부동산실명법위반 과징금부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 부동산 개발 및 컨설팅업, 주택건설 및 판매업, 대지조성 및 택지개발 조성사업을 목적 사업으로 하는 법인으로, 피청구인은 청구인이 ○○시 ○○동 ○○○번지 외 ○○○필지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)에 관하여 2006. 1.경부터 2010. 12.경 사이에 매매계약을 체결하고 잔금을 2006. 12. 26.부터 2011. 3. 8. 사이에 완납하였으나 잔금지급일로부터 3년이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않았음을 이유로, 2015. 6. 8. 청구인에게 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라 한다) 제10조 및 동법 시행령 제4조의2 규정에 따라 과징금 합계 11,339,940,450원의 부과처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 부동산실명법 제10조제1항 단서에 의하면 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’가 있는 경우에는 예외적으로 과징금 부과처분 대상에서 제외되는바, 대법원은 여기서 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’의 의미를 “장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우”라고 해석해 오고 있다(대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결, 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결 등 참조). 따라서 이 법리에 의하면 (i) 등기신청에 법령상 또는 사실상의 장애가 있고, (ii) 이와 관련하여 장기미등기자의 귀책사유가 없다면, 부동산실명법 제10조 제1항 단서의 ‘정당한 사유’가 존재하는 것으로 인정된다. 가) 청구인은 2006년경부터 ○○시 ○○동 ○○○번지 일대의 토지를 매수하여 ○○시 ○○동 일대에서 시행되고 있는 ○○○○지구 도시개발사업(이하 ‘이 사건 사업’이라 한다)에 참여하고 있다. 청구인은 「도시개발법」 제11조제1항제6호의 사업시행자인 도시개발사업 조합의 설립 요건을 갖추기 위하여 이 사건 사업을 위한 부지를 확보하고자 2006. 1.경부터 2010. 12.경까지 이 사건 각 토지를 순차적으로 매수하였고, 도시개발사업 추진에 동의하는 도시개발사업구역 내 다른 토지소유자들과 함께 2008. 3. 5. 「도시개발법」 제11조제5항에 따라 이 사건 사업을 내용으로 하는 도시개발구역 지정 및 개발계획 제안서를 ○○시에 접수하였다. 그런데 청구인과 같은 법인의 경우 농지법상 농업법인이 아닌 이상 농지를 소유할 수 없기 때문에 농지취득자격증명을 발급받아 소유권이전등기를 경료하는 것이 법적으로 불가능하였다. 도시개발사업을 위해 이 사건 각 토지를 매수한 청구인으로서는 「도시개발법」 제19조제1항제8호에 따라 실시계획 인가를 통해 농지전용협의를 의제 받은 후 소유권이전등기 신청을 하는 것이 가능하다. 도시개발사업의 경우 대부분 농지나 임야에 수립이 되는바, 관행적으로 대부분의 도시개발사업 시행자들이 실시계획 인가를 통해 농지전용협의를 의제 받은 후 소유권이전등기를 경료해오고 있다. 그런데 청구인의 이 사건 사업에 대한 실시계획 인가는 2011. 11. 25.에 이루어졌는바, 적어도 위 날짜까지는 청구인에게 이 사건 각 토지에 대한 ‘등기를 경료할 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애’가 있다고 할 것이다. 즉, 이 사건 각 토지에 대한 장기미등기 여부 판단을 위한 기산점은 농지법 및 도시개발법에 따른 법령상 또는 사실상 장애가 해소된 실시계획 인가일인 2011. 11. 25.이 되어야 한다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 위와 같은 법령상 또는 사실상의 장애를 전혀 고려하지 아니한 채 만연히 잔금 지급일을 기준으로 장기미등기 여부를 판단한 잘못을 범하였다. 따라서 이 사건 처분은 부동산실명법 제10조제1항 단서에 반하는 위법·부당한 처분이라고 할 것이다. 나) 한편, 청구인이 이 사건 사업의 실시계획 인가 시까지 「농지법」 및 「도시개발법」에 따라 이 사건 각 토지에 대하여 소유권이전등기를 신청할 수 없었던 것과 관련하여 청구인에게는 그 어떠한 귀책사유도 찾아볼 수도 없다. 도시개발사업을 시행하기 위해서는 사업시행자 요건을 갖추기 위해 해당 사업부지 내의 토지들을 일정 비율 이상 매수해야 하고(「도시개발법」 제11조제1항제6호 참조), 미개발 부지에 추진되는 도시개발사업의 특성상 사업부지에는 농지가 상당수 포함될 수밖에 없다. 즉, 청구인으로서는 이 사건 사업의 목적을 달성하기 위해서는 이 사건 각 농지를 매수한 후 실시계획 인가를 기다려 소유권이전등기를 경료하는 방법을 택하지 않을 수 없는 것이다. 그리고 이 사건 사업에 대한 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 고시는 2010. 4. 14. 있었는바, 그로부터 1년 7개월여가 경과한 2011. 11. 25. 실시계획 인가가 이루어진 것은 도시개발사업상 통상적으로 소요되는 기간에 해당한다. 청구인은 이 사건 사업이 성공적으로 시행될 수 있도록 최선의 노력을 다하여 인허가 신청 등의 업무를 수행하였고, 그 결과 예정대로 실시계획 인가를 받을 수 있었다. 이상과 같은 도시개발사업의 특수성과 이 사건에서 도시개발구역 지정 후 실시계획 인가까지 소요된 기간을 고려할 때, 그 기간 동안 청구인이 이 사건 각 토지에 대하여 소유권이전등기를 신청할 수 없었던 것에 청구인의 그 어떠한 잘못이 있다고 보기는 어렵다. 결국 청구인이 이 사건 각 토지에 관하여 이 사건 사업에 대한 실시계획 인가 시까지 소유권이전등기를 경료하지 못한 것은 청구인의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애가 있는 경우이므로, 부동산실명법 제10조제1항 단서가 규정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’에 해당하여 과징금을 부과할 수 없다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있다는 사정을 고려하지 않고 만연히 이 사건 각 농지에 대한 잔금지급일을 기산점으로 하여 이 사건 처분을 하였는바, 이는 부동산실명법 제10조제1항 단서에 반하는 위법·부당한 처분이라고 할 것이다. 2) 부동산실명법 제10조가 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과하도록 규정한 것은 장기미등기자의 탈세 및 법령에 따른 제한 회피를 방지하기 위함이다. 