부동산실명법 위반 과징금 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 청구 외 망 ○○○와 1986. 12. 20. ○○도 ○○시 ○○동 ○○-1, 답 2,506㎡(이하 ‘이 사건 토지’라 한다)에 대해 매매계약을 체결하였으나 소유권이전등기를 하지 않고 있다가, 2008. 12. 30. 및 2009. 11. 19. ○○지방법원의 판결(2008가단41396, 2009가단64228)에 의해 2010. 3. 30. ○○지방법원 ○○등기소 접수 제42069호로 소유권이전등기를 마쳤다. 피청구인은 청구인이 「부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률」(이하 ‘부동산실명법’이라고 한다) 제10조제1항을 위반해 장기 미등기한 사실을 확인하고 2013. 7. 23. 처분 사전통지를 거쳐 2013. 8. 24. 같은 법 제10조제1항, 제2항 및 법 시행령 제4조의2 규정에 의거 23,556,400원의 과징금 부과처분을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 청구인은 1986. 12. 20. 이 사건 토지를 청구 외 망 ○○○로부터 매수하였으나 위 ○○○가 1987. 5. 5. 갑자기 사망하여 소유권이전등기를 받지 못하였다. 따라서 이 사건 토지는 청구 외 ○○○ 등 총 15인에게 공동으로 상속되었고, 상속인들에게 소유권등기를 이전받아야 하나 그 상속관계를 현실적으로 파악할 수 없어 그 이행을 청구하지 못하고 있었고, 상속인 중 한명인 청구 외 ○○○을 파악했으나 위 ○○○이 청구인과 위 ○○○ 간의 이 사건 토지 계약 자체가 존재하지 않는다며 임의 이행을 거부하였다. 청구인은 실제로 매매계약서 등의 입증자료가 없는 상황에서 상속인인 위 ○○○의 태도에 비추어 소유권이전등기청구의 소를 제기하더라도 패소할 것이고 이 경우 기판력이 발생해 더 이상 다툴 수 없을 것이라고 생각해 소송 등을 통해 다투지는 못하고 위 ○○○에게 임의이행만을 계속 구하던 중, 2008. 1. 20. 위 ○○○이 매매계약을 인정하는 확인서를 작성하여 줌에 따라 일련의 판결을 통해 2010. 3. 30. 이 사건 토지의 소유권이전등기를 경료 받게 되었다. 이와 같은 매도인의 사망, 상속관계의 불명, 상속인의 임의 이행 거부, 패소판결에 대한 우려 등은 이전등기를 신청할 수 없는 사실상의 장애로써, 이는 부동산실명법 제10조 제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유’라 할 것이므로 이러한 사유가 있음에도 과징금을 부과한 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다. 2) 가사 청구인에게 과징금을 부과할 수 없는 정당한 사유가 없다고 할지라도 청구인에게는 조세포탈이나 법령에 의한 제한을 피하기 위한 목적이 전혀 없었으므로 부동산실명법시행령 제4조의 2 단서에 따라 과징금을 1/2로 감경함이 타당하나, 피청구인이 이러한 감경을 행하지 않고 이 사건 처분을 한 것은 비례원칙·평등원칙에 반하는 재량권의 일탈 남용에 해당하므로 위법하여 전부 또는 일부가 취소되어야 한다. 나. 피청구인 주장 1) 피청구인은 청구인이 청구 외 망 ○○○와 이 사건 토지에 관하여 1986. 12. 20. 매매계약을 체결하고도 2010. 3. 30. 까지 약25년, 부동산실명법 시행일인 1995. 7. 1. 부터는 약 15년 동안 소유권이전등기를 경료하지 아니하여 부동산실명법 제10조 소정의 장기미등기자에 해당함을 확인하고 이 사건 과징금 처분을 한 것이다. 청구인은 1987. 5. 5. 위 ○○○의 사망에 따라 상속관계 파악이 어려웠고 계약 입증의 자료가 없어 2008. 1. 20. 위 ○○○의 상속인인 ○○○이 계약 확인서를 작성하여 줄 때 까지 소를 제기할 수도 없었으며 이와 같은 사정이 부동산실명법 제10조 제1항 단서의 등기를 신청하지 못할 정당한 사유에 해당한다고 주장하나, 이를 정당한 사유로 보기도 어려울 뿐 아니라 위와 같은 사정을 구체적으로 입증하지도 못하고 있다. 