부동산실명법 위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인 이□□와 청구인 심○○은 2004년 5월경 당시 토지거래허가의 대상이었던 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○-7(임야, 19,835㎡, 이하 ‘이 사건 토지’라 한다)을 청구외 이○○과 함께 총 매매 대금 48억 원 중 3분의 1인 16억 원씩을 부담하여 청구외 성○○으로부터 매수하기로 하고, 청구외 이○○은 2004. 6. 29. 피청구인으로부터 이 사건 토지에 대해 토지거래계약허가를 받아 위 이○○ 단독 명의로 이 사건 토지에 대해 소유권이전등기를 경료(이하 ‘이 사건 소유권 이전등기’라 한다)하였다. 2011. 7. 29. 매매계약을 통해 이 사건 토지의 지분 19,835분의 13,323(이 사건 토지 총 면적 19,835㎡의 3분의 2)이 2011. 8. 1. 거래가액 34억8천만 원에 청구인 이□□에게 공유지분등기가 경료되었고, 같은 날 이 사건 나머지 지분인 19,835분의 6,612(이 사건 토지 총면적 19,835㎡의 3분의 1)가 거래가액 17억 4천만 원에 청구인 신○○ 및 그의 子인 박○○에게 각각 절반인 19,835분의 3,306씩 공유지분등기가 경료되었다. ○○지방국세청장은 2013. 10. 25. 청구외 이○○과 청구인 이□□, 신○○, 박○○(이하 ‘청구인 이□□ 외 2인’이라 한다)이 이 사건 토지를 2004. 6. 29. 각각 3분의 1, 3분의 1, 6분의 1, 6분의 1씩 공동 취득하였음에도, 위 청구인이 3인이 청구외 이○○에게 이 사건 토지를 명의신탁하여 「부동산실권리자의 명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다)을 위반한 혐의가 있다고 피청구인에게 통지하였고, 피청구인은 청구인들의 이 사건 소유권 이전등기가 명의신탁행위에 해당하여 부동산실명법 제3조제1항을 위반하였다는 이유로 부동산실명법 제5조에 따라 청구인 이□□에게 428,094,600원, 청구인 심○○에게 214,063,500원, 청구인 박○○에게 한 214,063,500원의 과징금 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인 이□□, 청구인 심○○과 청구외 이○○은 서로 친분이 두터운 사이이고 청구인 박○○은 청구인 심○○의 자(子)이다. 2004년 초반 청구외 이○○은 청구인 이□□와 심○○에게 이 사건 토지 6,000여평(이 사건 토지 전체면적 19,835㎡)을 매수하여 개발할 예정인데, 각각 16억 원을 투자하면 6개월 후에 투자원금 16억 원과 투자수익 4억 원을 합쳐 20억 원을 반환해 주겠다며 투자를 종용하였고 이○○은 위 이□□와 심○○에게 각각 16억 원씩 투자를 받아 본인의 자금 16억 원을 합쳐 이 사건 토지에 대한 계약을 체결하고 2004. 6. 29. 이 사건 소유권 이전 등기를 하였다. . 2) 그러나 청구외 이○○은 6개월 내에 투자원금과 수익금 4억 원을 포함한 20억 원을 갚겠다는 약속을 지키지 못하였고, 오히려 이 사건 토지를 담보로 근저당권 순위 1번에서 8번까지 총 채권최고액 49억 원에 달하는 근저당권을 설정하였고, 청구외 이○○이 이와 관련된 채무를 갚기 어려워 이 사건 토지가 경매될 상황에 처하자 청구인 심○○은 청구외 이○○으로부터 2007년 10경 채권최고액 20억 원의 근저당권을 설정 받았고 청구외 이□□는 2010년 10월 경, 2011년 6월 및 7월 경 각각 2억 9500만 원, 2억 6천만 원을 청구외 이○○의 부탁에 따라 대출이자로 ○○농협에 대납하였다. 