부동산중개사무소 개설등록 거부처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○, ◎◎◎◎◎오피스텔 1○○호에서 ‘◎◎◎◎◎부동산중개사무소’(이하 ‘이 사건 사무소’라 한다)라는 상호로 부동산중개업을 운영하다가 2019. 4. 1. 폐업신고하였다. 피청구인은 청구인이 중개대상물 확인·설명서 및 거래계약서를 교부하지 아니한 것을 적발하여 업무정지 3월 처분할 예정이었으나, 청구인이 2019. 4. 1.자로 폐업함에 따라 2019. 4. 23. 청구인에게 행정처분 지위승계를 알렸다. 한편, 청구인은 2019. 4. 1. 이 사건 사무소를 청구 외 공인중개사 김○○에게 임대하였다. 청구인은 2019. 6. 20. 피청구인에게 부동산중개사무소 개설등록신청서 및 이 사건 사무소에 대한 김○○의 공동사용승낙서를 제출하였고, 피청구인은 2019. 6. 28. 청구인에게 ‘「공인중개사법」 제13조제6항의 법의 목적과 취지를 고려하여 업무의 정지기간에 있는 자(사실상 업무정지 처분이 예정되어 있는 경우 포함)는 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’는 사유로 개설등록 불가 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 업무정지 처분의 경위 등 청구인은 이 사건 사무소를 운영하던 중, 2019. 4.경 피청구인으로부터 「공인중개사법」 제25조 및 제26조제1항을 위반하였다는 이유로 같은 법 제39조에 따라 2019. 4. 23.부터 3월의 업무정지 처분을 받은 바 있다. 한편, 청구인은 업무정지 처분을 받기 이전인 2019. 4. 1.자로 위 사업장을 폐업하고, 소속 공인중개사로 근무하던 김○○에게 위 사업장을 임대한 바 있다. 따라서 청구인이 영업을 하던 위 상가 1○○호 영업장은 2019. 4. 초경부터 김○○가 개업공인중개사로 영업을 하고 있다. 2) 부동산중개사무소 개설등록 신청과 이 사건 불허가 처분 가) 중개사무소 개설등록 접수 경위 김○○는 2019. 6.경 자신의 남편과 형제들이 살고 있는 □□으로 귀촌을 하고 싶어서 중개사무소를 계속 운영하기 어려우니 대책을 세워볼 것을 요청하여 청구인은 업무정지 기간도 얼마 남지 않았으니 청구인 명의로 개설등록을 신청하는 것이 좋겠다는 생각에 해당 법령을 검토한바, 「공인중개사법」 제13조제6항에 따라 개업공인중개사로 있는 김○○의 사무소에 공동사용 승낙서를 첨부하여 개설등록을 하면 업무정지 기간이 끝난 다음에 영업이 가능할 수도 있을 것이라는 생각을 하게 되었다. 그리하여 2019. 6. 20. 15:00경 개설등록신청서를 접수하기 이전에 ○○구청 담당자는 찾아갔는데, 담당자가 부재중이라 전화를 연결해줘서 담당자에게 “업무정지 기간 내에 있는 상태에서 사무소의 공동사용 개설등록신청을 하려는 취지”를 말하자 담당자는 “등록증 교부와 함께 업무정지 3월도 같이 내줄 것”이라고 대답하였고, 이는 위 법 제40조제2항에 규정된 내용이고 청구인도 같은 생각이었기 때문에 개업공인중개사인 김○○의 공동사무소 사용승낙을 받아 중개사무소의 개설등록신청서를 정식으로 접수한 사실이 있다. 나) 이 사건 불허가 처분 그런데 피청구인은 2019. 6. 28.자로 이 사건 처분을 하였고, 그 처분 사유는 ‘「공인중개사법」 제13조(중개사무소의 설치기준)제6항의 목적과 취지를 고려하여 업무의 정지기간 내에 있는 자는 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’는 것이다. 3) 처분의 부당성 가) 법령 해석의 오류 (1) 피청구인은 이 사건 처분서에서 법의 목적과 취지까지 고려하여 불허가한다고 하면서 「공인중개사법」 제13조제6항만 덧붙이고 있다. 