부동산실명법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2010. 4. 1. ○○시 ○○동 ○○○번지 일원 127,204㎡를 사업구역으로 하는 ○○○○·○○지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 도시개발사업’이라 한다)의 시행을 대행하는 자로, 2007년경부터 도시개발사업을 계획하고 이를 목적으로 별지목록 토지(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)를 포함한 토지를 매입하여 오면서 이 사건 토지에 대한 등기를 잔금지급일(2007. 6. 29.~2009. 12. 18.)부터 3년이 경과할 때까지 이 사건 토지에 대하여 등기를 하지 않은 사실이 확인되자, 피청구인은 2015. 4. 9. 청구인에게 장기미등기를 이유로 「부동산 실권리자 명의등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조를 근거로 하여 과징금이 부과처분 사전통지를 한 후 2015. 4. 24. 제출된 의견서를 검토한 후 2015. 6. 12. 과징금 1,226,025,080원을 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다) 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 부동산실명법상 장기미등기자에 대하여는 같은 법 시행령 제4조의2에서 조세포탈이나 법령제한 회피의 목적이 없는 경우 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있고, 이 규정이 임의적 감경규정이므로 감경사유가 존재하더라도 이를 고려하고도 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우 이를 위법하다고 단정할 수 없으나 위와 같은 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결). 2) 이 사건의 경우 청구인은 이 사건 토지가 포함된 지역에서 도시개발사업을 계획하고 이를 위하여 이 사건 토지를 포함한 토지를 매입하기 시작하였고, 당시 토지거래허가구역으로 이전등기를 경료할 수 없었지만 도시개발사업 시행대행사인 청구인으로서는 위 도시개발사업의 진행경과에 따라 토지거래허가구역의 해제와 농지전용허가 등의 조치가 자연스럽게 뒤따를 것을 계획·예상하고 있었기에 이를 전제로 위 사업부지 매입을 진행하였던 것이다. 이후 청구인은 2009. 1.경 이 사건 부지에 토지거래허가구역이 해제되자 2009. 2.경 이 사건 토지를 제외한 토지들에 대한 소유권이전등기를 마쳤다. 이 사건 토지는 농지인 관계로 농지전용협의가 선행되어야 했으므로 피청구인 및 경기도와 이 사건 토지에 대한 농지전용협의를 계속 진행하여 왔다. 청구인 등의 도시개발사업 추진 노력으로 이 사건 토지를 포함한 일대에 2009. 2. 10. 도시개발구역지정 및 지형도면고시(경기도 고시 제2009-54호), 2009. 3. 27. ○○○○·○○지구도시개발사업조합 설립인가가 되어 이후 청구인은 조합과 함께 피청구인측과 이 사건 사업 실시계획인가에 관한 협의를 진행하는 한편 이 사건 토지의 농지전용에 관한 협의도 함께 진행하여 2009. 7.경 농지전용협의를 마쳤고, 이후 경기도와 협의를 통해 2014. 9. 1. 이 사건 토지에 대한 농지전용부담금을 완전히 납부하였고, 이 사건 토지매입 직후부터 위 토지에 대한 재산세 기타 공과금을 성실히 납부해 왔으며, 피청구인도 청구인을 실질적 소유자로 인정하여 재산세부과 업무를 처리하여 왔다. 이와 같은 사정에도 피청구인은 청구인이 법령회피 목적의 장기미등기자로 간주하여 법인이 토지를 매입할 당시 농지전용협의가 이루어지지 않아 농지를 취득할 수 없다는 사실을 알고 있음에도 토지를 매입한 것은 「농지법」 제6조를 회피할 목적이 없다고 보기 어렵다고 판단하여 이 사건 처분을 하였던 것이다. 3) 이 사건에서 과징금 감경사유를 규정한 부동산실명법 시행령 제4조의2 단서의 문언과 청구인이 이 사건 토지를 매입하게 된 경위에 더하여 아래의 사정들을 종합해볼 때, 청구인에 대하여 과징금감경규정의 적용을 배제한 이 사건 처분은 과징금 감경사유가 충분히 존재하여 마땅히 고려대상에 포함시켜야 함에도 이를 누락하고 제대로 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하였거나, 과징금 감경규정배제사유에 해당하지 않는 사유를 감경규정 배제사유로 잘못 해석한 나머지 과징금을 감경하지 않은 것으로 과징금부과처분에 관한 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 것이다. 가) 청구인이 이 사건 토지를 매입하게 된 것은 도시개발사업을 추진하기 위한 사업부지의 확보차원에서 이고, 비록 이 사건 토지를 매입할 당시 국토계획법상 토지거래허가 및 「농지법」상 농지취득자격의 제한이 있는 상태였지만, 도시개발사업시행사인 청구인으로서는 도시개발사업의 진행경과에 따라 수년 내 토지거래허가구역의 해제와 농지전용허가 등 조치가 자연스럽게 뒤 따를 것이 계획·예정이 되어 있었고, 실제 계획했던 바대로 해제조치가 이루어졌던바, 이와같이 청구인은 위 법령상의 제한을 회피, 잠탈하여 차명으로 이 사건 토지를 계속 보유할 의도로 매입한 것이 아니라, 위 법령상 제한의 해제를 수반하는 도시개발사업을 계획·추진하는 과정에서 사업계획에 따라 수년 내에 제한 해제가 계획·예정된 토지를 우선 확보한 후 추후 예정된 사업계획에 따라 법령상 제한이 해제되면 청구인의 명의로 이전등기를 경료할 계획으로 위 토지를 매입한 것이고, 계획에 따라 법령상 제한이 해제된 연후에야 비로소 청구인 명의로 이전등기가 가능하게 된 것인바, 사정이 이러함에도 단지 토지매입 시에는 아직 법령상 제한이 해제되지 않은 상태였다는 이유만으로 청구인의 법령상 제한 회피 목적으로 이 사건 토지를 장기미등기 했다고 단정하는 것은 심히 부당하다. 