하지 않았고, 2007. 5. 30. 판결 확정을 받은 한참 뒤인 2012. 8. 22. 소유권이전등기를 경료하였으므로 이는 엄연히 장기미등기에 해당하는 사항으로 부동산실명법 제10조제1항을 근거로 한 이 사건 처분은 적법하다. 3) 이 사건 토지는 청구인의 주장과는 달리 매매과정 중에 토지거래허가구역으로 지정된 것이 아니라 2002. 11. 20. 토지거래계약허가구역으로 지정되어 2012. 1. 31. 토지거래계약허가구역이 해제되었다. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령」(이하 ‘국토계획법’이라 한다) 제118조제1항제6호에는 농지의 경우는 500㎡ 초과하는 면적이 토지거래계약의 허가를 요하는 면적으로 되어 있고, 같은 법 시행령 제118조제3항에는 분할된 토지에 대한 토지거래계약을 체결함에 있어서는 분할 후 최초의 거래에 한하여 제1항에 규정된 면적을 초과하는 토지거래계약을 체결하는 것으로 본다고 규정하고 있다. 이 사건 토지는 2002. 11. 20. 토지거래계약허가구역으로 지정된 후 2006. 8. 31. ○○면 ○○리 ○○-○번지(1,529㎡)에서 최초 분할된 토지로 토지거래계약의 허가를 요하는 토지이다. 청구인은 토지거래허가를 득할 수 없어 소유권이전등기를 하지 못하였다고 주장하나, 이 사건 토지의 2006년 위성사진을 살펴보면, 청구인의 주장대로 이 사건 토지가 주택부지에 들어가는 것으로 보이나, 「농지법」제2조에는 농지란 전·답·과수원, 그 밖에 법적 지목을 불문하고 실제로 농작물 경작지 또는 다년생식물 재배지로 이용되는 토지를 농지로 규정하고 있으므로 농업용 목적이 아닌 다른 목적으로 농지전용허가를 득하여 토지거래허가를 충분히 득할 수 있었다고 판단된다. 실제로 인근 부지인 ○○면 ○○리 ○○번지 외 4필지는 다른 제3자가 청구외 ○○○에게 지목이 전인 토지를 사업용 목적으로 토지거래계약허가를 득하여 소유권이전등기를 하였다. 따라서 청구인도 농지전용허가를 받아 토지거래허가를 득할 수 있었음에도 불구하고 그러하지 않았다고 판단되며, 또한 청구인은 토지거래계약허가를 신청한 사실도 없다. 4) 부동산실명법 위반을 이유로 부과되는 과징금과 형사처벌은 그 법적 성격이나 요건 등이 전혀 다른 별개의 제재수단이므로 각 요건에 해당할 경우 2가지 제재가 병과 될 수 있고, 또는 어느 한 쪽에 대한 요건미비가 다른 제재에 영향을 미치지 않는다고 할 수 있다. 따라서 인천지방검찰청의 각하처분에 따라 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 청구인의 청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제1조(목적) 이 법은 부동산에 관한 소유권과 그 밖의 물권을 실체적 권리관계와 일치하도록 실권리자 명의(名義)로 등기하게 함으로써 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산 거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 한다. 제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등) ① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 ② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부,「부동산등기 특별조치법」제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. ④ 장기미등기자가 제1항에 따라 과징금을 부과받고도 소유권이전등기를 신청하지 아니하면 제6조제2항 및 제3항을 준용하여 이행강제금을 부과한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제4조의2(장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 법 제10조제2항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. [본조신설 2002.4.8.] <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269545"></img> 【부동산등기법】 제23조(등기신청인) ① 등기는 법률에 다른 규정이 없는 경우에는 등기권리자(登記權利者)와 등기의무자(登記義務者)가 