더불어 2008, 2009년 소송에서 무변론 승소한 것을 보더라도 소송을 제기할 수 없었다는 청구인의 주장은 타당하지 않으며 그 동안 소송 등을 통해 소유권 이전등기를 할 수 있었음에도 하지 않은 것은 청구인의 귀책사유에 해당한다고 할 것이다. 2) 장기미등기 상태의 경우가 사안과 같이 오래된 경우에는 사실상 명의신탁이 있는 것과 같고 이 경우 조세를 포탈하거나 법령의 제한을 회피할 목적은 추정된다고 할 것이므로 조세포탈이나 법령회피의 목적이 없어 부동산실명법시행령 제4조의 2 단서에 해당하여 그 과징금을 감경해야 한다는 청구인의 주장은 잘못된 것이다. 이러한 사항을 종합적으로 살펴볼 때 피청구인이 청구인에 대하여 한 과징금 부과처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【부동산등기 특별조치법】 제2조(소유권이전등기등 신청의무) ① 부동산의 소유권이전을 내용으로 하는 계약을 체결한 자는 다음 각호의 1에 정하여진 날부터 60일 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 한다. 다만, 그 계약이 취소·해제되거나 무효인 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약의 당사자가 서로 대가적인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 완료된 날 2. 계약당사자의 일방만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 제11조(과태료) ① 등기권리자가 상당한 사유없이 제2조 각항의 규정에 의한 등기신청을 해태한 때에는 그 해태한 날 당시의 부동산에 대하여 「지방세법」 제10조의 과세표준에 같은 법 제11조제1항의 표준세율(같은 법 제14조에 따라 조례로 세율을 달리 정하는 경우에는 그 세율을 말한다)에서 1천분의 20을 뺀 세율을 적용하여 산출한 금액(같은 법 제13조제2항·제3항·제6항 또는 제7항에 해당하는 경우에는 그 금액의 100분의 300)의 5배 이하에 상당하는 금액의 과태료에 처한다. 다만, 부동산실권리자명의등기에관한법률 제10조제1항의 규정에 의하여 과징금을 부과한 경우에는 그러하지 아니하다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률】 제5조(과징금) ④ 제1항에 따른 과징금이 대통령령으로 정하는 금액을 초과하는 경우에는 그 초과하는 부분은 대통령령으로 정하는 바에 따라 물납(物納)할 수 있다. ⑤ 제1항에 따른 과징금은 해당 부동산의 소재지를 관할하는 특별자치도지사·시장·군수 또는 구청장이 부과·징수한다. 이 경우 과징금은 위반사실이 확인된 후 지체 없이 부과하여야 한다. ⑥ 제1항에 따른 과징금을 납부기한까지 내지 아니하면 지방세 체납처분의 예에 따라 징수한다. ⑦ 제1항에 따른 과징금의 부과 및 징수 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제10조(장기미등기자에 대한 벌칙 등) ① 「부동산등기 특별조치법」 제2조제1항, 제11조 및 법률 제4244호 부동산등기특별조치법 부칙 제2조를 적용받는 자로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하지 아니한 등기권리자(이하 "장기미등기자"라 한다)에게는 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금(「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 이미 부과된 경우에는 그 과태료에 상응하는 금액을 뺀 금액을 말한다)을 부과한다. 다만, 제4조제2항 본문 및 제12조제1항에 따라 등기의 효력이 발생하지 아니하여 새로 등기를 신청하여야 할 사유가 발생한 경우와 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 계약당사자가 서로 대가적(代價的)인 채무를 부담하는 경우에는 반대급부의 이행이 사실상 완료된 날 2. 계약당사자의 어느 한쪽만이 채무를 부담하는 경우에는 그 계약의 효력이 발생한 날 ② 제1항에 따른 과징금의 부과기준은 부동산평가액, 소유권이전등기를 신청하지 아니한 기간, 조세를 포탈하거나 법령에 따른 제한을 회피할 목적으로 하였는지 여부, 「부동산등기 특별조치법」 제11조에 따른 과태료가 부과되었는지 여부 등을 고려하여 대통령령으로 정한다. ③ 제1항의 과징금에 관하여는 제5조제4항부터 제7항까지의 규정을 준용한다. 부칙 <법률 제4944호, 1995.3.30> 제1조 (시행일) 이 법은 1995년 7월 1일부터 시행한다. 