이에 부동산실명법 제10조제2항도 과징금의 부과기준은 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부를 고려하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 제4조의2는 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다고 규정하고 있다. 그런데 이 사건에서 청구인은 이 사건 각 토지 대부분에 대하여 신탁회사 명의로 소유권이전등기를 모두 마쳤으며, 일부 등기가 경료되지 않은 것은 신탁등기를 위한 매도인(위탁자)의 동의가 지연되고 있기 때문이다. 또한 청구인은 이 사건 각 토지에 관하여 매입한 직후인 2009. 2.경부터 총 3,791,941,230원에 달하는 취득세, 농어촌특별세를 신고 및 납부하는 등 모든 관련 공과금을 차질 없이 납부해왔다. 따라서 청구인에게 이 사건 각 토지에 관한 소유권이전등기를 지연시킴으로써 조세를 포탈하거나 법령의 제한을 회피할 목적이 있다고는 전혀 볼 수 없다. 청구인이 조세포탈 목적이 있었다면 신속하게 취득신고를 하고 관련 공과금을 납부할 이유가 없는 것이다. 또한 도시개발사업을 시행하는 청구인으로서는 사업조달을 위한 금융비용 등을 회수하기 위해 하루라도 빨리 소유권이전등기를 경료하고 사업을 진행하는 것이 매우 절실하고, 이를 일부러 지연시킬 이유가 전혀 없다. 이상과 같이 청구인에게 조세 포탈 목적이나 법령의 제한을 회피할 목적이 없었음이 명백한 이상, 설령 백 보를 양보하여 부동산실명법 제10조제1항의 요건이 충족된다고 하더라도, 같은 조 제항 및 같은 법 시행령 제4조의2 단서에 따라 과징금의 50%를 감경함이 마땅하고, 그러한 감경조치를 취하지 않은 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로서 위법·부당하다. [보충서면] 3) 피청구인의 주장은 도시개발사업의 특수성을 전혀 고려하지 않은 것으로서 매우 부당하다고 보지 않을 수 없다. 도시개발사업은 종전에 개발되지 않은 부지를 대상으로 하는 것이기 때문에 대부분의 경우 농지가 사업부지에 포함될 수밖에 없다. 오히려 도시개발사업에 있어서 사업부지에 농지가 포함되지 않은 경우란 찾아보기가 어렵다. 그리고 「도시개발법」 제11조제6항은 민간사업자가 도시개발사업을 시행하기 위해서는 사업부지의 일정 비율 이상을 소유하도록 규정하고 있다. 따라서 민간사업자로서는 도시개발사업을 위해 부득이하게 농지를 일단 매입한 후 농지전용을 허가받아 소유권이전등기를 경료할 수밖에 없다. 이처럼 대부분의 도시개발사업의 대상 부지에 농지가 포함되기 때문에 민간사업자로서는 농지를 매수할 수밖에 없는 사정을 고려하여, 「도시개발법」은 도시개발사업에 대한 실시계획 인가를 받으면 농지전용 허가가 ‘의제’되도록 절차의 간소화 규정을 두고 있다(제19조제1항제8호). 나아가 「도시개발법」 제19조제5항은 실시계획 인가보다 앞선 시점인 도시개발구역 지정 단계에서도 농지전용허가 의제를 받을 수 있는 길을 열어놓고 있는데, 이는 ‘민간도시개발사업 참여활성화를 위해’ 2007. 4. 11. 신설된 것이다(국토해양부 2010년도 도시개발법령 질의·회신 사례집 참조). 따라서 민간제안 도시개발사업에 있어서는 민간사업자가 농지를 매수하고 도시개발사업 실시계획 인가 또는 도시개발구역 지정에 따른 농지전용 허가 의제는 반드시 수반될 수밖에 없는 절차이다. 4) 피청구인은 “지가 급등으로 인한 사업지구 내 토지소유자의 매도기피 등 여건변화로 ○○ ○○지구 도시개발사업의 원활한 추진이 어려워질 것이 예상되자 부지 확보를 위해 서둘러 매매대금을 지급하는 등 관련법규에 따라 정상적인 도시개발사업 절차는 뒤로한 채 우선 토지매입을 하고, 이후 농지전용 협의 의제 등 농지취득 자격요건을 갖출 수 있는 적합한 행위 없이 소유권이전등기를 법이 정한 시기까지 이행하지 아니하였다.”고 주장하나, 이는 사실관계를 완전히 왜곡한 것이다. 청구인으로서는 「도시개발법」 제11조제5항이 규정한 토지소유자 요건을 갖추기 위하여 신속하게 이 사건 각 토지를 매수할 수밖에 없었으나, 농지 매수 이후 도시개발사업 절차를 지연시킬 하등의 이유가 없다. 청구인은 2006. 12. 26. 이 사건 사업 조성자금을 조달하기 위해 군인공제회로부터 대여기간 2009. 6. 30.까지, 이자율 연 복리 9.4%로 금 2,450억 원을 차입하였는바, 이 사건 사업을 하루라도 빨리 시행하여 대여금을 변제하지 않으면 안 되는 상황이다. 그러나 이 사건 사업의 지연으로 청구인은 현재까지 위 대여금을 변제하지 못하여 대여금의 만기를 갱신하는 내용의 변경계약만 수차례 체결하였다. 그 결과 청구인의 재정은 지속적으로 악화되어 2014. 12. 31. 기준으로 군인공제회에 원금 2,666억 원과 이자비용 3,479억 원의 채무를 부담하고 있는 상황이다. 이러한 상황에서 청구인이 이 사건 사업의 절차를 의도적으로 지연시켰다는 피청구인의 주장은 상식적으로도 납득하기 어렵다. 청구인으로서는 이 사건 사업을 지연시킬 하등의 이유가 없으며, 오히려 이 사건 사업을 최대한 신속하게 진행하지 않으면 재무상황이 급격히 악화될 수밖에 없는 절박한 상황에 있다. 또한 이 사건 사업의 추진 기간은 제안서 접수일(2008. 3. 5.)부터 실시계획인가일(2011. 11. 25.)까지 약 3년 6개월이 넘는 정도로서 도시개발사업의 통상적인 추진기간(3년 내지 5년)에 비추어 보면 지체되었다고는 전혀 볼 수 없다. 5) 한편, 피청구인은 대법원 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결 및 법무부의 유권해석을 근거로 제시하나, 이들 판례 및 유권해석은 도시개발사업의 특수성이 전혀 고려되지 않은 것으로서 이 사건에 적용될 수 없다. 먼저 대법원 2004두14427 판결은 청량음료 제조·판매를 목적 사업으로 하는 주식회사가 농지를 빈병의 약적에 필요한 공장부지 확보를 위하여 매수한 사안으로서, 당해 사안의 회사는 해당 농지의 소유권이전등기를 신청하려고 하였으나 법인의 농지 소유가 제한되어 등기가 어렵자 농지의 형질을 변경하여 농지전용허가를 얻고자 하였는바, 당시 보건사회부는 해당 농지가 건설부 지적고시 및 지역별 시행계획이 책정되지 않아 농지전용이 일체 중지된 지역이라는 점, 상수원 보호구역으로 폐수배출사업장의 유치를 억제하고 있는 지역이라는 점 등을 이유로 이를 불허하였다. 따라서 동 판결은 도시개발사업을 위하여 청구인이 이 사건 각 토지를 취득한 이 사건과는 쟁점을 완전히 달리 한다. 또한 대법원 2000두6558 판결의 경우는 문제되는 대상부지가 농지가 아닌 녹지이고, 미등기자가 법인이 아닌 조합이라는 점에서 이 사건과 더욱 큰 차이가 있다. 즉, 동 판결은 법률상 장애사유가 전혀 존재하지 않는 사안에 대한 것이다. 그리고 피청구인이 원용한 법무부 유권해석은 도시개발사업과 전혀 무관한 위 대법원 판례들을 무비판적으로 원용한 것으로서 이 사건에 아무런 참고사항이 될 수 없다. 민간제안 도시개발사업에서 사업시행자는 농지를 불가피하게 취득할 수밖에 없는 것이므로, 농지법상 경자유전의 원칙을 도시개발사업에 그대로 적용하는 것은 농지전용 허가 의제를 규정한 도시개발법의 취지에도 전혀 부합하지 않는다. 6) 결국 피청구인의 이 사건 처분은 도시개발사업의 특수성은 전혀 감안하지 않은 것으로서, 청구인에게는 이 사건 사업의 실시계획인가일까지 이 사건 각 토지를 등기하지 못할 정당한 사유가 있다고 보아야 한다. 