따라서 일단 위 법 규정 및 동법 시행령을 살펴보고자 한다. (2) 관련 법 조항 중개사무소의 공동사용과 관련한 법조항은 다음과 같이 「공인중개사법」 제13조(중개사무소의 설치기준)제6항과 동법 시행령 제16조이다. 공인중개사법 제13조(중개사무소의 설치기준) ⑥개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다. 공인중개사법 시행령 제16조(중개사무소의 공동사용) ①법 제13조제6항 본문에 따라 중개사무소를 공동으로 사용하려는 개업공인중개사는 법 제9조에 따른 중개사무소의 개설등록 또는 법 제20조에 따른 중개사무소의 이전신고를 하는 때에 그 중개사무소를 사용할 권리가 있는 다른 개업공인중개사의 승낙서를 첨부하여야 한다. ② 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사는 법 제13조제6항 단서에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다. 1. 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 다른 개업공인중개사에게 중개사무소의 공동사용을 위하여 제1항에 따른 승낙서를 주는 방법. 다만, 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 영업정지 처분을 받기 전부터 중개사무소를 공동사용 중인 다른 개업공인중개사는 제외한다. (3) 위 법 조항의 내용을 검토해 보면 중개사무소를 공동으로 사용하려는 개업공인중개사는 중개사무소 개설등록을 하는 때에 그 중개사무소를 사용할 권리가 있는 다른 개업공인중개사의 승낙서를 첨부하여야 하나 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사는 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다(「공인중개사법 시행령」 제16조제2항 참조)고 되어 있는바, 위 규정의 취지는 충분히 이해할 수 있다. 그러나 청구인의 경우는 위 법 규정과 반대이다. 이 사건에서 업무의 정지기간 내에 있으면서 개설등록을 신청한 사람은 청구인이고, 청구인에게 사무소 공동사용에 대한 승낙서를 교부한 개업공인중개사는 김○○이다. 따라서 김○○는 업무정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 아니기 때문에 청구인을 위한 승낙서 교부행위가 「공인중개사법 시행령」 제16조제2항제1호에 해당하지 않는다고 보아야 한다. 따라서 이 점에 대한 피청구인의 법령해석에 오류가 있는 것이다. 나) 행정제재처분 효과의 승계에 대한 판단 및 재량권 행사문제 청구인은 「공인중개사법」 제9조에 따라 피청구인에게 이 사건 개설등록을 신청하였고, 피청구인은 같은 법 제10조에 규정된 등록의 결격 사유가 없는 한 제11조에 따른 중개사무소등록증을 교부하여야 하고, 민원신청은 구술 또는 전화로도 할 수 있다. 청구인이 이 사건 개설등록 신청서를 접수하기 이전에 피청구인의 담당자를 찾아가 사전상담(질의민원)을 할 당시 청구인은 현재 업무정지 상태임을 말하고, 허가증 교부 담당자가 업무정지처분의 담당자여서 그 사정을 잘 알고 있었고, 공동개설 등록의 취지를 설명하자 ‘개설등록신청을 하면 중개사무소등록증과 함께 업무정지 3개월을 내줄 것’이라는 답변을 듣고 나서 개설등록신청서를 작성하여 접수한 바 있다. 당시 담당자가 중개사무소 공동사용 개설등록신청은 안 된다고 하였거나 검토(심사) 후 답변을 주겠다고 하였다면 접수하지 않았거나 다른 방법을 모색하였을 것인데, 담당자가 ‘개설등록신청을 하면 중개사무소등록증과 함께 업무정지 3개월을 내줄 것’을 분명히 말하였고, 당시 보조자(상급자)도 전화통화를 한 내용을 듣고 나서 공동사무소 사용승낙서 양식도 컴퓨터에서 내려 받아 교부해주었던 것이다. 