【부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령】 제4조의2 (장기미등기자에 대한 과징금 부과기준) 법 제10조제2항의 규정에 의한 과징금 부과기준은 별표와 같다. 다만, 조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 아닌 경우에는 100분의 50을 감경할 수 있다. [별표] <신설 2002.4.8.> 과징금 부과기준(제3조의2·제4조의2 및 제8조관련) 과징금의 금액은 제1호와 제2호의 과징금 부과율을 합한 과징금 부과율에 그 부동산평가액을 곱하여 산정한다. 1. 부동산평가액을 기준으로 하는 과징금 부과율 <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159541585"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 부동산등기부 등본, 제적등본 사본, ○○지방법원 각 판결문, 청구인 의견제출서, 피청구인 검토보고서, ○○○ 확인서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 청구외 망 ○○○와 1986. 12. 20. 이 사건 토지에 대해 매매계약을 체결하였으나 위 ○○○가 1987. 5. 5. 사망함에 따라 소유권이전등기를 하지 않고 있다가, 2008. 12. 30. 및 2009. 11. 19. ○○지방법원의 판결(2008가단41396, 2009가단64228)에 기초해 2010. 3. 30. ○○지방법원 ○○등기소 접수 제42069호로 소유권이전등기를 마쳤다. 나) 피청구인은 청구인이 부동산실명법 제10조제1항을 위반해 장기 미등기한 사실을 확인하고 2013. 7. 23. 처분 사전통지를 거쳐 2013. 8. 24. 같은 법 제10조제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제4조의2 규정에 의거 23,556,400원의 과징금을 부과처분 하였다. 2) 부동산실명법 제10조 제1항에 의하면 「부동산등기 특별조치법」 제2조 제1항을 적용받는 자는 등기사유가 발생한 날부터 3년 이내에 소유권이전등기를 신청하여야 하고 위반 시 부동산평가액의 100분의 30의 범위에서 과징금을 부과 받게 되며 과징금의 부과기준은 부동산실명법 시행령 제4조의2 별표에 따른다. 사안의 경우 1986. 12. 30. 체결된 계약으로 동법 시행 이후인 1995. 7. 1.로부터 3년을 경과하였음에도 청구인이 소유권이전등기를 행하지 아니하였고, 「부동산등기 특별조치법」 제11조 소정의 과태료를 부과 받은바 없으며, 위 별표에 따르면 부동산평가액이 5억 원 이하인 경우 과징금 부과율은 5%, 의무위반 경과기간이 2년 초과일 경우 과징금 부과율은 15%를 적용하여 산정하므로 부과율 20%에 기초한 청구인의 처분은 일응 수긍할 수 있다. 다만 과징금을 부과하지 아니하여야 할 사유가 있음에도 과징금 부과를 하였거나, 감경사유가 있음에도 이를 고려하지 않은 잘못이 있는지를 살펴본다. 3) 우선 부동산실명법 제10조 제1항 단서 소정의 ‘등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우’가 있어 이 사건 처분이 위법한지에 대하여 본다. 대법원은 “법 제10조 제1항 단서에서 장기미등기자에 대하여 과징금을 부과할 수 없는 사유의 하나로 정하는 '등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 있는 경우'라 함은 장기미등기자의 책임으로 돌릴 수 없는 법령상 또는 사실상의 장애로 인하여 그에게 등기신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼 만한 사정이 있는 경우를 말한다 할 것(대법원 2002.05.17. 선고 2000두6558 판결)”이라고 하면서, “‘권리를 행사할 수 없다’라고 함은 그 권리행사에 법률상의 장애사유, 예컨대 기간의 미도래나 조건불성취 등이 있는 경우를 말하는 것이고, 사실상 그 권리의 존부나 권리행사의 가능성을 알지 못하였거나 알지 못함에 과실이 없다고 하여도 이러한 사유는 법률상 장애사유에 해당한다고 할 수 없다(대법원 2010.09.09. 선고 2008다15865 판결)”, “승소가능성이 없었다는 사유는 권리행사에 법률상의 장애사유가 아니라 사실상의 장애사유에 불과하다(대법원 2011.07.28. 