공동으로 신청한다. ② 소유권보존등기(所有權保存登記) 또는 소유권보존등기의 말소등기(抹消登記)는 등기명의인으로 될 자 또는 등기명의인이 단독으로 신청한다. ③ 상속, 법인의 합병, 그 밖에 대법원규칙으로 정하는 포괄승계에 따른 등기는 등기권리자가 단독으로 신청한다. ④ 판결에 의한 등기는 승소한 등기권리자 또는 등기의무자가 단독으로 신청한다. ⑤ 부동산표시의 변경이나 경정(更正)의 등기는 소유권의 등기명의인이 단독으로 신청한다. ⑥ 등기명의인표시의 변경이나 경정의 등기는 해당 권리의 등기명의인이 단독으로 신청한다. ⑦ 신탁재산에 속하는 부동산의 신탁등기는 수탁자(受託者)가 단독으로 신청한다. <신설 2013.5.28.> ⑧ 수탁자가 「신탁법」 제3조제5항에 따라 타인에게 신탁재산에 대하여 신탁을 설정하는 경우 해당 신탁재산에 속하는 부동산에 관한 권리이전등기에 대하여는 새로운 신탁의 수탁자를 등기권리자로 하고 원래 신탁의 수탁자를 등기의무자로 한다. 이 경우 해당 신탁재산에 속하는 부동산의 신탁등기는 제7항에 따라 새로운 신탁의 수탁자가 단독으로 신청한다. <신설 2013.5.28.> 【부동산등기 특별조치법】 제2조(소유권이전등기등 신청의무) ① 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 다음 각호의 1에 정하여진 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다. 다만, 그 계약이 취소·해제되거나 무효인 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약의 당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 완료된 날 2. 계약당사자의 일방만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 제5조(허가등에 대한 특례) ① 등기원인에 대하여 행정관청의 허가, 동의 또는 승낙을 받을 것이 요구되는 때에는 소유권이전등기를 신청할 때에 그 허가, 동의 또는 승낙을 증명하는 서면을 제출하여야 한다. <개정 2011.4.12.> ②등기원인에 대하여 행정관청에 신고할 것이 요구되는 때에는 소유권이전등기를 신청할 때에 신고를 증명하는 서면을 제출하여야 한다. 제11조(과태료) ① 등기권리자가 상당한 사유없이 제2조 각항의 규정에 의한 등기신청을 해태한 때에는 그 해태한 날 당시의 부동산에 대하여 「지방세법」 제10조의 과세표준에 같은 법 제11조제1항의 표준세율(같은 법 제14조에 따라 조례로 세율을 달리 정하는 경우에는 그 세율을 말한다)에서 1천분의 20을 뺀 세율(같은 법 제11조제1항제8호의 경우에는 1천분의 20의 세율)을 적용하여 산출한 금액(같은 법 제13조제2항·제3항·제6항 또는 제7항에 해당하는 경우에는 그 금액의 100분의 300)의 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료에 처한다. 다만, 부동산실권리자명의등기에관한법률 제10조제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 1995.3.30., 2010.3.31., 2010.12.27., 2014.1.1.> ② 제1항의 규정에 의한 과태료의 금액을 정함에 있어서 해태기간, 해태사유, 목적부동산의 가액등을 참작하여야 한다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률】 제118조(토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전하거나 설정(대가를 받고 이전하거나 설정하는 경우만 해당한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하려는 당사자는 공동으로 대통령령으로 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. ② 경제 및 지가의 동향과 거래단위면적 등을 종합적으로 고려하여 대통령령으로 정하는 용도별 면적 이하의 토지에 대한 토지거래계약에 관하여는 제1항에 따른 허가가 필요하지 아니하다. 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】 제118조(토지거래계약의 허가를 요하지 아니하는 토지의 면적 등) ① 법 제118조제2항에 따라 토지거래계약의 허가를 요하지 아니하는 토지의 면적은 다음 각 호와 같다. 