또한, 청구인이 조세포탈·법령제한 회피의 목적을 가지고 있었더라면 이 사업을 준비하는 과정에서 피청구인 측에게 농지인 이 사건 토지에 관한 매매계약 사실을 알리지 않았을 것인데, 이와 반대로 청구인은 이 사건 토지를 사업부지로써 매입안 사실을 매매계약 체결무렵부터 피청구인 측에 모두 알리고 이후 사업시행 과정에서 개발제한구역해제, 농지전용을 위해 노력하였으며, 거액의 농지보전부담금도 모두 납부하는 등 피청구인이 요청한 의무를 성실히 이행하였고, 나) 피청구인이 부동산실명법 시행령 제4조의2규정을 배제한 사유는 청구인이 농지를 취득할 수 없다는 사실을 알고 있음에도 토지를 매입한 것은 법령상 저촉되는 행위이므로 법령제한 회피 목적이 없다고 보기 어렵다는 점을 들고 있으나 이와 같은 거부사유는 명의신탁에 따른 차명등기가 경료된 사안에서 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금감경규정의 적용을 배제한 사유라면 몰라도 아직 이전등기가 경료되지 않은 상태에서 같은 법 시행령 제4조의2 단서 소정의 과징금 감경규정을 적용을 배제할 사유로는 적당하지 않다. 부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 같은 법 시행일부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어, 같은 법 시행일 이후 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자가 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적을 가지고 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 할 것(대법원 2005.09.15. 선고 2005두3257 판결)인바, 위 판례의 법리에 비추어보면 이 사건 감경사유 해당여부는 청구인이 이 사건 토지에 대한 매매계약을 체결한 2007.경을 기준을 판단할 것이 아니라 매매대금 지급을 완료한 2009. 12.경으로부터 3년이 경과한 2012. 12.경의 시점으로 판단하여야 한다. 앞서 본바와 같이 청구인은 2007.경 이 사건 토지를 매입한 후 2009. 7.경 농지전용협의를 마치고 이후 분할 납부계획에 따라 2014. 9. 1.까지 이 사건 토지에 대한 농지보전부담금을 납부하였던바 이러한 시실들에 비추어 볼 때 청구인이 2012. 당시에 「농지법」상 제한을 회피하기 이한 목적을 가지고 있었다고 해석할 여지는 전혀 없음에도 피청구인은 이 사건 감경사유 해당여부 판단시점에 관한 법리를 오인하여 토지매입당시 농지전용협의가 이루어지지 않아 농지를 취득할 수 없다는 사실을 알고 있음에도 불구하고 토지를 매입한 것은 법령상 저촉되는 행위이므로 법령제한 회피목적이 없다고 보기 어렵다는 그릇된 판단을 하였던 것이다. 다) 피청구인은 이 사건 도시개발사업의 계획, 추진 및 이에 수반하는 토지거래허가구역해제, 농지전용협의 등 전단계에서 처분청 또는 관계행정청으로서 적극 참여해 왔던바, 청구인이 이 사건 사업을 추진하기 위하여 이 사건 토지를 매입한 사실이나 사업추진을 위하여 부지확보가 필요하였다는 점, 사업계획에 따라 이 사건 토지상의 법령상 제한이 해제될 것이라는 점 등을 충분히 인지하고 있었고, 나아가 청구인명의로 이전등기를 경료하기 위한 전제조건인 법령상 제한해제조치까지 직·간접으로 관여·협력하는 등 이 사건 토지매입의 적법성에 관한 신뢰를 부여하였던바, 이제 와서 사정이 어찌되었건 이 사건 토지 매입당시에는 법령상 제한이 존재하였으므로 법령제한 회피목적의 장기미등기에 해당한다고 주장하고 이 사건 처분을 하는 것은 신뢰보호원칙에도 반한다. 라) 청구인은 이 사건 토지에 대하여 청구인 명의로 이전등기를 모두 마치지 못하였음에도 이 사건 토지를 매입한 직후부터 위 토지에 부과되는 재산세 기타 제세공과금을 성실히 납부해 왔고, 심지어 개발사업이 구체화된 이후부터는 피청구인도 청구인을 실질적 소유자로 인정하여 재산세부과업무를 처리해 오기까지 했던바, 조세포탈의 목적이 없음은 명백한 것이다. 4) 대법원은 명의신탁이 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아니어서 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서 소정의 과징금 감경사유가 있는 경우 과징금 감경 여부는 과징금 부과 관청의 재량에 속하는 것이므로, 과징금 부과 관청이 이를 판단함에 있어서 재량권을 일탈·남용하여 과징금 부과처분이 위법하다고 인정될 경우, 법원으로서는 과징금 부과처분 전부를 취소할 수밖에 없고, 법원이 적정하다고 인정되는 부분을 초과한 부분만 취소할 수는 없다고 할 것이다(대법원 1998. 4. 10. 선고 98두2270 판결, 대법원 2007. 10. 26. 선고 2005두3172 판결 등 참조)고 판시하고 있는바, 위와 같은 법리는 행정심판사건인 이 사건에 있어서도 동일하게 적용됨이 타당하다. 이와 같이 이 사건 처분은 부동산실명법 시행령 제4조의2 소정의 장기미등기 과징금산정·부과에 관한 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분임이 명백하므로 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인이 이 사건 토지에 잔금완납일 이후 3년 이내에 청구인명의로 등기를 하지 않아 부동산실명법 제10조를 위반을 이유로 이 사건 처분을 하였다. 