그 후 2011년 7월경 청구인 이□□와 심○○, 청구외 이○○ 세 사람은 서로 만나 투자금의 정산에 관해 논의한 결과, 청구외 이○○은 투자금을 갚을 여력이 없는 관계로, 청구인 이□□가 이 사건 토지를 담보로 대출받은 대출금을 청구외 이○○을 대신하여 변제하고, 청구외 이○○은 변제된 대출 원리금, 청구인 이□□의 투자금, 수익금, 대여금 등의 변제에 갈음하여 이 사건 토지 중 약 4,000평(13,323㎡, 이 사건 토지 총면적의 3분의 2)에 해당하는 지분을 청구인 이□□에게 이전하고, 청구인 심○○의 투자금 및 수익금을 감안하여 이 사건 토지 중 약 2,000평(6,612㎡, 이 사건 토지 총면적의 3분의 1)의 지분을 청구인 심○○에게 이전하기로 약정하였다. 그리고 청구인 심○○의 요청으로 위 심○○이 이전받기로 한 토지의 약 2,000평 중 절반인 약 1,000평의 지분을 청구인의 아들인 박○○이 매수하는 것으로 하였다. 3) 위의 이 사건 경과를 살펴볼 때, 이 사건 처분은 다음과 같은 점에서 위법.부당하다. 우선 청구인들은 2004. 6. 29. 청구외 이○○ 명의의 이 사건 소유권 이전 등기에 있어 관여한 바가 전혀 없다. 청구인들은 이 사건 토지에 대한 단순한 투자자였기 때문이다. 청구외 이○○은 이 사건 토지의 단독소유자였기 때문에 청구인들과 아무런 상의 없이 이 사건 토지를 담보로 거액을 대출받았는데, 만약 2004년 6월경 청구인 이□□ 외 2인과 명의신탁약정이 있었다면 청구외 이○○의 위와 같은 행위는 횡령죄에 해당하므로 청구인들은 청구외 이○○을 형사고소해야 마땅하나 단순한 투자자였기 때문에 그러하지 않은 것이다. 또한, 청구외 이○○은 청구인 이□□가 투자 원리금 및 대여금을 변제해달라고 독촉하는 과정에서 서로 감정이 상해 있었고 이로 인해 ○○지방국세청에서 이 사건 토지의 거래에 대한 조사를 받으면서 청구인들과 자신 사이에 명의신탁 관계에 있었다고 허위진술을 한 것으로 보인다. 4) 설령, 청구인들이 이 사건 토지를 명의신탁하였다고 인정한다하더라도, 청구외 이○○은 2004. 6. 29. 이 사건 소유권이전등기를 경료하고 2011년 8월경 청구인들에게 소유권이전등기를 해 줄때까지, 취득세, 등록세, 재산세 등을 성실히 납부하였고, 관련 법령상 청구외 이○○과 청구인들이 2004년 6월경부터 각각 이 사건 토지의 3분이 1씩 지분을 공유했다고 가정한 경우와 비교하여도 특별히 세금을 납부함에 있어 금전적 이익을 보았다고도 하기 어렵다. 대법원은 실권리자의 명의 등기 의무를 위반한 명의신탁자에 대해 부과하는 과징금의 감경조항인 부동산실명법 시행령 제3조의2 단서는 임의적 감경규정이 명백하므로 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인한 나머지 과징금을 감경하지 않았다면 과징금 부과처분은 재량권을 일탈.남용한 위법한 처분이라고 판시하고 있는바, 청구인들의 명의신탁행위가 인정된다고 하더라도 피청구인은 감경사유가 있는지 살핀 후 위 시행령 제3조의2에 따라 과징금을 100분의 50으로 감경해야 할 것이다. 따라서 위와 같은 이유로 이 사건 처분은 위법.부당하여 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) ○○지방국세청장의 ‘부동산거래법률위반 혐의사항 통보’에 첨부된 청구인들과 청구외 이○○의 진술서를 보면 ‘2004년 취득 시 공동명의로 등기하기로 하였으나 공동등기가 되지 않는다고 해서 이○○ 명의로 등기를 하게 되었다’고 진술하고 있고, 이 사건 토지는 2004. 6. 29. 이 사건 소유권이전등기 당시 「구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률」(2003. 11. 30. 