다만, 국토교통부장관 또는 시·도지사가 허가구역을 지정할 당시 당해 지역에서의 거래실태 등에 비추어 다음 각호의 면적으로 하는 것이 타당하지 아니하다고 인정하여 당해 기준면적의 10퍼센트 이상 300퍼센트 이하의 범위에서 따로 정하여 공고한 경우에는 그에 의한다. <개정 2005.1.15., 2008.2.29., 2008.9.25., 2013.3.23., 2014.1.14.> 1. 주거지역 : 180제곱미터 이하 2. 상업지역 : 200제곱미터 이하 3. 공업지역 : 660제곱미터 이하 4. 녹지지역 : 100제곱미터 이하 5. 도시지역안에서 제30조 각호의 규정에 의한 용도지역의 지정이 없는 구역 : 90제곱미터 이하 6. 도시지역외의 지역 : 250제곱미터 이하. 다만, 농지의 경우는 500제곱미터 이하로 하고, 임야의 경우는 1천제곱미터 이하로 한다. ② 제1항에 따른 면적을 산정할 때 일단의 토지이용을 위하여 토지거래계약을 체결한 후 1년 이내에 일단의 토지의 전부 또는 일부에 대하여 토지거래계약을 체결한 경우에는 그 일단의 토지 전체에 대한 거래로 본다. <개정 2009.7.7.> ③ 허가구역을 지정할 당시 제1항에 규정된 면적을 초과하는 토지는 허가구역의 지정 후 당해 토지가 분할된 경우에도 그 분할된 토지에 대한 토지거래계약을 체결함에 있어서는 분할 후 최초의 거래에 한하여 제1항에 규정된 면적을 초과하는 토지거래계약을 체결하는 것으로 본다. 허가구역의 지정 후 당해 토지가 공유지분으로 거래되는 경우에도 또한 같다. ④ 제3항의 경우에 토지의 분할사유가 도시·군계획사업의 시행 등 공공목적으로 인한 경우로서 그 면적이 제1항의 규정에 의한 허가를 요하지 아니하는 토지의 면적인 때에는 제3항의 규정을 적용하지 아니한다. <개정 2012.4.10.> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 수원지방법원 판결문, 등기사항전부증명서, 토지이동 연혁, 토지이용계획 확인원, 건설교통부 공고 제2002-300호, 국토해양부 공고 제2012-70호, 처분사전통지, 의견 제출서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2006. 9. 20. 청구외 ○○○로부터 이 사건 토지를 매매대금 4,000,000원에 매입하는 계약을 체결하였고, 2007. 1. 17. 수원지방법원에 이 사건 토지소유권이전등기 소송(2007가단4529)을 제기하여, 2007. 5. 7. “피고는 원고에게 이 사건 토지에 관하여 2006. 9. 20. 매매를 원인으로 한 소유권이전등기절차를 이행하라”는 승소판결을 받았고, 2012. 8. 22. 소유권 이전을 하였다. 나) 피청구인은 2015. 2. 6. 청구인에게 부동산실명법 제10조제1항 위반에 따른 과징금 부과처분 사전통지를 하고, 2015. 2. 17. 청구인으로부터 당시 이 사건 토지가 토지거래계약 허가지역이어서 등기를 위해 많은 노력을 하였으나 하지 못하였고, 이후 2012년 토지거래허가구역이 해제된 후 등기하였다는 의견을 제출을 받은 후 2015. 3. 13. 이 사건 처분을 하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269547"></img> 다) 한편, 건설교통부 공고 제2002-300호(2002. 11. 14.)에 따르면, ○○시의 2002. 10. 31. 기준 도시계획법령상 도시계획구역이 아닌 지역 및 도시계획구역 내 녹지지역은 토지거래계약 허가구역으로 지정되었고, 허가를 받아야 할 면적은 도시계획구역 밖 농지는 1,000㎡ 초과로 정하였으며, 이는 국토해양부 공고 제2012-70호(2012. 1. 31.)에 따라 2012. 1. 31. 해제되었다. 라) 토지이동 연혁에 따르면, 이 사건 토지는 2006. 8. 31. ○○시 ○○면 ○○ ○○-○(1,529㎡)에서 분할되었고, 청구인은 분할 후 최초의 거래당사자이며, 토지이용계획상 계획관리지역이다. 2) 「부동산등기 특별조치법」제2조제1항에 의하면, 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 완료된 날, 일방만이 채무를 부담하는 경우 그 계약의 효력이 발생한 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 하나, 「부동산등기법」 제23조제4항에 따라 판결에 의한 등기는 승소한 등기권리자 또는 등기의무자가 단독으로 신청하도록 되어 있으며, 「부동산등기 특별조치법」제11조제1항에 따르면 등기권리자가 상당한 사유 없이 이를 해태한 때는 과태료에 처하나, 부동산실명법 제10조제1항에 의한 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다고 규정되어 있다. 