부동산실명법은 탈루·은닉, 과세누락 없는 공평과세 실현을 위한 재원(세외수입)조사·발굴 운영계획에 따라 부동산실명법위반 조사에서 장기미등기 사실이 확인되어 이를 검토 후 이 사건 처분을 하게 되었다. 2) 청구인은 국토계획법 상 토지거래허가 및 「농지법」상 농지취득자격의 제한으로 토지거래허가 해제, 농지전용협의 및 농지보전부담금 납부, 사업진행 경과에 따라 법령상 제한이 해제 되면 이전등기를 경료할 계획으로 토지를 매입하였고, 법령상 제한이 해제된 후에야 소유권이전 등기가 가능하게 되었는데, 토지매입 시점에는 법령 제한이 해제되지 않은 상태였다는 이유로 법령상 제한 회피 목적으로 장기미등기 하였다고 단정하는 것은 부당하며, 2009.7월 농지협의를 마치고 분할납부계획에 따라 2014. 9. 1.까지 농지보전부담금을 납부했던바, 2012년 당시는 농지법상 제한을 회피하기 위한 목적이 없었는데, 피청구인의 “농지전용협의가 이루어지지 않아 농지를 취득할 수 없었음을 알면서도 토지를 매입한 것은 법령상 저촉되는 행위로 법령제한 회피 목적이 없다고 보기 어렵다”는 그릇된 판단은 감경사유 해당여부 판단시점에 관한 법리를 오해한 판단으로 과징금 감경규정 배제사유로는 적당치 않으며, 부동산실명법상 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있어 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전 등기를 신청하지 않은 등기권리자가 조세포탈 및 법령제한 회피할 목적이 있는지 여부는 3년의 유예기간이 경과한 시점을 기준으로 판단하여야 함으로 매매대금지급을 완료한 2009. 12.경이 아닌 3년이 경과한 2012. 12.경의 시점을 기준으로 판단하여야 하는바, 2012년 당시에는 「농지법」상 제한 회피하기 위한 목적이 있었다고 해석할 여지가 전혀 없었음에도 법리를 오해하여 그릇된 판단을 내렸고, 토지를 매입 후 재산세 기타 제세공과금을 성실히 납부하였던바 조세포탈의 목적이 없었음을 알 수 있다고 주장한다. 3) 그러나 부동산실명법의 목적은 부동산에 관한 소유권, 기타물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산등기 제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함에 있고, 도시개발사업은 「도시개발법」 제3조(도시개발구역의 지정 등)에 의한 구역지정, 같은 법 제17조(실시계획의 작성 및 인가 등)에 의한 실시계획의 신청, 관련법령의 각종 인허가(농지전용 포함) 협의 등을 거쳐 관련법령에 적합하면 같은 법 제18조(실시계획의 고시)에 의거 실시계획인가 고시 되는 사업으로 사업인가 후 사업시행자는 같은 법 제22조(토지등의 수용 또는 사용) 규정에 의하여 사업구역내의 토지를 수용 및 사용할 수 있으며, 「농지법」 제6조(농지소유의 제한) 규정에 농지는 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우 농지를 소유하지 못함으로 청구인은 도시개발사업 인가 시 협의한 농지전용협의에 따라 농지보전부담금을 납부 완료해야 농지전용 효력이 발생하며 농지를 취득할 수 있음을 인지한 상태에서 사업부지를 확보하고자 사건 토지를 매수한 후 소유권이전등기를 법이 정한 시기까지 이행하지 못한 것인바, 「농지법」상의 제한을 회피하는 과정에서 장기미등기 상태에 이른 것이다. 4) 부동산실명법 제10조제1항 단서에서 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’는 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 등기신청의무의 이행이 불가하다고 볼만한 사정이 있는 경우를 의미하고, 청구인이 농지보전부담금의 분할납부 신청 시 체비지 매각을 통한 사업비 확보 필요로 신청하여 분할 납부하였으며 이러한 분할 납부 신청은 자금부족 등 내부사정으로 인한 등기지연으로 청구인 귀책사유에 해당되므로 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 장애가 있었다고 보기는 어렵다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결, 대법원 2002. 5. 17 선고 2000두6558 판결 참조, 법무부 질의회신참조). 부동산실명법 시행령 제4조의2 단서에 ‘법령에 따른 제한을 회피할 목적’의 의미는 ‘부동산의 취득, 보유, 사용, 처분 등을 직접적으로 제한하는 관련 법령 규정상 제한을 회피할 목적’을 말하는 것으로 재산세 등을 납부한 사실은 인정되지만, 위와 같은 세금 납부 사실만으로 이 사건 장기미등기에 조세포탈의 목적이 없었다고 보기 어려우며, 청구인이 주장하는 장기미등기 기산점 판단은 부동산실명법 제10조에 따라 ‘반대급부의 이행이 사실상 완료한 날부터 3년 이내에 소유권이전 등기를 신청’하여야 함으로 반대급부의 이행이 완료된 날부터이며, 청구인이 「농지법」 제6조를 위반한 점 등으로 볼 때 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 분명하므로 부동산실명법 시행령 제4조의2 단서 규정인 조세포탈 및 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 없어야 한다는 규정에 부합하지 않아 감경 대상이 아니므로 이 사건 처분 재량권 일탈이 아닌 적법한 처분이다. 5) 2012년 부동산실명법 해석사례집을 살펴보면 법인의 농지취득 제한에 따라 소유권이전등기를 경료 할 수 없었다는 사안의 경우 농지법을 위반하여 농지를 취득하였기 때문에 소유권이전등기를 경료하지 못한 것인바, 이는 결국 농지법상 제한을 회피하는 과정에서 장기미등기 상태에 이르게 된 경우로써, “등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우”에 해당한다고 보기 어려워 과징금 부과의 대상이 되는 것으로 판단하였다. 