법률 제6916호, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제118조에 따른 토지거래허가 구역이자 「산지관리법」상 ‘임야’였기 때문에 당시의 구 「토지거래업무처리지침」(건설교통부 훈령 제450호)에 따르면 임업경영을 위하여 토지를 공동취득하거나 공유지분으로 취득하는 경우에는 그 토지를 이용하는 권리.방법 등을 취득자의 지분에 따라 객관적으로 특정하기 어려우므로 관계 법률에 의한 단체 등을 구성하는 등 실질적으로 공동 이용할 수 있는 경우가 아니면 취득목적에 부적합한 것으로 본다고 규정하였는바, 청구인들은 이에 따라 이 사건 토지를 공유지분으로 취득할 수 없기 때문에 청구외 이○○이 단독으로 임업용 목적으로 토지거래허가를 받은 것이다. 따라서 청구인들은 이처럼 법령에 의한 제한을 회피할 목적으로 이 사건 토지에 대한 이 사건 소유권 이전등기를 경료하였으므로 이는 부동산실명법 제3조제1항을 위반한 명의신탁에 해당한다. 2) 청구인들은 단순한 투자자이고 청구외 이○○의 진술은 허위라고 주장하지만, 청구인들과 청구외 이○○은 ○○지방 국세청의 세무조사 시 공동등기를 할 수 없어서 청구외 이○○의 명의로 단독 등기하였다고 진술하고 있고, 이러한 행위는 토지거래계약허가제를 회피하기 위하여 타인명의로 명의신탁한 행위로서 부동산등기제도를 악용하여 편법으로 임야를 취득하고 부동산시장의 질서를 교란시킨 투기행위에 지나지 않는다. 그 외에도 청구인들은 이 사건 토지에 대한 명의신탁을 인정한다 하더라도 부동산실명법 제3조의2에 따라 과징금이 감경되어야 한다고 주장하지만 이 사건 토지에 대해나 명의신탁행위는 토지거래허가 규정을 회피하기 위한 목적으로 과징금의 감경대상에 해당하지 않으므로 청구인들의 주장은 이유 없다 할 것이다. 따라서 이 사건 심판청구는 기각되어야 한다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산실 실권리자명의 등기에 관한 법률】(2003. 11. 30. 법률 제6919호) 제3조(실권리자명의 등기의무 등) ① 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 된다. ② 채무의 변제를 담보하기 위하여 채권자가 부동산에 관한 물권을 이전받는 경우에는 채무자, 채권금액 및 채무변제를 위한 담보라는 뜻이 적힌 서면을 등기신청서와 함께 등기관에게 제출하여야 한다. 제5조(과징금) ① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자에게는 해당 부동산 가액(價額)의 100분의 30에 해당하는 금액의 범위에서 과징금을 부과한다. 1. 제3조제1항을 위반한 명의신탁자 2. 제3조제2항을 위반한 채권자 및 같은 항에 따른 서면에 채무자를 거짓으로 적어 제출하게 한 실채무자(實債務者) ② 제1항의 부동산 가액은 과징금을 부과하는 날 현재의 다음 각 호의 가액에 따른다. 다만, 제3조제1항 또는 제11조제1항을 위반한 자가 과징금을 부과받은 날 이미 명의신탁관계를 종료하였거나 실명등기를 하였을 때에는 명의신탁관계 종료 시점 또는 실명등기 시점의 부동산 가액으로 한다. 1. 소유권의 경우에는 「소득세법」 제99조에 따른 기준시가 2. 소유권 외의 물권의 경우에는 「상속세 및 증여세법」 제61조제5항 및 제66조에 따라 대통령령으로 정하는 방법으로 평가한 금액 ③ 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 제2항에 따른 부동산 가액(이하 "부동산평가액"이라 한다), 제3조를 위반한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 위반하였는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 부과·징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【부동산실권리자의 명의등기에 관한 법률 시행령】(2004. 