결국 피청구인의 위 답변은 「공인중개사법」 제40조제2항 규정에 근거하여 청구인에게 한 법률해석이며, 아울러 행정행위에 대한 확약에 해당한다고 할 수 있다. 공인중개사법 제40조(행정제재처분효과의 승계 등) ②제1항의 경우 폐업신고 전의 개업공인중개사에 대하여 제39조제1항 각 호, 제51조제1항 각 호, 동조제2항 각 호 및 동조제3항 각 호의 위반행위를 사유로 행한 행정처분의 효과는 그 처분일부터 1년간 다시 중개사무소의 개설등록을 한 자(이하 이 조에서 “재등록 개업공인중개사”라 한다)에게 승계된다. 그러함에도 피청구인은 처분 이유에서 위 부분은 언급도 없이 「공인중개사법」 제13조만 적용하는 것은 심히 부당한 처분이다. 구두민원 신청 단계에서의 법률해석과 처분 시의 법률해석을 다르게 하여서는 아니될 것이다. 나아가 「공인중개사법」 제40조제3항에서 재등록공인중개사에 대하여 폐업신고 전의 업무정지 행위에 대하여 행정처분을 할 수 있다고 되어 있고, 공인중개사법 제40조(행정제재처분효과의 승계 등) ③제1항의 경우 재등록 개업공인중개사에 대하여 폐업신고 전의 제38조제1항 각 호, 동조제2항 각 호 및 제39조제1항 각 호의 위반행위에 대한 행정처분을 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외한다. <개정 2014. 1. 28.> 1. 폐업신고를 한 날부터 다시 중개사무소의 개설등록을 한 날까지의 기간(이하 제2호에서 “폐업기간”이라 한다)이 3년을 초과한 경우 2. 폐업신고 전의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지에 해당하는 경우로서 폐업기간이 1년을 초과한 경우 ④제3항의 규정에 의하여 행정처분을 함에 있어서는 폐업기간과 폐업의 사유 등을 고려하여야 한다. 이에 대한 행정처분을 함에 있어서는 폐업기간과 폐업의 사유 등을 고려하여야 한다고 규정하여 피청구인에게 재량의 여지가 있음을 규정하고 있다. 한편 청구인이 업무정지의 처분을 받게 된 이유에는 공동중개업자인 시○○부동산(황◇◇)의 사기중개에 의한 피해자(황◇◇이 중개계약서를 공동중개업자인 청구인과 함께 작성한 다음 임대인에게 사기를 치기위하여 계약서 원본을 청구인에게 교부하지 않아 결국 청구인이 중개대상물의 확인·설명서 등을 보존하지 않은 혐의로 업무정지 3개월의 처분을 받음)임을 감안할 때 청구인에게 이익이 되는 방향으로 재량을 행사할 수 있음에도 불구하고 피청구인은 「공인중개사법」 제40조제4항에는 재량권을 행사하지 않은 잘못이 있다. 다) 법령적용의 문제 피청구인은 청구인에 대한 이 사건 결격 사유는 「공인중개사법」 제13조제6항을 적용할 것이 아니라 「공인중개사법」 제10조의 등록의 결격사유 중 제1항제9호의 적용을 검토해볼 수 있다. 청구인은 2019. 4. 23.부터 3개월 업무정지 처분을 받은 사실은 앞에서와 같으므로, 이 사건 개설등록신청일은 2019. 6. 20.이어서 당시 3개월이 경과하지 않은 상태이다. 따라서 이 사건 접수 당시에는 결격사유가 있었기 때문에 불허가 처분을 할 수 있는 것이고, 3개월의 업무정지기간이 만료되는 2019. 7. 22. 이후에는 언제든지 개설등록을 신청할 수 있는 것으로 해석되어야 할 것이다. 라) 해당 법령의 목적과 취지를 고려 피청구인이 앞에서와 같이 청구인에게 개설등록증의 교부와 함께 업무정지 3개월 처분도 할 것이라고 해석(확약)하였다가 이 사건 처분 이유에서는 해당 법령의 목적과 취지를 고려해 볼 때 불가처분을 한다는 일련의 과정에 다음과 같은 사실이 숨겨져 있는 것이라고 추측하고 있다. 피청구인의 담당자(이 사건 불허가 처분 담당자) 이름으로 2019. 3.