피청구인의 주장대로라면, 관활 관청이 의도적으로 도시개발구역 지정 또는 도시개발사업의 실시계획인가를 지연시켜 부동산실명법 제10조 위반에 따른 과징금을 부과함으로써 세수를 확보하는 부작용을 피할 수 없게 되는바, 이는 민간제안 도시개발사업을 하지 말라는 것과 다름없다. 청구인은 피청구인의 주장과 같이 이 사건 사업을 의도적으로 지연시킨 바가 전혀 없으며, 도시개발사업의 통상적인 기간 내에 실시계획인가를 받았다. 한편, 피청구인은 2007. 4. 11. 개정 「도시개발법」(법률 제8376호) 제19조제4항(현행법으로는 제5항)에 따라 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 고시일인 2010. 4. 14.경에 등기가 가능했다고 주장하나, 청구인 측은 위 개정법률이 시행된 2007. 10. 12. 전부터 이 사건 사업을 위한 제안서를 접수시켰고, 이후 제안서를 다시 접수하는 과정에서도 위 개정 법률이 시행된 지 얼마 안 된 관계로 농지전용허가 의제에 필요한 관계 서류를 미리 구비하는 것이 사실상 불가능하였다. 또한 피청구인은 이 사건 각 토지에 대한 토지거래허가구역 해제일인 2009. 1. 30. 이전에도 이 사건 각 토지에 대한 등기 경료가 가능했다고 주장하나, 토지거래허가구역 내에서 허가를 받지 아니한 토지거래계약은 무효로서(「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제118조제6항) 토지거래허가구역 해제 전까지는 등기를 경료하는 것이 법률상 불가능하기 때문에 부동산실명법 제10조제1항 단서가 규정한 ‘정당한 사유’에 해당한다. 법무부의 유권해석도 마찬가지로 해석하고 있다(부동산실명법 해석사례집 참조). 7) 청구인은 이 사건 각 토지의 등기를 의도적으로 지연시킨 것도 아닐뿐더러 이를 통해 조세 포탈이나 법령 제한 회피를 도모한 사실이 전혀 없다. 피청구인은 농지법 제6조를 위반한 것이라고 주장하나, 앞서 자세히 말했듯 청구인은 도시개발사업을 위해 이 사건 각 토지를 취득한 것이고 통상적인 민간제안 도시개발사업 절차에 따라 농지전용 허가 의제를 받고자 한 것뿐이다. 청구인은 이 사건 각 토지 매입 직후 약 38억 원에 달하는 취득세, 농어촌특별세를 모두 납부하였으며, 그 밖에도 합계 1,583,995,210원에 이르는 이 사건 각 토지 관련 지방세를 현재까지 모두 적기에 완납하였다. 따라서 백 보를 양보하여 청구인에게 부동산실명법 제10조제1항 단서의 정당한 사유를 인정할 수 없다고 하더라도, 이상과 같이 청구인에게 조세 포탈 및 법령제한 회피의 목적이 없음이 분명한 이상 이 사건 처분은 감경되어야 함이 마땅하다. 나. 피청구인 주장 1) 부동산실명법의 목적은 부동산에 관한 소유권, 기타 물권을 실체적 권리관계에 부합하도록 실권리자 명의로 등기하게 함으로써 부동산 등기제도를 악용한 투기·탈세·탈법행위 등 반사회적 행위를 방지하고 부동산거래의 정상화와 부동산 가격의 안정을 도모하여 국민경제의 건전한 발전에 이바지함에 있다. 2) 「농지법」 제6조는 원칙적으로 자기의 농업경영에 이용하지 않는 경우 농지를 소유할 수 없도록 하고 있으며, 부동산실명법 제10조제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것이다. 청구인은 이 사건 각 토지 대부분이 농지로써 「농지법」에 따라 현 상태에서는 소유권, 점유권 취득할 수 없다는 사실을 인지하고 있었고, 지가 급등으로 인한 사업지구 내 토지소유자의 매도기피 등 여건변화로 ○○ ○○지구 도시개발사업의 원활한 추진이 어려워질 것이 예상되자 부지 확보를 위해 서둘러 매매대금을 지급하는 등 관련법규에 따라 정상적인 도시개발사업 절차는 뒤로한 채 우선 토지매입을 하고, 이후 농지전용 협의 의제 등 농지취득 자격요건을 갖출 수 있는 적합한 행위 없이 소유권이전등기를 법이 정한 시기까지 이행하지 아니하고 매도인 명의로 장기간 방치한 경우, 이는 청구인의 귀책사유에 해당되므로 청구인이 주장하고 있는 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애가 있었다고 볼 수 없다 하겠다(대법원 2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결, 대법원 2002. 5. 17. 선고 2000두6558 판결, 법무부 질의회신 참조). 법무부 발간 ‘2012년 부동산실명법 해석사례집’을 살펴보면 법인의 농지취득 제한에 따라 소유권이전등기를 경료할 수 없었다는 사안의 경우 「농지법」을 위반하여 농지를 취득하였기 때문에 소유권이전등기를 경료하지 못한 것인바, 이는 결국 「농지법」상 제한을 회피하는 과정에서 장기미등기 상태에 이르게 된 경우로써, ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’에 해당한다고 보기 어려우며 과징금 부과의 대상이 되는 것으로 판단하였다. 3) 「도시개발법」에 의한 인·허가를 득하는 시기까지를 법인 명의로 등기할 수 없는 법률상·사실상의 장애사유로 보아 등기 가능 기산일을 2011. 11. 25. 실시계획 인가일이라는 청구인의 주장에 대해 살펴보면, 「도시개발법」 제19조제4항(현행법으로는 제5항)에서는 민간도시개발 규제완화 차원에서 민간시행사의 농지취득을 원활화하기 위하여 도시개발구역 지정과 동시에 농지전용을 협의할 수 있도록 규정하고 있고, 설령 청구인이 도시개발구역 지정 및 개발계획수립 제안 시부터 적극적으로 농지전용 협의 절차를 진행하여 동시 개발구역지정 및 개발계획수립 고시일인 2010. 4. 14.경에 협의완료 하여 등기가능 기준일이 되었다 하더라도 이 사건 각 토지의 소유권이전등기 경료일(2014. 6. 23 ~ 2015. 5. 27.)이 3년을 초과하게 되어 장기미등기자에 해당한다 하겠으며, 더 나아가 이 사건 부동산의 매입시기가 대부분 2006년부터 2007년경임을 감안할 때, 도시개발사업에 대한 의지 및 정상적인 노력을 다하였더라면 토지거래허가구역 해제일인 2009. 1. 30. 이전에도 등기가 완료되었을 것임에도 등기할 수 없는 정당한 사유에 해당한다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4) 부동산실명법 시행령 제4조의2(장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 소정의 ‘법령에 따른 제한을 회피할 목적’의 의미는 “부동산의 취득, 보유, 사용, 처분 등을 직접적으로 제한하는 관련 법령 규정상 제한을 회피할 목적”을 말하는 것으로, 청구인이 취득세를 납부한 사실은 인정되지만 취득세 등 관련 공과금을 납부한 사실만으로 이 사건 장기미등기에 조세포탈의 목적이 없었다고 보기 어려우며, 청구인이 「농지법」 제6조(농지소유의 제한)을 위반한 점 등으로 볼 때 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 분명하므로 부동산실명법 시행령 제4조의2 단서에 부합하지 않아 감경대상이 아니므로, 감경 없이 과징금을 부과한 이 사건 처분은 재량권 일탈이 아닌 적법한 처분이다. [보충서면] 5) 청구인은 “「도시개발법」 규정에 따른 토지소유자 요건을 갖추기 위하여 신속하게 이 사건 각 토지를 매수할 수밖에 없었으나, 농지 매수 이후 도시개발사업 절차 및 이 사건 각 토지의 소유권이전등기를 지연시킬 하등의 이유가 없다.”