선고 2009다92784 판결)”는 태도를 취하고 있다. 이러한 판례의 태도상 청구인이 주장하는 것과 같은 매도인의 갑작스런 사망, 상속관계 파악의 어려움 등은 법률상 장애에 해당할 수는 없고 사실상 장애의 정도에 불과한 것으로 보인다. 더구나 청구인이 매도인 ○○○의 상속인 중 1인인 ○○○의 존재를 안 이후로는 상속과 관련한 이러한 사실상의 장애가 해소된 것으로 보아야 할 것이다. 청구인은 매매 입증 자료의 부재, 상속인의 매매 효력 부인, 패소 및 이에 기한 기판력 발생의 우려 등이 등기 신청을 하지 못할 정당한 사유가 되었다고 주장하나 이 역시 청구인의 책임으로 돌릴 수 없는 장애라 할 수 없고 청구인이 제출한 자료만으로는 이러한 사유를 인정하기에 부족하다. 설사 이러한 사정의 존재를 인정하더라도 결국 상속인의 확인서를 기초로 이전등기가 이루어진 점, 최소 15년을 상회하는 미등기 기간의 정도 등을 종합하여 볼 때 청구인이 주장하는 바와 같은‘등기 신청의무의 이행을 기대하는 것이 무리라고 볼만한 사정’에 해당하는 것으로는 보이지 아니한다. 결국 등기를 신청하지 못할 정당한 사유가 존재하여 이 사건 처분이 부당하다는 청구인의 주장은 이유 없다. 4) 다음으로 청구인은 부동산실명법 시행령 제4조의 2 단서에 따라 과징금이 1/2로 감경되었어야 한다고 주장하고 있어 이에 대해 살펴본다. 대법원은 “조세를 포탈하거나 법령에 의한 제한을 회피할 목적이 있는지 여부, 즉 위 감경요건에 해당하는지 여부는 그 유예기간이 경과하는 시점을 기준으로 판단할 것이고, 그러한 목적이 아닌 경우에 해당한다는 점은 이를 주장하는 자가 증명하여야 한다. 또한 위 단서의 규정은 임의적 감경규정이므로, 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에 이를 위법하다고 단정할 수는 없으나, 행정행위를 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우에는 그 행정행위는 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다.(대법원 2005. 9. 15. 선고 2005두3257 판결)”고 하고 있다. 조세포탈이나 법령일탈의 목적이 없다는 점은 청구인이 입증할 책임이 있으나, 목적은 내심의 의사이고 이러한 내심의 의사 존부는 결국 이를 추정할만한 여러 간접·정황증거를 통해서 입증할 수밖에 없다 할 것이다. 청구인은 이 사건 처분에 대한 의견제출시부터 조세포탈이나 법령일탈이 목적이 없었음을 주장하면서 상속인의 사망, 자신의 일신 사정 등 등기가 늦어지게 된 정황·간접 증거를 제시하고 있으며 본 심판청구에 이르러서는 단지 경작목적으로 구매한 토지로 실제 1987년경부터 현재까지 이 사건 토지에 자신이 직접 농사를 짓고 있다는 사정도 제시하고 있다. 반면 피청구인이 청구인의 이러한 주장이나 제시된 사정·증거들에 대해서 충분히 검토를 행하였다는 자료는 찾아보기 어렵고 독자적인 논리로 청구인의 주장을 배척하였을 뿐이라고 보인다. 이는 결국 판례가 설시하는“행정행위를 함에 있어 이익형량을 전혀 하지 아니하거나 이익형량의 고려대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성·객관성이 결여된 경우”에 해당해 재량권을 일탈 남용한 위법한 처분이라 할 것이다. 사안의 경우 매매시점에서 근 시일 내에 매도인이 사망한 점, 유예기간 경과 시인 1998. 7. 1. 이미 14인에 이르는 상속·대습 상속인이 존재해 등기경료에 난항을 겪었을 것으로 보이는 점, 매매당시부터 현재에 이르기까지 농지를 자경하고 있는 것으로 보이는 점, 실제 소유권이전등기가 확인서 취득과 이후 소송 등 적극적인 청구인의 행위를 통해 이루어진 점, 부동산실명법 실시 전인 이 사건 토지 매매계약 당시 등기관행 등을 종합하여 보면 청구인에게 조세포탈이나 법령일탈의 목적이 있는 것으로는 보이지 아니하는 바, 피청구인이 청구인에 대하여 한 과징금 부과 처분은 그 과징금액을 1/2로 감경하는 것이 타당하다고 판단된다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 이 사건 심판청구는 일부 이유 있다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다.