또한, 부동산실명법 제10조제1항 및 같은 법 시행령 제4조의2별표에 의하면, 「부동산등기 특별조치법」제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 같은 법 부칙 제2조를 적용받는 자로서, 계약당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날, 어느 한 쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날부터 3년 이내에서 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자는 그 부동산평가액이 5억원 이하인 경우 5%, 의무위반 경과기간이 2년 초과하는 경우 15%의 부과율을 곱하여 산정하여 과징금을 부과하며, 다만 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러지 아니하고, 과징금 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간 등을 고려하여 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정되어 있다. 국토계획법 제118조 및 같은 법 시행령 제118조제1항 및 제3항에 의하면, 허가구역에 있는 토지에 관한 소유권·지상권을 이전하거나 설정하는 계약을 체결하려는 당사자는 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하나, 도시지역외의 지역 중 농지의 경우 500제곱미터 이하는 허가를 요하지 아니함에도 불구하고 허가구역을 지정할 당시 제1항에 규정된 면적을 초과하는 토지는 허가구역의 지정 후 당해 토지가 분할된 경우에도 그 분할된 토지에 대한 토지거래계약을 체결함에 있어서는 분할 후 최초의 거래에 한하여 제1항에 규정된 면적을 초과하는 토지거래계약을 체결하는 것으로 본다고 규정되어 있다. 3) 청구인은 이 사건 토지 매입 후 토지거래 허가구역으로 지정되면서 소유권등기를 하고자 많은 노력을 하였음에도 하지 못하였고, 이후 규제가 풀려 등기를 하였던 것이며 위반행위가 고의가 아님을 들어 이 사건 처분의 취소를 주장하고 있는 바, 살피건대, 인정사실에 따르면 청구인이 등기의무자를 상대로 2007. 5. 7. 토지소유권 이전등기 소송을 제기하여 승소하였고, 피청구인에게 토지거래계약허가를 신청하고 소유권이전을 하여야 했음에도 별도의 토지거래계약 허가를 신청한 사실이 없고, 2012. 8. 22.에 비로소 소유권을 이전하였으며, 청구인이 이 사건 토지 매매계약 시 토지거래계약 허가구역인지 몰랐다고 하더라도 이는 청구인의 과실이고, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로, 위반자가 그 의무를 알지 못하는 것이 무리가 아니었다고 할 수 있어 그것을 정당시할 수 있는 사정이 있을 때 또는 의무의 이행을 당사자에게 기대하는 것이 무리라고 하는 사정이 있을 때 등 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있다(대법원 2012.6.28, 선고, 2010두24371, 판결 등)고 할 것이므로 청구인이 부동산실명법에서 규정하고 있는 3년을 경과하여 소유권이전등기 경료하여 관계 법령을 위반한 사실이 인정되나, 다만, 이 사건 토지 매입경위가 당시 청구인이 살던 무허가 주택에 침범한 토지를 토지 주인과 합의하에 매매를 하게 된 것인 점, 이 사건 토지의 면적이 70㎡에 불과하여 이 사건 위반행위가 조세포탈이나 법령 회피의 목적으로 보이지 않는 점, 청구인이 검찰로부터 각하처분을 받은 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분은 청구인의 위반 정도·동기에 비하여 청구인에게 지나치게 가혹하다고 할 것이므로 부동산실명법 시행령 제4조의2의 규정에 따라 2분의 1 감경하기로 한다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.