고 주장하나, 청구인은 「농지법」에 따른 농지취득의 제한이 있음을 알면서도 농지를 매수하였는데, 청구외 ○○○○지구 도시개발사업조합에 의한 도시개발사업을 통해 사업부지 내 농지매입에 따른 소유권 이전등기 의도가 인정된다 하더라도, 이 사건 토지 매입 시 작성된 부동산매매계약서를 참조하면 계약금 수령과 동시에 도시개발사업 절차에 필요한 동의서를, 잔금을 수령함과 동시에 소유권 이전에 필요한 제반서류 일체를 소유자로부터 교부받게 되어있는 것을 볼 때, 토지거래허가구역 해제(2009. 1. 30.) 이전이라도 정상적으로 도시개발사업 절차를 진행하였다면 농지전용협의 의제를 통한 토지거래허가를 받아 소유권이전등기가 가능했을 것이다. 6) 청구인은 “「도시개발법」에 따른 토지소유자 동의 등 요건이 미달되어 수차례 반려 및 다시 접수하는 과정과 농지전용 협의 의제시기에 대한 법률개정 및 시행이 얼마 안 된 관계로 농지전용허가 의제에 필요한 관계서류를 미리 구비하는 것이 사실상 불가능했고, 또한 토지거래허가구역 해제 전까지 등기를 경료하는 것도 법률상 불가능했다.”고 주장하나, 개발계획의 수립 및 지정 제안 단계에서 기초조사를 통하여 도시개발계획의 내용(명칭, 위치, 면적, 토지이용계획, 농지규모, 편입농지 현황 등) 등에 대하여 이미 파악하고 있고, 따라서 관계서류 준비 또한 충분히 가능하였던 것으로 판단되어, 미리 구비하지 못한 사정은 청구인의 귀책사유에 해당하는 것이다. 또한 농지전용 협의 의제시기에 대한 2007. 4. 11. 개정(제8376호) 「도시개발법」 제19조제4항(현행법으로는 제5항)에 대하여 청구인이 제출한 질의·회신 사례의 회신내용에 대하여 살펴보면, 이 법률의 개정취지가 종전 농지전용 협의시기가 실시계획인가시 의제되어, 구역 지정 이후 상당기간 농지취득이 어려워 고가의 토지매입 및 사업지연 등을 초래하여 도시개발구역 지정 시부터 농지전용 협의를 할 수 있도록 개정된 사항으로, 청구인의 경우 구역 지정 제안(2007. 7. 31.) 이전에 이미 사업부지 대부분을 매입하여 사업진행 준비(부동산 매매계약을 통하여 토지거래허가관련 및 소유권 이전 일체서류를 제공하기로 약정)를 한 것을 볼 때, 토지매입에 따른 구역지정 제안 이후 다른 사정이 없었다면 사업지연을 초래할 이유가 없었을 것으로 판단되고, “민간도시개발 규제완화 차원에서 민간시행사의 농지취득을 원활화하기 위하여 도시개발구역 지정과 동시에 농지전용을 협의할 수 있도록 규정하고, 구역 지정 이후에도 농지전용 협의가 가능한 것으로 회신”하는 내용으로 볼 때 청구인이 개정법률 시행(2007. 10. 12.) 이전에 개발구역 지정을 제안했다 하더라도 2007. 10. 12. 이후에는 언제든지 농지전용 협의가 가능했던 것이며, 위와 같이 사건이 진행됐을 경우 토지거래허가구역 해제 전까지 등기를 경료하는 것이 법률상 불가능하다는 주장은 전적으로 인정하기 어렵다. 7) 피청구인이 제출한 참고자료 판례는 구체적인 판시내용이 이 사건과 동일하다는 것이 아니라 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’에 해당되지 않은 경우들에 관한 사례들이고, 청구인이 주장하는 도시개발사업을 목적으로 취득하는 토지에 대해서도 이에 해당하여 등기를 신청하지 못할 정당한 사유에 해당한다고 볼 수는 없다. 8) 수용방식이 아닌 도시개발사업조합을 설립하여 조합원의 동의를 받아 환지방식으로 시행되고 있는 ○○○○지구 도시개발사업에 대한 도시개발사업의 진행(지정 제안, 계획수립, 조합설립, 실시계획인가 등) 주체는 청구인이 아니라 사업시행자인 ○○○○지구 도시개발사업조합으로 장기미등기 사안과는 별개로 청구인과 동시개발절차(실시계획 인가 등)와는 필연적 관계가 아니라고 할 것이다. 9) 조세포탈의 목적이 있었는지 여부는 미등기에 이르게 된 구체적인 경위, 원소유자와의 관계, 미등기 기간 중 세금을 납부한 정도나 세금을 추징당한 사실이 있는지 여부, 부동산 보유현황 등 여러 가지 사정을 종합하여 판단하여야 할 것이며(대법원 2012. 1. 26. 선고 2011두11662 판결 참조), 청구인이 이 사건 각 토지를 매수한 시점에 구 농지개혁법(1994. 12. 22. 법률 제4817호로 폐지되기 이전의 것)에 따라 농지의 취득에 제한이 있었고, 구 농지법(2007. 4. 11. 법률 제8352호로 개정되기 이전의 것) 제6조제2항제9호 사목 규정에 의하여 ‘기타 대통령령이 정하는 토지 등의 개발사업과 관련하여 사업시행자등이 농지를 취득하여 소유하는 경우’가 아니면 이를 소유하지 못한다 할 것인데, 당시 이를 알면서 매수한 점, 사업시행자도 아니며 농지전용허가 의제를 받지 않은 상황이었음에도 매도인에게 잔금 지급하여 농지를 매입한 점 등을 살펴볼 때 법령의 제한을 회피할 목적이 있었음은 분명하고, 이 사건 농지 매입 시기 대부분이 2006년~2007년도에 해당(잔금 지급 기준)함에도 토지거래허가구역임을 사유로 하여 취득세(농어촌특별세)를 신고납부 하지 않고 있다가 토지허가구역이 해제(2009. 1. 30.)됨에 따라 피청구인 해당부서(세무과)의 신고납부 안내에 따라 20009. 3. 2. 취득세를 납부한 후, 납부 근거자료에 의거 피청구인의 부과에 의하여 2009년분부터 토지분 재산세도 납부된 것이다. 아울러 2009. 3. 2. 취득세(농어촌특별세 포함) 납부 이후, 소유권이전등기를 회피하는 과정에서 취득에 따른 소유권이전과 관련된 등록세(지방교육세 포함) 납부를 장기간 미룰 수 있었고, 이후에도 청구인은 2014년 10월~12월경 이 사건 각 토지의 일부(46필지)에 대하여 청구인의 소유로 이전하는 과정에서 등록세(지방교육세 포함) 350,710,270원만 납부하였고, 나머지 필지에 대하여는 청구인 소유로 이전등기신청을 생략한 채(중간생략등기) 신탁등기(필지당 7,200원, 정액등록세)함으로써, 청구인의 소유로 등기 이전할 경우의 등록세(지방교육세 포함) 약 25억 원을 면하게 되었다면 조세포탈의 목적이 없었다고 볼 수 없다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】[시행 2014.8.7.] [법률 제11998호, 2013.8.6., 타법개정] 제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등) ① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 ② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. ④ 장기미등기자가 제1항에 따라 과징금을 부과받고도 소유권이전등기를 신청하지 아니하면 제6조제2항 및 제3항을 준용하여 이행강제금을 부과한다. ⑤ 장기미등기자(제1항 단서에 해당하는 자는 제외한다) 및 그를 교사하여 제1항을 위반하여 소유권이전등기를 신청하지 아니하게 한 자는 5년 이하의 징역 또는 2억원 이하의 벌금에 처하고, 제1항을 위반하여 소유권이전등기를 신청하지 아니하도록 방조한 자는 1년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】[시행 2014.3.24.] [대통령령 제25279호, 2014.3.24., 타법개정] 제4조의2(장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 법 제10조제2항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. 