3. 17. 법률 제18312호) 제3조의2(명의신탁자 등에 대한 과징금 부과기준) 법 제5조제3항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률】(2003. 11. 30. 법률 제6916호) 제118조 (토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ②~⑤ 생략 ⑥제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력을 발생하지 아니한다. ⑦제2항의 규정에 의한 토지의 면적 산정방법에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제119조 (허가기준) 시장·군수 또는 구청장은 제118조의 규정에 의한 허가신청이 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 허가를 하여서는 아니된다. 1. 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용 목적이 다음 각목의 1에 해당되지 아니하는 경우 가. 자기의 거주용 주택용지로 이용하고자 하는 것인 경우 나. 허가구역을 포함한 지역의 주민을 위한 복지시설 또는 편익시설로서 관할 시장·군수 또는 구청장이 확인한 시설의 설치에 이용하고자 하는 것인 경우 다. 허가구역안에 거주하는 농업인·임업인·어업인 또는 대통령령이 정하는 자가 당해 허가구역안에서 농업·축산업·임업 또는 어업을 영위하기 위하여 필요한 것인 경우 라. 공익사업을위한토지등의취득및보상에관한법률 그 밖의 법률에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 시행하는 자가 그 사업을 시행하기 위하여 필요한 것인 경우 마. 허가구역을 포함한 지역의 건전한 발전을 위하여 필요하고 관계 법률의 규정에 의하여 지정된 지역·지구·구역 등의 지정목적에 적합하다고 인정되는 사업을 시행하는 자 또는 시행하고자 하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 바. 허가구역의 지정당시 당해 구역 안에서 사업을 시행하고 있는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 또는 그 자의 사업과 밀접한 관련이 있는 사업을 행하는 자가 그 사업에 이용하고자 하는 것인 경우 사. 허가구역안에 거주하고 있는 자의 일상생활 및 통상적인 경제활동에 필요한 것 등으로서 대통령령이 정하는 용도에 이용하고자 하는 것인 경우 2. 토지거래계약을 체결하고자 하는 자의 토지이용목적이 다음 각목의 1에 해당되는 경우 가. 도시계획 그 밖에 토지의 이용 및 관리에 관한 계획에 적합하지 아니한 경우 나. 생태계 보전 및 주민의 건전한 생활환경 보호에 중대한 위해를 초래할 우려가 있는 경우 3. 그 면적이 그 토지의 이용목적으로 보아 적합하지 아니하다고 인정되는 경우 【국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령】(2004. 3. 17. 대통령령 제18312호) 제9조 (허가기준) ①법 제119조제1호 다목에서 "대통령령이 정하는 자"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 농어촌발전특별조치법 제2조제2호의 규정에 의한 농업인·임업인 또는 어업인(이하 이 조에서 "농업인등"이라 한다)으로서 그가 거주하는 특별시·광역시·시 또는 군에 소재하는 토지를 취득하고자 하는 자 2. 