또한, 법률상 제한이 있는 사항을 인지하고 있는 상태에서 위반한 행위를 관련법에 의한 인·허가를 득하는 시기 및 인·허가 시 협의조건의 완료 시기까지를 청구인 명의로 등기할 수 없는 법률상·사실상의 장애가 있는 경우로 볼 수 없을 것이다. 6) 위에서 본바와 같이 청구인의 과징금 부과처분이 위법·부당하여 취소되어야 한다는 주장에 대하여 부동산실명법 제10조제1항에 위반되어 동법 시행령 제4조의2에 의한 과징금 부과 처분은 정당한 행정행위로 청구인의 과징금 부과 처분 취소청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제5조(과징금) ①~③ 생략 ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 부과·징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 「지방세외수입금의 징수 등에 관한 법률」에 따라 징수한다. <개정 2013.8.6.> ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등) ① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 ② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. ④ 장기미등기자가 제1항에 따라 과징금을 부과 받고도 소유권이전등기를 신청하지 아니하면 제6조제2항 및 제3항을 준용하여 이행강제금을 부과한다. ⑤ 장기미등기자(제1항 단서에 해당하는 자는 제외한다) 및 그를 교사하여 제1항을 위반하여 소유권이전등기를 신청하지 아니하게 한 자는 5년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금에 처하고, 제1항을 위반하여 소유권이전등기를 신청하지 아니하도록 방조한 자는 1년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제4조의2(장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 법 제10조제2항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159270211"></img> 【농지법】 제6조(농지 소유 제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못한다. ②다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 농지를 소유할 수 있다. <개정 2008.2.29., 2008.12.29., 2009.5.27., 2009.6.9., 2012.1.17., 2012.12.18., 2013.3.23.> 1.~6. 생략 7. 제34조제1항에 따른 농지전용허가[다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제(擬制)되는 인가·허가·승인 등을 포함한다]를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 8. 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우 9.~10. 생략 ③제23조제2호부터 제6호까지의 규정에 따라 농지를 임대하거나 사용대(使用貸)하는 경우에는 제1항에도 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니할지라도 그 기간 중에는 농지를 계속 소유할 수 있다. ④이 법에서 허용된 경우 외에는 농지 소유에 관한 특례를 정할 수 없다. 제34조(농지의 전용허가ㆍ협의) ① 농지를 전용하려는 자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우 외에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관의 허가를 받아야 한다. 허가받은 농지의 면적 또는 경계 등 대통령령으로 정하는 중요 사항을 변경하려는 경우에도 또한 같다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2013.3.23.> 1. 다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제되는 협의를 거쳐 농지를 전용하는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역 또는 계획관리지역에 있는 농지로서 제2항에 따른 협의를 거친 농지나 제2항제1호 단서에 따라 협의 대상에서 제외되는 농지를 전용하는 경우 3. 제35조에 따라 농지전용신고를 하고 농지를 전용하는 경우 4. 「산지관리법」 제14조에 따른 산지전용허가를 받지 아니하거나 같은 법 제15조에 따른 산지전용신고를 하지 아니하고 불법으로 개간한 농지를 산림으로 복구하는 경우 5. 「하천법」에 따라 하천관리청의 허가를 받고 농지의 형질을 변경하거나 공작물을 설치하기 위하여 농지를 전용하는 경우 ②주무부장관이나 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하여야 한다. <개정 2008.2.29., 2009.5.27., 2011.4.14., 2013.3.23.