【구 농지법】[시행 2006.4.30.] [법률 제7775호, 2005.12.29., 타법개정] 제6조 (농지의 소유제한) ① 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유하지 못한다. ②다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 불구하고 자기의 농업경영에 이용하지 아니하는 농지라도 이를 소유할 수 있다. <개정 1996.8.8., 1997.1.13., 1997.12.13., 1998.9.16., 1999.2.5., 2002.1.14., 2002.2.4., 2002.12.18., 2005.12.29.> 9. 다음 각목의 규정에 의하여 농지를 취득하여 소유하는 경우 가. ~ 바. (생략) 사. 기타 대통령령이 정하는 토지등의 개발사업과 관련하여 사업시행자등이 농지를 취득하여 소유하는 경우 【구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률】[시행 2009.1.1.] [법률 제9071호, 2008.3.28., 타법개정] 제118조 (토지거래계약에 관한 허가) ① 허가구역안에 있는 토지에 관한 소유권·지상권(소유권·지상권의 취득을 목적으로 하는 권리를 포함한다)을 이전 또는 설정(대가를 받고 이전 또는 설정하는 경우에 한한다)하는 계약(예약을 포함한다. 이하 "토지거래계약"이라 한다)을 체결하고자 하는 당사자는 공동으로 대통령령이 정하는 바에 따라 시장·군수 또는 구청장의 허가를 받아야 한다. 허가받은 사항을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. ② ~ ⑤ (생략) ⑥제1항의 규정에 의한 허가를 받지 아니하고 체결한 토지거래계약은 그 효력을 발생하지 아니한다. 【도시개발법】[시행 2015.7.1.] [법률 제12989호, 2015.1.6., 타법개정] 제11조(시행자 등) ① 도시개발사업의 시행자(이하 "시행자"라 한다)는 다음 각 호의 자 중에서 지정권자가 지정한다. 다만, 도시개발구역의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에는 제5호의 토지 소유자나 제6호의 조합을 시행자로 지정한다. <개정 2010.4.15., 2011.9.30., 2012.1.17.> 1. ~ 4. (생략) 5. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 보며, 제21조에 따른 수용 또는 사용 방식의 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 소유한 자를 말한다) 6. 도시개발구역의 토지 소유자(「공유수면 관리 및 매립에 관한 법률」 제28조에 따라 면허를 받은 자를 해당 공유수면을 소유한 자로 보고 그 공유수면을 토지로 본다)가 도시개발을 위하여 설립한 조합(도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하는 경우에만 해당하며, 이하 "조합"이라 한다) 7. ~ 11. (생략) ② 지정권자는 제1항 단서에도 불구하고 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 있으면 지방자치단체나 대통령령으로 정하는 자(이하 "지방자치단체등"이라 한다)를 시행자로 지정할 수 있다. 이 경우 도시개발사업을 시행하는 자가 시·도지사 또는 대도시 시장인 경우 국토교통부장관이 지정한다. <개정 2008.3.28., 2013.3.23.> 1. 토지 소유자나 조합이 대통령령으로 정하는 기간에 시행자 지정을 신청하지 아니한 경우 또는 지정권자가 신청된 내용이 위법하거나 부당하다고 인정한 경우 2. 지방자치단체의 장이 집행하는 공공시설에 관한 사업과 병행하여 시행할 필요가 있다고 인정한 경우 3. 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 2분의 1 이상에 해당하는 토지 소유자 및 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상이 지방자치단체등의 시행에 동의한 경우 ③ 지정권자는 제1항제5호에 따른 토지 소유자 2인 이상이 도시개발사업을 시행하려고 할 때 또는 같은 호에 따른 토지 소유자가 같은 항 제7호부터 제10호까지의 규정에 해당하는 자와 공동으로 도시개발사업을 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 도시개발사업에 관한 규약을 정하게 할 수 있다. ④ 제2항에 따라 지방자치단체등이 도시개발사업의 전부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때와 제1항제1호부터 제4호까지 또는 제11호(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우로 한정한다)에 해당하는 자가 도시개발사업의 일부를 환지 방식으로 시행하려고 할 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 시행규정을 작성하여야 한다. 이 경우 제1항제2호부터 제4호까지의 시행자는 대통령령으로 정하는 기준에 따라 사업관리에 필요한 비용의 책정에 관한 사항을 시행규정에 포함할 수 있다. <개정 2011.9.30.> ⑤ 제1항제2호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자, 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다) 또는 제1항제7호부터 제11호까지의 규정에 해당하는 자는 대통령령으로 정하는 바에 따라 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있다. 다만, 제3조제3항에 해당하는 자는 국토교통부장관에게 직접 제안할 수 있다. <개정 2013.3.23.> ⑥ 토지 소유자 또는 제1항제7호부터 제11호까지(제1항제1호부터 제4호까지의 규정에 해당하는 자가 대통령령으로 정하는 비율을 초과하여 출자한 경우는 제외한다)의 규정에 해당하는 자가 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. ⑦ 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장은 제안자와 협의하여 도시개발구역의 지정을 위하여 필요한 비용의 전부 또는 일부를 제안자에게 부담시킬 수 있다. ⑧ 지정권자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 시행자를 변경할 수 있다. 1. 