농업인등으로서 그가 거주하는 주소지로부터 20킬로미터 이내에 소재하는 토지를 취득하고자 하는 자. 이 경우 주소지로부터의 거리는 60킬로미터의 범위안에서 건설교통부령으로 따로 정할 수 있다. 3. 제1호 및 제2호에 해당하지 아니하는 자로서 거주지·거주기간 등 건설교통부령이 정하는 요건을 갖춘 자 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙】(2003. 1. 1. 건설교통부령 제345호) 제23조 (토지거래계약허가를 받을 수 있는 자) 영 제119조제1항제3호에서 "건설교통부령이 정하는 요건을 갖춘 자"라 함은 다음 각호의 1에 해당하는 자를 말한다. 1. 생략 2. 임업·축산업 또는 수산업을 영위하기 위하여 토지를 취득하고자 하는 경우에는 다음 각목의 1에 해당하는 자 가. 농어촌발전특별조치법 제2조제2호의 규정에 의한 농업인·임업인 또는 어업인으로서 그가 거주하는 특별시·광역시·시 또는 군에 연접한 특별시·광역시·시 또는 군에 소재하는 토지를 취득하고자 하는 자 나. 세대주를 포함한 세대원 전원이 당해 토지가 소재하는 특별시·광역시·시 또는 군이나 그와 연접한 특별시·광역시·시 또는 군에 6월 이상 주민등록이 되어 있는 자로서 실제로 거주하고 자영할 수 있는 요건을 갖춘 자 다. 당해 토지가 소재하는 특별시·광역시·시 또는 군이나 그와 연접한 특별시·광역시·시 또는 군에 사무소가 있는 농업법인 【구 토지거래업무처리규정】(2004. 2. 25. 건설교통부 훈령 제450호) 제8조(농업.축산업.임업 등의 영위) ①~⑧ 생략 ⑨농업 또는 임업경영을 위하여 토지를 공동취득하거나 공유지분으로 취득하는 경우에는 그 토지를 이용하는 권리·방법 등을 취득자의 지분에 따라 객관적으로 특정하기 어려우므로 관계법률에 의한 단체 등을 구성하는 등 실질적으로 공동이용할 수 있는 경우가 아니면 취득목적에 부적합한 것으로 본다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 행정처분서, ○○지방국세청 이 사건 토지 거래 관련 청구인 문답서 및 확인서, 2004. 3. 5. 이 사건 토지 거래 계약서, 2011. 7. 29. 이 사건 토지 매매계약서, 이 사건 토지 등기사항전부증명서, 이 사건 토지대장, 토지거래계약허가증, 국토해양부 공고 제2009-48호 등을 살펴보면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인 이□□와 청구인 심○○은 2004년 5월경 당시 토지거래허가의 대상이었던 ○○시 ○○○구 ○○동 ○○○○-7(임야, 19,835㎡)을 청구외 이○○과 함께 총 매매 대금 48억 원 중 3분의 1인 16억 원씩을 부담하여 청구외 성○○으로부터 매수하기로 하고 청구외 이○○은 2004. 6. 29. 이 사건 토지에 대해 피청구인으로부터 토지거래계약허가를 받아 같은 날 위 이○○ 단독 명의로 소유권이전등기를 경료하였다. 나) 2011. 7. 29. 매매계약을 통해 이 사건 토지의 지분 19,835분의 13,323(이 사건 토지 총 면적 19,835㎡의 3분의 2)이 2011. 8. 1. 거래가액 3억4천8백만 원에 청구인 이□□에게 공유지분등기가 경료되고, 같은 날 이 사건 나머지 지분인 19,835분의 6,612(이 사건 토지 총면적 19,835㎡의 3분의 1)가 거래가액 17억 4천만 원에 청구인 신○○ 및 그의 子인 박○○에게 각각 절반인 19,835분의 3,306씩 공유지분등기가 경료되었다. 다) ○○지방국세청장은 청구외 이○○과 청구인 이□□, 신○○, 박○○이 사건 토지를 2004. 6. 29. 