> 1. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역·상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시·군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우. 다만, 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역을 다른 지역으로 변경하거나 이미 지정된 주거지역·상업지역·공업지역에 도시·군계획시설을 결정하는 경우는 제외한다. 1의2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 계획관리지역에 지구단위계획구역을 지정할 때에 해당 구역 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 2. 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역의 녹지지역 및 개발제한구역의 농지에 대하여 같은 법 제56조에 따라 개발행위를 허가하거나 「개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법」 제12조제1항 각 호 외의 부분 단서에 따라 토지의 형질변경허가를 하는 경우 【도시개발법】 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010.4.15., 2011.9.30., 2012.1.17.> 1.~4. 생략 5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 7.~11. 생략 ② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 "지방자치단체등"이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시·도지사 또는 대도시 시장인 경우 국토교통부장관이 지정한다. <개정 2008.3.28., 2013.3.23.> 1. 토지 소유자나 조합이 대통령령으로 정하는 기간에 시행자 지정을 신청하지 아니한 경우 또는 지정권자가 신청된 내용이 위법하거나 부당하다고 인정한 경우 2. 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 경우 3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우 ③~④ 생략 ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. ⑦~⑩ 생략 제18조(실시계획의 고시) ① 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 이를 관보나 공보에 고시하고 시행자에게 관계 서류의 사본을 송부하며, 대도시 시장인 지정권자는 일반에게 관계 서류를 공람시켜야 하고, 대도시 시장이 아닌 지정권자는 해당 도시개발구역을 관할하는 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장에게 관계 서류의 사본을 보내야 한다. 이 경우 지정권자인 특별자치도지사와 본문에 따라 관계 서류를 받은 시장(대도시 시장을 제외한다)·군수 또는 구청장은 이를 일반인에게 공람시켜야 한다. <개정 2008.3.28.> ② 제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우 그 고시된 내용 중 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따라 도시·군관리계획(지구단위계획을 포함한다. 이하 같다)으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시·군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 본다. 이 경우 종전에 도시·군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 본다. <개정 2011.4.14.> ③ 제2항에 따라 도시·군관리계획으로 결정·고시된 사항에 대한 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제32조의 도시·군관리계획에 관한 지형도면의 고시에 관하여는 제9조제4항을 준용한다. <개정 2011.4.14.> 제19조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 제17조에 따라 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 다음 각 호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. <개정 2009.1.30., 2009.6.9., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.9.30., 2014.1.14., 2014.6.3.> 1.~7. 생략 8. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지의 전용신고, 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가·협의 및 같은 법 제40조에 따른 용도변경의 승인 9.~31. 생략 ② 제1항에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 실시계획의 인가를 신청하는 때에 해당 법률로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 지정권자는 실시계획을 작성하거나 인가할 때 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의 요청을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의한 것으로 본다. <개정 2012.1.17.