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 받은 후 2년 이내에 사업을 착수하지 아니하는 경우 2. 행정처분으로 시행자의 지정이나 실시계획의 인가가 취소된 경우 3. 시행자의 부도·파산, 그 밖에 이와 유사한 사유로 도시개발사업의 목적을 달성하기 어렵다고 인정되는 경우 4. 제1항 단서에 따라 시행자로 지정된 자가 대통령령으로 정하는 기간에 도시개발사업에 관한 실시계획의 인가를 신청하지 아니하는 경우 ⑨ 제5항에 따라 도시개발구역의 지정을 제안하는 경우 도시개발구역의 규모, 제안 절차, 제출 서류, 기초조사 등에 관하여 필요한 사항은 제3조제5항과 제6조를 준용한다. ⑩ 제2항제3호 및 제6항에 따른 동의자 수의 산정방법, 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제13조(조합 설립의 인가) ① 조합을 설립하려면 도시개발구역의 토지 소유자 7명 이상이 대통령령으로 정하는 사항을 포함한 정관을 작성하여 지정권자에게 조합 설립의 인가를 받아야 한다. ② 조합이 제1항에 따라 인가를 받은 사항을 변경하려면 지정권자로부터 변경인가를 받아야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하려는 경우에는 신고하여야 한다. ③ 제1항에 따라 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. ④ 제3항에 따른 동의자 수의 산정방법 및 동의절차, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제19조(관련 인ㆍ허가등의 의제) ① 제17조에 따라 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 다음 각 호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하 "인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항에 따라 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 해당 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항에 따라 실시계획을 고시한 경우에는 관계 법률에 따른 인·허가등의 고시나 공고를 한 것으로 본다. <개정 2009.1.30., 2009.6.9., 2010.4.15., 2010.5.31., 2011.9.30., 2014.1.14., 2014.6.3.> 1. ~ 7. (생략) 8. 「농지법」 제34조에 따른 농지전용의 허가 또는 협의, 같은 법 제35조에 따른 농지의 전용신고, 같은 법 제36조에 따른 농지의 타용도 일시사용허가·협의 및 같은 법 제40조에 따른 용도변경의 승인 9. ~ 31. (생략) ② 제1항에 따른 인·허가등의 의제를 받으려는 자는 실시계획의 인가를 신청하는 때에 해당 법률로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. ③ 지정권자는 실시계획을 작성하거나 인가할 때 그 내용에 제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항이 있으면 미리 관계 행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 협의 요청을 받은 날부터 대통령령으로 정하는 기간에 의견을 제출하여야 하며, 그 기간 내에 의견을 제출하지 아니하면 협의한 것으로 본다. <개정 2012.1.17.> ④ 지정권자는 제3항에 따른 협의 과정에서 관계 행정기관 간에 이견이 있는 경우에 이를 조정하거나 협의를 신속하게 진행하기 위하여 필요하다고 인정하는 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 관계 행정기관과 협의회를 구성하여 운영할 수 있다. 이 경우 관계 행정기관의 장은 소속 공무원을 이 협의회에 참석하게 하여야 한다. <신설 2012.1.17.> ⑤ 도시개발구역의 지정을 제안하는 자가 제1항에도 불구하고 도시개발구역의 지정과 동시에 제1항제8호에 따른 농지전용 허가의 의제를 받고자 하는 경우에는 제11조제5항에 따라 시장·군수·구청장 또는 국토교통부장관에게 도시개발구역의 지정을 제안할 때에 「농지법」으로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. <개정 2012.1.17., 2013.3.23.> ⑥ 지정권자가 도시개발구역을 지정할 때 제1항제8호에 따른 농지전용 허가에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 경우에는 제4항에 따른 제안자가 제11조제1항에 따라 시행자로 지정된 때에 해당 허가를 받은 것으로 본다. <개정 2012.1.17.> ⑦ 제21조의2에 따른 순환용주택, 제21조의3에 따른 임대주택의 건설·공급 및 제32조에 따른 입체 환지를 시행하는 경우로서 시행자가 실시계획의 인가를 받은 경우에는 「주택법」 제9조에 따라 주택건설사업 등의 등록을 한 것으로 본다. <신설 2011.9.30., 2012.1.17.> 【구 도시개발법】[시행 2006.1.22.] [법률 제7604호, 2005.7.21., 타법개정] 제19조 (관련 인·허가등의 의제) ① 제17조의 규정에 의한 실시계획의 작성 또는 인가를 함에 있어서 지정권자가 당해 실시계획에 대한 다음 각호의 허가·승인·심사·인가·신고·면허·등록·협의·지정·해제 또는 처분 등(이하"인·허가등"이라 한다)에 관하여 제3항의 규정에 의하여 관계행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 당해 인·허가등을 받은 것으로 보며, 제18조제1항의 규정에 의한 실시계획의 고시가 있는 때에는 관계법률에 의한 인·허가등의 고시 또는 공고가있은 것으로 본다. <개정 2001.1.29., 2002.12.30., 2003.5.29.> 1. ~ 7. (생략) 8. 농지법 제36조의 규정에 의한 농지전용의 허가 또는 협의 9. ~ 30. (생략) ②제1항의 규정에 의한 인·허가등의 의제를 받고자 하는 자는 실시계획인가의 신청을 하는 때에 해당 법률이 정하는 관계서류를 함께 제출하여야 한다. ③지정권자는 실시계획을 작성하거나 이를 인가함에 있어서 그 내용에 제1항 각호의1에 해당하는 사항이 있는 때에는 미리 관계행정기관의 장과 협의하여야 한다. 이 경우 관계행정기관의 장은 협의요청을 받은 날부터 대통령령이 정하는 기간내에 의견을 제출하여야 한다. 나. 