경 청구인이 벨○○○오피스텔 10○○호 월세계약서를 시○○부동산의 황◇◇과 공동중개함에 있어서 허위 이중계약에 가담하였을 것으로 추정하고 ○○경찰서에 청구인을 고발(진정)한 바 있다. 그러나 위 경찰서 및 ◇◇지방검찰청 ○○지청(사건번호 2019형제XXXXX호)은 청구인 및 황◇◇(이◎◎)을 조사하고 청구인과 이◎◎의 허위 이중계약 행위에 가담하였다고 인정하기 어렵다고 하면서 청구인에게 2019. 7. 1.자로 “혐의없음” 처분을 하였다. ○○시 시청 앞 일대의 부동산 사기사건은 황◇◇ 및 그 가족들에 의해 임대인, 임차인, 중개업자, 일반인 등을 상대로 저지른 대형사기사건에 해당할 뿐 청구인과 같은 부동산중개업자는 위 처분결과에서 보듯이 사기사건의 피해자라는 점을 다시 한 번 확인하며, 이 사건 처분 당시에는 검찰의 “혐의없음”의 처분이 있기 전이므로 자신이 고발한 사건에서 청구인에 대한 유죄심증을 ‘법령의 목적과 취지 고려’로 재량권을 행사하지 않았나 하는 억측까지 하게 된다. 4) 결론 결국 피청구인은 공동사무소의 사용에 대한 법률해석을 반대로 하였고, 행정제재처분효과의 승계효과에 대해서도 구두민원에 대한 답변과 처분시의 판단을 다르게 하였으므로, 이 사건 처분을 취소하고 「공인중개사법」 제40조제2항에 따라 2019. 6. 20.자 개설등록신청에 대한 등록증교부와 함께 업무정지기간의 승계사실을 고지하거나 적어도 업무정지 기간이 만료되는 2019. 7. 22. 이후부터 (공동)사무소 개설등록이 가능하도록 하여야 할 것이다. 【보충서면 1】 5) 이 사건 처분사유의 명확성 문제 피청구인은 이 사건 처분을 하면서 ‘「공인중개.사법」 제13조제6항의 목적과 취지를 고려하여... 개설등록을 할 수 없다’는 내용을 통지한 바 있다. 그런데 피청구인이 말하는 목적과 취지가 정확하게 무엇을 뜻하는지를 청구인은 이해하지 못하고 있다. 청구인은 심판청구서에서 언급한 대로 시○○부동산과 사기계약으로 고발을 당하여 유죄심증으로 그렇게 하지 않았나 하는 생각에서부터 업무정지 처분을 할 당시에는 ‘공○○’이었는데, 새롭게 개설을 신청한 현재는 ‘공□□’으로 개명한 것이 목적과 취지에 어긋난다는 것인지 알지 못하고 있었다. 그런데 피청구인 답변서를 읽어보니 ‘청구인이 폐업을 하면서 청구인 소유의 사무실에서 소속중개사로 일하던 김○○에게 무상으로 임대를 주고 여기에 공동사무소로 사용하려고 개설등록을 신청한 것’이 「공인중개사법」 제13조제6항의 목적과 취지에 맞지 많아 개설등록신청을 불허가한 것으로 비로소 이해하게 되었다. 그러나 청구인은 현재까지도 이것이 진정한 처분불가 사유인지 명확히 알 수 없는 상태이고, 이 사건 처분을 받을 당시는 물론 현재까지도 그 처분 근거와 이유가 명확하지 않았다는 점을 분명히 해둔다. 6) 청구인 사무실의 임대와 관련하여 가) 김○○에게 사무실을 임대한 것이 비난받을 일인가? 피청구인의 답변서 내용을 검토해 보면 청구인 소유의 사무실을 김○○에게 임대하여 계속 중개사무소로 사용하고 있는 것에 대하여 비난하고 있는 것으로 보인다. 김○○는 2005년 제15회 공인중개사 자격시험에 합격한 후 현재까지 개업공인중개사 또는 소속공인중개사로 부동산중개업에 종사해 온 베테랑업자로서 2018. 1.경부터 소속공인중개사로 근무하여 왔고, 청구인은 2009년 제20회 공인중개사 자격시험에 합격한 후 2011. 1.~2014. 6. 말, 그리고 2017. 7.~2019. 3. 말까지 개업공인중개사로 재직하였으나 베테랑업자에 미치지 못한다. 따라서 청구인이 이왕 사무실을 폐업하는 마당에 외부의 개업공인중개사를 임차인으로 새롭게 구하여 임대하는 것보다는 소속공인중개사로 근무하여 중개물건에 대하여 잘 알고 있는데다가 경험까지 많은 김○○에게 임대하는 것이 여러모로 효율적일 것이다. 