> ④ 지정권자는 제3항에 따른 협의 과정에서 관계 행정기관 간에 이견이 있는 경우에 이를 조정하거나 협의를 신속하게 진행하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관과 협의회를 구성하여 운영할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 이 협의회에 참석하게 하여야 한다. <신설 2012.1.17.> ⑤ 도시개발구역의 지정을 제안하는 자가 제1항에도 불구하고 도시개발구역의 지정과 동시에 제1항제8호에 따른 농지전용 허가의 의제를 받고자 하는 경우에는 제11조제5항에 따라 시장·군수·구청장 또는 국토교통부장관에게 도시개발구역의 지정을 제안할 때에 「농지법」으로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.1.17., 2013.3.23.> ⑥ 지정권자가 도시개발구역을 지정할 때 제1항제8호에 따른 농지전용 허가에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 제4항에 따른 제안자가 제11조제1항에 따라 시행자로 지정된 때에 해당 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2012.1.17.> ⑦ 생략 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 경기도 고시, 농지전용협의요청서, 토지등기부등본, 이 사건 처분서, 의견진술서 등의 내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 이 사건 토지를 포함한 일원은 2009. 2. 10. ○○ ○○지구 도시개발구역으로 지정되고 같은 날 지형도면이 고시되었고(경기도 고시 제2009-54호), 2009. 7. 31. 도시개발계획이 수립고시(경기도 고시 제2009-293호) 되었으며, 2010. 4. 1. 실시계획인가고시(경기도 고시 제2010-104호)되었다. 나) ○○·○○지구 도시개발구역으로 지정된 직후인 2009. 3. 27. ○○○○지구 도시개발사업조합이 설립인가를 받았으며, 청구인은 위 지구의 토지소유자로 위 조합의 조합원의 지위에 있다. 다) 청구인은 토목건축공사, 설비공사업 등을 목적으로 하는 자로 이 사건 토지 및 그 외의 토지를 2009. 2. 10. ○○ ○○지구 도시개발구역로 지정되기 이전인 2007.경부터 매입을 하였다. 라) 청구외 ○○○○○○지구 도시개발사업조합은 2009. 6. 피청구인에게 농지전용협의신청을 하였고, 2009. 7. 농지전용협의 의견이 있었고, 2011. 5. 13. 농지전용부담금 분할납부신청을 하여 2014. 9. 1. 농지전용부담금을 완납하였다. 마) 청구인은 별지목록의 이 사건 토지를 2007. 5.경부터 매매계약을 체결하여 잔금을 토지거래허가구역의 해제일인 2009. 1. 30. 이전에 매매대금을 완납하였으나 ○○시 감사관이 부동산실명법위반여부를 조사한 2015. 3.까지 이전등기를 하지 않고 있었다. 바) 피청구인은 2015. 3. 27. ○○시 감사관으로부터 청구인이 부동산실명법위반한 사실을 통보받고, 2015. 4. 9. 과징금부과처분 사전통지를 한 후 의견제출 절차를 거쳐 2015. 6. 12. 이 사건 처분을 하였다. 2) 부동산실명법 제10조제1항 및 제2항, 같은 법 시행령 제4조의2에 따르면, 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과하여야 하고, 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하도록 규정하고 있다. 「농지법」 제6조제1항제7호에 따르면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 소유하지 못하고, 다만, 제34조제1항에 따른 농지전용허가[다른 법률에 따라 농지전용허가가 의제(擬制)되는 인가·허가·승인 등을 포함한다]를 받거나 제35조 또는 제43조에 따른 농지전용신고를 한 자가 그 농지를 소유하는 경우 등에는 예외적으로 농지를 소유할 수 있으며, 같은 법 제34조제2항에서 주무부장관이나 지방자치단체의 장은 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」에 따른 도시지역에 주거지역·상업지역 또는 공업지역을 지정하거나 도시·군계획시설을 결정할 때에 해당 지역 예정지 또는 시설 예정지에 농지가 포함되어 있는 경우 등에 해당하면 대통령령으로 정하는 바에 따라 농림축산식품부장관과 미리 농지전용에 관한 협의를 하도록 규정하고 있다. 한편, 「도시개발법」 제11조제1항제6호에 따르면, 도시개발사업의 시행자(이하 “시행자”라 한다)는 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 “조합”이라 한다) 등 중에서 지정권자가 지정하도록 규정하고 있고, 같은 법 제19조에 따르면 같은 법 제17조에 따라 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 협의가 있는 것으로 보며, 제18조제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. 3) 청구인은 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 아니하였다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이고, 청구인은 2007.