판단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산실명법위반 과세자료 통보 공문, 부동산실명법 위반 과징금처분 사전통지, 부동산실명법 위반 통보에 따른 자료 및 의견제출 추가 요청, 의견진술서, 부동산실명법 위반 과징금 부과처분, 부동산 매매계약서, 도시개발구역지정 제안서, 토지거래 허가구역 해제 공고, ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획인가 알림, 도시개발사업지구 내 취득세 신고납부 안내 공문, 등록세 부과내역서 및 산정근거, 취득세 신고 및 자진납부세액 계산 신고, 지방세 세목별 과세증명서, 토지 정기과세내역서(2009년~2014년), ○○시 ○○동 도시개발사업 약정서 및 1차, 2차, 3차, 4차 변경합의서, 부동산실명법 위반 관련 질의에 대한 회신(법무부), 2012 부동산실명법 해석사례집(법무부) 기타 자료 등의 기재내용에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 부동산 개발 및 컨설팅업, 주택건설 및 판매업, 대지조성 및 택지개발 조성사업을 목적 사업으로 하는 법인으로, 피청구인은 청구인이 이 사건 각 토지에 관하여 2006. 1.경부터 2010. 12.경 사이에 매매계약을 체결하고 잔금을 2006. 12. 26.부터 2011. 3. 8. 사이에 완납하였으나 잔금지급일로부터 3년이 경과하도록 소유권이전등기를 신청하지 않았음을 확인하여 2015. 3. 31. 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금처분 사전통지를 하고, 2015. 4. 22. 청구인으로부터 의견 제출을 받은 후, 2015. 5. 8. 청구인에게 의견제출 내용 중 누락된 부분에 관한 추가를 요청하였으며, 2015. 5. 15. 청구인으로부터 의견진술서를 받은 후, 2015. 6. 8. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 나) 청구인은 2006. 1. 5. 산○○○번지에 관한 계약 체결을 시작으로 2010. 12. 2. ○○○번지 등에 관한 체결까지 이 기간 사이에 이 사건 각 토지에 관하여 매매계약을 체결하였고, 대다수의 계약은 2006. 11.경부터 2007. 8.경 사이에 체결되었다. 이 매매계약들에 관하여 잔금지급일은 2006. 12. 26.을 시작으로 2011. 3. 8. 사이에 있었으며, 대다수는 2006. 12. 26.부터 2007. 8.경 사이가 잔금지급일이다. 이 사건 각 토지 중 13필지는 이 사건 처분 당시 청구인에게로의 소유권이전등기나 신탁이전이 이루어지지 않은 상태였고, 다른 29필지는 2014. 8. 18.부터 2014. 10. 30. 사이에 청구인에게 소유권이전등기가 경료되었다가 신탁이전 되었고, 또 다른 17필지는 2014. 12. 17. 청구인에게 소유권이전등기가 경료되었다가 신탁이전 되었으며, 나머지 필지는 2014. 6. 23.부터 2015. 2. 27. 사이에 중간생략형 이전등기 방식으로 신탁이전 되었다. 다) 청구외 ○○지구 도시개발사업 추진위원회(가칭) 위원장 ○○○은 2007. 7. 31. 경기도 ○○시 ○○동 ○○○번지 일원 615,270㎡에 관하여 도시개발구역지정을 제안(환지방식)하였고, 이 사건 각 토지와 관련하여 2010. 4. 14. 경기도고시 제2010-123호로 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 고시되었으며, 2011. 10. 5. ○○시고시 제2011-190호로 구역지정 및 개발계획 변경 수립 고시되었고, 피청구인은 2011. 11. 25. 청구인에게 ○○ ○○지구 도시개발사업 실시계획인가 되었음을 통보하였다. 라) 이 사건 각 토지는 모두 농지에 해당하며, 이 사건 각 토지가 있는 지역은 과거 토지거래계약허가구역이었으나, 국토해양부장관은 2009. 1. 30. 이 사건 각 토지에 관하여 토지거래계약허가구역에서 해제함을 공고하였다(국토해양부공고 제2009-48호). 마) 이 사건 부동산실명법 위반(장기미등기) 과징금처분 사전통지서에 의하면 청구인이 이 사건 사업을 시행하기 위하여 매수한 토지들은 이 사건 각 토지를 포함한 ○○시 ○○동 ○○○번지 등 ○○○필지이며, 이 중에는 이 사건 각 토지와 같은 농지도 있으나 나대지, 잡종지, 도로, 구거, 임야, 창고용지, 공장용지 등(이하 '나대지 등'이라 한다)도 있었다. 그런데 사전통지에 대하여 청구인이 제출한 의견이 이 사건 처분에 일부 반영되어 잔금이 지급되지 않았거나 잔금지급기일이 2013년이어서 과징금 부과요건이 충족되지 않은 토지가 제외되고, 부동산처분신탁계약에 따라 신탁등기가 완료된 필지들(농지가 아닌 토지들)이 제외되었으나, 청구인이 이 사건 각 토지에 관하여 농지이므로 소유권이전등기를 경료할 수 없는 법률상 사유가 있었다고 주장한 점은 받아들여지지 않아 이 사건 처분과 같이 ○○시 ○○동 ○○○번지 외 ○○○필지에 관하여 부동산실명법위반(장기미등기) 과징금부과처분이 이루어졌다. 마) 피청구인은 2009. 2. 18. 청구인에게 “사실상 잔금이 지급된 부동산에 대하여 토지거래허가구역 지정 해제일(2009. 1. 30.)로부터 30일 이내에 취득세를 신고·납부하여야 한다.”고 도시개발사업지구 내 취득세 신고납부 안내를 하였고, 이에 청구인은 2009. 2.경 취득세와 농어촌특별세를 더하여 3,791,941,230원을 자진납부 세액으로 계산 신고하였으며, 그 이후로부터는 청구인은 이 사건 각 토지에 관한 지방세, 재산세, 도시계획세, 공동시설세, 지방교육세 등을 현재까지 적기에 모두 완납하였다. 그 이후 청구인은 2014. 8. ~ 12.경 이 사건 각 토지 중 중간생략형 등기 형태로 신탁한 필지를 제외한 일부(46필지)를 청구인의 소유로 이전하는 과정에서 그 46필지에 해당하는 등록세(지방교육세 포함)를 납부하였다. 바) 청구인은 2006. 12. 26. 이 사건 사업 조성자금을 조달하기 위해 군인공제회로부터 대여기간 2009. 6. 30.까지, 이자율 연 복리 9.4%로 금 2,450억 원을 차입하였으나, 위 대여금을 변제하지 못하여 대여금의 만기를 갱신하는 내용의 변경계약을 4차례 체결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159269425"></img> 사) 법무부장관이 2013. 6. 7. 경기도지사에게 회신한 ‘부동산실명법 위반 관련 질의에 대한 회신’은 아래와 같은 내용을 담고 있다. 아) 법무부의 2012 부동산실명법 해석사례집 182페이지는 “토지거래허가구역 내의 토지에 대하여 매매계약을 체결한 후 관할행정청의 토지거래허가를 일정한 기간 내에 소유권이전등기를 경료하지 못한 경우, 매수인 명의로 소유권이전등기가 불가능하므로 부동산실명법 제10조 제1항 단서에 해당하여 과징금을 부과할 수 없다고 판단됨.”이라는 내용이 있다. 자) 「도시개발법」은 2007. 4. 11. 법률 제8376호로 일부개정하면서 민간 도시개발사업의 활성화와 토지의 원활한 공급을 유도하기 위하여 도시개발사업 관련 규제를 개선하는 취지를 밝혔고, 도시개발구역 지정 단계에서도 농지전용허가 의제를 받을 수 있도록 하는 내용의 제19조제4항(현행법으로는 제5항)을 신설하였고, 이러한 개정 법률은 시행 2007. 10. 12. 시행되었다. 