각각 3분의 1, 3분의 1, 6분의 1, 6분의 1씩 공동 취득하였음에도, 청구인 이□□외 2인이 청구외 이○○에게 이 사건 토지를 명의신탁하여 부동산실명법 위반혐의가 있음을 피청구인에게 통지하였다. 라) 피청구인은 청구인들의 이 사건 소유권 이전등기가 부동산실명법 제3조제1항을 위반하였다는 이유로 부동산실명법 제5조에 따라 청구인 이□□에게 428,094,600원, 청구인 심○○에게 214,063,500원, 청구인 박○○에게 한 214,063,500원의 과징금 부과처분을 하였다. 마) 이 사건 토지는 구 국토계획법 제118조에 따른 토지거래허가구역이었고 국토해양부 공고 제2009-48호에 따라 2009. 1. 30. 토지거래허가구역에서 해제되었다. 2) 부동산실명법 제3조제1항에 따르면 누구든지 부동산에 관한 물권을 명의신탁약정에 따라 명의수탁자의 명의로 등기하여서는 아니 되고, 같은 법 제5조에 따르면 법 제3조제1항을 위반한 명의신탁자에게는 해당 부동산 가액의 100분의 30에 해당하는 범위에서 과징금 부과한다고 규정하고 있으며, 같은 법 시행령 제3조의2의 단서조항에 따르면 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 부과대상 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 구 국토계획법 제118조에 따르면 토지거래허가구역 안에 있는 토지에 대해 소유권 등을 이전하는 계약을 체결하고자 하는 당사자는 시장.군수 또는 구청장의 허가를 받아야 하고, 「구 토지거래업무처리규정」(건설교통부 훈령 제450호) 제8조에 따르면 농업 또는 임업경영을 위하여 토지를 공동으로 취득하거나 공유지분으로 취득하는 경우에는 관계 법률에 따라 단체 등을 구성하는 등 실질적으로 공동 이용할 수 있는 경우가 아니면 토지취득 목적에 부합하지 않는 것으로 규정하고 있다. 3) 청구인들은 2004. 6. 29. 당시 청구외 이○○ 단독명의로 이 사건 토지의 소유권 이전등기를 경료한 것은 청구인 이□□와 심○○이 부동산 개발에 따른 수익을 목적으로 이○○에게 투자한 것에 불과하고 청구인들의 이 사건 토지 취득은 당시의 투자금 정산차원에서 각 청구인에 해당하는 지분만큼 2011. 7. 29. 매매계약에 따라 이루어진 것이라는 점, 설령 2004. 6. 29. 위 소유권이전등기가 명의신탁약정에 의한 것이라도 조세를 포탈하거나 법령회피의 목적이 아닌 만큼 이 사건 처분은 취소되거나 과징금 액수의 100분의 50만큼 감경되어야 한다고 주장한다. 4) 우선 이 사건 소유권 이전 등기가 명의신탁약정에 의해 행해진 것인지의 여부에 대해서 살펴본다. 부동산실명법 제2조제1호 및 제2호에 따르면 ‘명의신탁약정’이란 부동산에 관한 소유권이나 그 밖의 물권을 보유한 자 또는 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자(이하 ‘실권리자’라고 한다)가 타인과의 사이에서 대내적으로는 실권리자가 부동산에 관한 물권을 보유하거나 보유하기로 하고 그에 관한 등기(가등기를 포함한다)는 그 타인의 명의로 하기로 하는 약정(위임.위탁매매의 형식에 의하거나 추인에 의한 경우를 포함한다)을 말하고 ‘명의신탁자’는 위 명의신탁약정에 의해 자신의 부동산에 관한 물권을 타인의 명의로 등기하게 하는 실권리자라고 규정하여 명의신탁자는 소유권의 등기명의를 가진 자에 한정하는 것이 아니고 소유권을 사실상 취득하거나 취득하려고 하는 자도 포함되어야 한다. 청구외 이○○과 청구인 이□□, 심○○은 2004년 5월경 이 사건 토지에 대해 각각 16억원 씩 투자하여 취득하기로 하였으나 공유 등기가 불가하다는 이유로 청구외 이○○ 단독 명의로 이 사건 소유권 이전 등기를 하였다고 ○○지방국세청의 문답서 및 확인서에서 인정하였다는 점, 청구인 심○○은 2004년 5월경 이 사건 토지의 매매계약 당시 조달한 자금 중 절반은 청구인 박○○의 상속받은 자산의 처분대금을 사용하였다고 인정한 점, 부동산에 관한 물권의 실권리자인지의 여부를 가리는 핵심적인 징표 중의 하나는 누가 그 부동산에 대한 물권의 취득자금을 부담하였는지의 여부라는 점(대법원 2010. 