부터 이 사건 토지를 포함한 토지를 매입하기 시작하였고, 당시 토지거래허가구역으로 이전등기를 경료할 수 없었지만 도시개발사업 시행대행사인 청구인으로서는 위 도시개발사업의 진행경과에 따라 토지거래허가구역의 해제와 농지전용허가 등의 조치가 자연스럽게 뒤따를 것을 계획·예상하고 있었고 청구인 등의 도시개발사업 추진 노력으로 이 사건 토지를 포함한 일대에 2009. 2. 10. 도시개발구역지정 및 지형도면고시(경기도 고시 제2009-54호), 2009. 3. 27. ○○○○·○○지구도시개발사업조합 설립인가가 되어 이후 청구인은 조합과 함께 피청구인과 이 사건 사업 실시계획인가에 관한 협의를 진행하는 한편 이 사건 토지의 농지전용에 관한 협의도 함께 진행하여 2009. 7.경 농지전용협의를 마치고, 이후 2014. 9. 1.까지 이 사건 토지에 대한 농지전용부담금을 완전히 납부하였고, 이 사건 토지매입 직후부터 위 토지에 대한 재산세 기타 공과금을 성실히 납부해 왔음에도, 더욱이 피청구인도 청구인을 실질적 소유자로 인정하여 재산세부과 업무를 처리하는 등 사정에도 「농지법」 제6조를 회피할 목적이 있다고 판단하여 한 이 사건 처분은 위법하다고 주장한다. 가) 부동산실명법 제10조제1항에서 장기미등기자에 대하여 과징금부과처분을 내리도록 규정되어 있는 취지는 미등기라는 부작위상태가 장기화될 경우 사실상 전소유자인 매도인과 매수인 사이에 명의신탁 약정이 있는 것과 다름이 없고, 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세 등과 같은 반사회적 행위가 유발됨으로써 부동산시장의 왜곡을 초래한다고 보고, 실체적 권리관계에 부합하지 않는 등기(대표적으로 명의신탁 등기)를 방지함으로써 실제 거래와 등기부의 기재를 일치시키고, 부동산 거래의 안정을 도모하고자 하는 데 있다고 할 것이고, 부동산실명법 시행령 제4조의2 단서는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있는바, 부동산실명법이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 법 시행일부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어, 부동산실명법 시행일 이후 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자가 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적을 가지고 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 할 것이다. 나) 먼저, 장기미등기에 해당하는지 여부에 대하여 보면, 위 인정사실과 당사자가 제출된 자료에 따르면, 청구인이 국토계획법상 토지거개허가구역인 이 사건 토지를 포함한 일원이 도시개발구역으로 지정(2009. 2. 10)되기 이전인 2007. 5.경부터 매입을 하였고, 매매대금 중 잔금을 토지거래허가구역의 해제일인 2009. 1. 30.을 전후하여 2007. 6. 29.부터 2009. 12. 18.까지 완납하였으므로 토지거래허가구역해제일인 2009. 1. 30.과 그 이후에 잔금이 완납된 날로부터 3년이 경과하기 이전인 2012. 1. 30부터 2012. 12. 18.까지 이 사건 토지에 대한 소유권이전청구를 하였어야 함에도 청구인은 2015. 11. 4.에 이르러 소유권이전등기를 일부토지인 ○○동 ○○-○, ○○-○○, ○○-○○(○○동 ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○, ○○○-○○, ○○동 ○○-○, ○○-○는 2015. 11. 현재 등기이전을 하지 않음)에 대하여 완료하였음을 알 수 있는바, 청구인은 이 사건 토지에 대하여 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날로부터 3년 이내에 등기를 이전하지 않고 장기미등기를 함으로써 부동산실명법 제10조를 위반하였음이 명백하다. 다) 다음으로, 부동산실명법 시행령 제4조의2에서 정하고 있는 감경사유인 조세포탈이나 법령의 회피가 있었는지에 대하여 살펴보면, 부동산실명법 제10조제3항에서 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부 등을 과징금 부과기준을 정하고, 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있는바, 부동산실명법이 등기권리자가 장기간 소유권이전등기를 신청하지 아니한 목적을 불문하고 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하면 과징금을 부과하지 않도록 규정하고 있는 점에 비추어 보면, 반대급부를 완료한 때로부터 3년의 유예기간이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않고 있는 등기권리자가 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적을 가지고 있는지의 여부는 3년의 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단하여야 할 것이고, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 할 것이다 청구인은 이 사건 토지를 매입하게 된 것은 도시개발사업을 추진하기 위한 사업부지의 확보차원에서 이고, 이 사건 토지를 매입할 당시 국토계획법상 토지거래허가 및 「농지법」상 농지취득자격의 제한이 있는 상태였지만, 위 법령상 제한의 해제를 수반하는 도시개발사업을 계획·추진하는 과정에서 사업계획에 따라 수년 내에 제한 해제가 계획·예정된 토지를 우선 확보한 후 추후 예정된 사업계획에 따라 법령상 제한이 해제되면 청구인의 명의로 이전등기를 경료할 계획으로 위 토지를 매입한 것이고, 계획에 따라 법령상 제한이 해제된 연후에야 비로소 청구인 명의로 이전등기가 가능하게 된 것인바, 앞서 본바와 같이 청구인은 2007.