2) 부동산실명법 제10조제1항에 의하면 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 '장기미등기자'라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금을 부과하고, 다만 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하며, 같은 법 시행령 제4조의2에 의하면 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 위와 같은 과징금의 100분의 50을 감경할 수 있다. 「농지법」 제6조제1항에 의하면 농지는 자기의 농업경영에 이용하거나 이용할 자가 아니면 이를 소유하지 못한다. 「도시개발법」 제11조제1항제6호에 의하면 도시개발사업의 시행자로 지정될 수 있는 도시개발조합은 도시개발구역의 토지 소유자가 설립할 수 있고, 같은 조 제5항에 의하면 도시개발구역의 토지 소유자(수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자를 말한다)가 시장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있으며, 같은 조 제6항에 의하면 도시개발구역의 지정을 제안하려는 경우에는 대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 동의를 받아야 한다. 그리고 같은 법 제13조제3항에 의하면 조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다. 「도시개발법」 제19조제1항제8호에 의하면 도시개발사업에 관한 실시계획을 작성하거나 인가할 때 지정권자가 해당 실시계획에 대한 농지법상 농지전용허가에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항에 대하여는 농지전용허가를 받은 것으로 보고, 같은 조 제5항{「구 도시개발법」(2012. 1. 17. 법률 제11186호로 개정되기 이전의 것)으로는 제4항}에 의하면 도시개발구역의 지정을 제안하는 자가 제1항에도 불구하고 도시개발구역의 지정과 동시에 제1항제8호에 따른 농지전용 허가의 의제를 받고자 하는 경우에는 제11조제5항에 따라 시장에게 도시개발구역의 지정을 제안할 때에 「농지법」으로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 각 토지가 농지이므로 「농지법」 제6조제1항에 따른 농지취득제한이 있는 것은 사실이나, 「도시개발법」 제11조제1항제6호 및 같은 조 제6항에 의하면 민간사업자가 도시개발사업을 시행하기 위해서는 사업부지의 일정 비율 이상을 소유하여야 하므로 민간사업자로서는 도시개발사업을 위해 부득이하게 농지를 일단 매수하여야 하고, 따라서 부득이하게 일단 매수할 수밖에 없었던 이 사건 각 토지에 관하여 「농지법」 제6조제1항에 따른 농지취득제한이 소유권이전등기를 신청할 수 없는 법령상 장애에 해당하며, 이에 관하여 청구인의 귀책사유가 없다고 주장한다. 살피건대, 「도시개발법」 제11조제1항제6호는 도시개발조합을 설립하기 위한 자격을 ‘토지 소유자’라고만 정하고 있고, 같은 법 제13조제3항 역시 “조합 설립의 인가를 신청하려면 해당 도시개발구역의 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자와 그 구역의 토지 소유자 총수의 2분의 1 이상의 동의를 받아야 한다.”고 규정하고 있을 뿐, 일정 비율 이상을 ‘소유’하도록 정하고 있지 아니하며, 같은 조 제5항 역시 도시개발구역의 지정을 제안할 수 있는 자를 ‘토지 소유자’로 하면서 "수용 또는 사용의 방식으로 제안하는 경우에는 도시개발구역의 국공유지를 제외한 토지면적의 3분의 2 이상을 사용할 수 있는 대통령령으로 정하는 권원을 가지고 2분의 1 이상을 소유한 자"일 것을 요구하고 있기는 하나, 이 사건 도시개발구역 지정 제안은 수용 또는 사용의 방식이 아니라 환지의 방식을 제안하는 것이므로 이러한 요건이 적용될 여지가 없고, 같은 조 제6항에 의하면 지정을 제안하려는 경우에는 “대상 구역 토지면적의 3분의 2 이상에 해당하는 토지 소유자(지상권자를 포함한다)의 '동의'를 받아야 한다.”고 규정하고 있을 뿐, 일정 비율 이상을 ‘소유’하도록 정하고 있지 아니하다. 따라서 「도시개발법」 제11조제1항제6호 및 같은 조 제6항에 의하면 민간사업자가 도시개발사업을 시행하기 위해서는 사업부지의 일정 비율 이상을 소유하여야 한다는 청구인의 주장은 이유 없고, 청구인이 민간사업자로서 도시개발사업을 시행하고자 한다면 지정을 제안하는 도시개발구역의 토지 소유자이기만 하면 되는 것이다. 그런데 청구인이 이 사건 사업을 시행하기 위하여 매수한 토지들(총 301필지)에는 이 사건 각 토지(○○○필지) 외에도 나대지 등이 있었던바, 청구인으로서는 이 사건 각 토지가 아닌 나대지 등만을 우선 매수하여 ‘도시개발구역의 토지 소유자’로서 도시개발조합 설립 자격 및 도시개발구역 지정 제안 자격을 얻은 후, 「도시개발법」 제19조제1항제8호 또는 같은 조 제5항에 따라 도시개발사업에 관한 실시계획 인가를 받음과 동시에 또는 지정 제안 시에 「농지법」으로 정하는 관계 서류를 함께 제출하여 도시개발구역 지정과 동시에 농지전용 허가의 의제를 받고, 이로서 「농지법」 제6조제2항제7호의 요건을 갖추어 농지취득의 제한이라는 법령상 장애 상태를 제거한 후에 이 사건 각 토지인 농지들을 매수할 수 있었다고 할 것이다. 4) 부동산실명법 제10조제1항 단서에 의하면 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’가 있는 경우에는 장기미등기자에게 과징금을 부과하지 않는바, 여기서 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’란 “장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우”라고 할 것인데(2007. 7. 12. 선고 2004두14427 판결 등 참조), 이 사건에서 청구인이 매수한 이 사건 각 토지가 농지에 해당하여 농업법인이 아닌 법인인 청구인이 「농지법」 제6조제1항에 의해 그 소유권이전등기를 신청할 수 없었던 것이 등기신청의무의 이행을 기대할 수 없는 ‘법령상 장애’라 하더라도, 이 사건 각 토지가 농지라는 점, 청구인이 「농지법」 제6조제1항에 의해 농지를 취득할 수 없음을 알고 있었다는 점, 위에서 본 바와 같이 청구인이 나대지 등만을 우선 매수하여 도시개발구역 지정 제안을 하면서 농지전용허가의 의제를 받아 법령상 장애 상태를 제거하고 이 사건 각 토지를 매수할 수 있었던 점 등을 고려할 때 이러한 법령상 장애 상태에 빠진 것에 장기미등기자인 청구인의 귀책사유가 있다고 할 것인바 청구인은 부동산실명법 제10조제1항에 의한 과징금 부과대상에 해당한다고 할 것이다. 5) 나아가 같은 이유에서 청구인은 「농지법」 제6조제1항의 농지취득제한을 회피할 목적으로 장기미등기 상태를 유지하였음이 인정되므로 피청구인이 부동산실명법 시행령 제4조의2에 의한 과징금의 감경을 하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 적법·타당하다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.