7. 8. 선고 2008도7546 판결 참조), 부동산실명법상 정의되는 명의신탁약정은 그 의도와 목적의 내용과는 관계없이 금지된다는 점 등을 고려하면, 2004. 6. 29. 이 사건 토지 중 청구인 이□□, 심○○, 박○○의 이 사건 토지 취득지분이라 할 수 있는 19,835분의 13,323에 대해 청구외 이○○과 청구인 이□□외 2인 사이에 명의신탁약정이 있었다고 봄이 상당하여 이 사건 처분의 요건에 해당한다. 5) 청구인들은 청구외 이○○과 명의신탁약정을 맺은 적이 없고 2004년 3월경 이 사건 토지매매계약에 대해 투자자로서 참여하였을 뿐이며 청구외 이○○이 명의신탁을 인정한 것에 대해 허위진술이라고 주장하지만, 이들 간에 투자약정서, 차용증서 등 계약관계를 입증할 수 있는 근거가 전혀 없고, 청구인들이 청구외 이○○과 지인사이라고는 하나 청구인들이 32억 원의 금원을 청구외 이○○에게 제공하면서 원리금의 회수와 관련한 약정에 대해 어떠한 문서도 작성하지 않았다는 것은 사회통념상 생각하기 힘들다는 점에서 이 부분에 대한 청구인들의 주장은 인정하기 어렵다. 6) 청구인들은 부동산실명법 시행령 제3조의2에 따르면 조세포탈 및 법령회피 목적이 아닌 경우 과징금을 감경할 수 있으나 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 이를 전혀 고려하지 않아 이 사건 처분이 재량권을 일탈.남용하였다고 주장하지만, 위 규정은 임의적 감경규정임이 명백하므로 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 행정행위를 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우에는 재량권을 일탈.남용하였다고 볼 것이지만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 입증하여야 할 것인바(2005. 9. 15. 대법원 2005두3257판결 등 참조), 청구인이 피청구인의 이 사건 처분 전 의견제출 과정에서 이 사건 부동산 매입과정에 전혀 개입하지 않았다고 이 사건 명의신탁행위를 부인하는 의견을 제시하였을 뿐 별다른 주장이 없으므로 피청구인이 이를 고려하여 위 시행령 제3조의2에 따른 과징금 감경 사유가 없다고 판단하고 이 사건 처분을 한 것이 특별히 재량권을 일탈.남용하여 위법하다고 할 수 없다. 오히려 이 사건 토지가 2004. 6. 29. 청구외 이○○ 명의로 소유권이전등기가 경료되었을 당시 이 사건 토지는 임야 및 토지거래허가 구역이어서 공유등기가 불가능하였고, 2009. 1. 30. 국토해양부 공고 제2009-48호에 따라 이 사건 토지가 토지거래허가구역에서 해제된 후인 2011. 8. 1. 청구인들에게 이 사건 토지에 대한 공유지분등기가 경료된 점을 볼 때 청구인 이□□외 2인은 이 사건 토지가 2004년 6월경 당시 취득할 수 없는 토지임에도 불구하고 명의신탁약정을 통해 토지를 취득한 것으로 보여지는바, 이는 부동산실명법 시행령 제3조의2에서 규정한 감경 제외 사유인 법령회피목적에 해당하여 청구인의 이 부분에 대한 주장도 이유 없다. 따라서 이 사건 처분은 사실오인이나 법리오해 및 재량권의 일탈.남용 등이 있다고 볼 수 없으므로 위법하거나 부당하지 않다. 4. 결 론 그렇다면 청구인들의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.