경 이 사건 토지를 매입한 후 2009. 7.경 농지전용협의를 마치고 이후 분할 납부계획에 따라 2014. 9. 1.까지 이 사건 토지에 대한 농지보전부담금을 납부하였던바 이러한 사실들에 비추어 볼 때 청구인이 2012. 당시에 농지법상 제한을 회피하기 이한 목적을 가지고 있었다고 해석할 여지는 전혀 없음에도 피청구인은 이 사건 감경사유 해당여부 판단시점에 관한 법리를 오인하여 토지매입당시 농지전용협의가 이루어지지 않아 농지를 취득할 수 없다는 사실을 알고 있음에도 불구하고 토지를 매입한 것은 법령상 저촉되는 행위이므로 법령제한 회피목적이 없다고 보기 어렵다는 이유로 이 사건 처분을 하였다고 하나, ①부동산실명법 제10조제1항의 취지는 미등기상태가 장기화될 경우 사실상 전소유자인 매도인과 매수인 사이에 명의신탁 약정이 있는 것과 다름이 없고, 부동산등기제도를 악용한 투기·탈세 등과 같은 반사회적 행위가 유발되어 부동산시장의 왜곡이 초래되므로, 실체적 권리관계에 부합하지 않는 등기를 방지하여 부동산 거래의 안정을 도모하는 데에 있는 점, ②청구인은 이 사건 토지가 도시개발구역으로 지정된 2009. 2. 10. 이전인 2007. 6. 28. 이 사건 토지에 대한 매매약정을 하고 이 사건 토지를 집중 매입 하였던 점, ③청구인은 토목건축공사업, 설비공사업 등을 목적으로 하는 법인으로 이 사건 토지 취득당시 농업법인 이외의 법인은 농지를 취득할 수 없음을 알고 이 사건 토지를 취득하는 계약을 체결하였다는 점, ④청구인은 법인으로 이 사건 토지를 청구인 명의로 등기를 하지 않음으로써 법인재산세나 법인종부세액 산정에서 제외되어 조세관련법을 회피하는 결과가 되고 있다는 점, ⑤「도시개발법」 제18조제2항에 따라 지정권자가 실시계획을 작성하거나 인가한 경우에는 그 고시된 내용 중 국토계획법에 따라 도시·군관리계획(지구단위계획을 포함)으로 결정하여야 하는 사항은 같은 법에 따른 도시·군관리계획이 결정되어 고시된 것으로 보고, 이 경우 종전에 도시·군관리계획으로 결정된 사항 중 고시 내용에 저촉되는 사항은 고시된 내용으로 변경된 것으로 간주되어 「농지법」 제6조제2항제8호에 따라 제34조제2항에 따른 농지전용협의를 마친 농지를 소유하는 경우에는 예외를 인정하고 있어, 이 사건 토지를 포함한 농지에 대한 농지전용협의가 2009. 7. 농지전용협의가 있음에도 여전히 소유권이전등기를 하지 않고 있었던 점, ⑥청구인의 이 사건 토지취득을 청구인의 주장대로 법령상 제한의 해제를 수반하는 도시개발사업을 계획·추진하는 과정에서 사업계획에 따라 수년 내에 제한 해제가 계획·예정된 토지를 우선 확보한 후 추후 예정된 사업계획에 따라 법령상 제한이 해제되면 청구인의 명의로 이전등기를 경료할 계획으로 위 토지를 매입한 것이므로 장기미등기를 용인하거나 법령회피나 조세포탈의 의사가 없다고 해석하는 것은 부동산실명법 제10조제1항에 대한 탈법을 용인하는 것이 되어 사회·경제적으로 바람직하지 않은 결과를 가져다주는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 도시개발사업시행자가 아닌 토지등소유자로 조합원에 불과한 청구인이 사실상 이 사건 토지를 기반으로 청구인이 사업을 하고 있는 것이며, 「농지법」상 농업법인이 아닌 법인이 농지를 취득할 수 없다는 점을 잘 알고 있으면서 농지를 취득한 것은 「농지법」을 회피하기 위한 것으로 보이고, 이를 통해 청구인은 법인재산세나 법인종부세액 산정에 왜곡을 초래하여 조세관련법령을 회피하는 결과를 초래 하였다고 봄이 상당하다. 라) 마지막으로, 피청구인의 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다는 청구인의 주장을 하나, 일반적으로 행정상의 법률관계에서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 하는바(대법원 2014.07.24. 선고 2014두36020 판결), 이 사건에서 청구인은 도시개발사업의 계획, 추진 및 이에 수반하는 토지거래허가구역해제, 농지전용협의 등 전단계에서 처분청 또는 관계행정청으로서 적극 참여해 왔던바, 청구인이 이 사건 사업을 추진하기 위하여 이 사건 토지를 매입한 사실이나 사업추진을 위하여 부지확보가 필요하였다는 점, 사업계획에 따라 이 사건 토지상의 법령상 제한이 해제될 것이라는 점 등을 충분히 인지하고 있었고, 나아가 청구인명의로 이전등기를 경료하기 위한 전제조건인 법령상 제한해제조치까지 직·간접으로 관여·협력하는 등 이 사건 토지매입의 적법성에 관한 신뢰를 부여하였다고 하나, 피청구인이 청구인의 농지취득에 대하여 어떠한 견해도 표명한 바가 없으며, 청구인이 주장하는 위와 같은 사정만으로 피청구인이 청구인에게 이 사건 행정처분과 관련하여 어떠한 신뢰를 주었다고 보기 어렵고, 나아가 피청구인이 농지전용협의 등 개발사업과 관련한 협의는 청구인이 아닌 ○○○○○○지구 도시개발사업조합이라는 점에서 이 사건 처분이 신뢰보호원칙에 반한다는 주장은 이유가 없어 보인다. 4) 따라서 피청구인이 이 사건 처분이 재량권 일탈·남용이 있는 위법한 처분이라 할 수 없고, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.