또한 김○○가 대표자로 근무하는 동안 청구인은 사무실에 출근할 일도 없을 뿐만 아니라(청구인은 ‘○○행정사사무소’라는 상호로 행정사 업무도 하고 있다) 가사 피청구인이 우려하는 바와 같이 출근한다고 하더라도 대표자가 아닌 이상 김○○의 중개활동에 개입하는 등 사실상 중개업무를 할 일도 없어서 청구인이 받은 업무정지 처분이 몰각될 일도 없다. 그럼에도 불구하고 청구인 사무실을 김○○에게 임대했다는 사실을 가지고 이 사건 개설등록 불가처분과 연관시키려는 것은 그 자체가 황당하고 지나친 우려를 가지고 있는 것으로 보인다. 나) 김○○에게 유상으로 임대함 피청구인은 위 사무소를 김○○에게 무상으로 임대하였다고 하고 있으나 부동산중개사무소 개설등록신청서에 첨부된 청구인과 임차인 김○○ 간의 상가월세계약서에 의하면 월세는 1백만원으로 하였고, 이에 대하여 특약으로 월차임에 대해서는 세금계산서(부가세 별로)를 발행한다고 명시되어 있다. 따라서 청구인은 임대인으로서 임차인 김○○에게 2019. 4.~7. 차임을 지급 받고 세금계산서를 발행하였으며, 1기분에 대하여 부가세확정신고까지 마친 상태이다(청구인의 사업자등록에는 임대업도 포함되어 있다). 다) 임대를 주고 공동사무소로 사용하려는 것이 위법한 행위인가? 위 사무소는 청구인의 소유라는 것과 김○○에게 유상으로 임대를 하여 현재 김○○가 중개사무소를 운영 중이라는 것과 김○○의 승낙을 받아 사무소를 공동사용자로 하여 개설등록을 신청한 사실은 이미 언급한 바와 같다. 피청구인은 이것을 중개사무소 공동사용을 악용하는 사례로 보고 이를 방지하겠다고 한다. 그러나 이 경우에 무엇을 어떻게 악용한다는 것인지 막연한 주장으로 보이는데, 피청구인은 청구인과 같은 경우에 중개사무소 공동사용을 악용한다는 사례들을 제시해야 할 것이다. 그렇지 못한다면 피청구인의 독자적이고 주관적인 추측만을 가지고 한 개인의 생존권을 박탈하게 되는 것이다. 7) 전화응대 당시 공동중개사무소 사용에 대해서는 알지 못하였다는 점 피청구인은 청구인이 개설등록 신청서를 접수하기 이전에 ○○구청을 방문한 사실과 담당자가 출장 중이었다는 점, 그리고 전화로 응대하였다는 점은 인정하면서 전화응대 당시에 공동중개사무소 사용에 대해서는 알지 못하였다고 한다. 공무원이 민간인을 상대로 거짓말을 하고 있다고 한다면 청구인의 말을 믿어줄지 의문이지만, 피청구인의 말은 거짓말이다. 당연히 증거를 댈 수는 없지만 전후사정은 다음과 같다. 청구인은 김○○의 귀촌의견을 들은 후 사무소 공용사용에 대한 법률검토도 하고 한국공인중개사협회 ○○구 지회 간부들의 의견도 들은 다음 개설등록신청양식을 작성하고 김○○로부터 중개사무소 공동사용에 대한 승낙서도 받은 다음 2019. 6. 20. 15:00경 ○○구청 민원실 부동산팀을 찾아갔는바, 담당자인 박○○이 부재 중인 상태에서 선임자인 신○○에게 방문한 취지(업무정지 중인 상태에서 사무소 공동이용과 개설등록신청)를 설명하고 가지고 간 개설등록신청서를 제시하였다. 신○○는 이것저것을 찾아보더니 답을 줄 수 없었는지 행정전화로 담당자 박○○에게 전화를 하여 ‘업무정지 중인 상태에서 사무소공동사용과 개설등록신청을 설명한 후 청구인에게 전화를 바꿔주어 청구인은 김○○가 귀촌을 한다는 이야기부터 업무정지를 받은 상태에 있다는 것, 그리고 사무소를 공동사용하여 개설등록을 하고자 한다는 것을 요약하여 설명하자 담당자는 이미 청구인이 업무정지 중임을 잘 알고 있기 때문인지는 몰라도 간단하게 ‘개설등록신청을 하면 중개사무소등록증과 함께 업무정지 3개월을 내줄 것’이라고 명확하게 답변해 주었다. 청구인은 ‘감사합니다. 오늘 중으로 접수하겠습니다.’라고 인사하고 전화를 끊었다. 이때 선임자 신○○가 청구인이 가지고 간 승낙서는 안 된다고 하면서 자신의 컴퓨터에서 중개사무소 공동사용승낙서 양식을 내려받아 주었다. 청구인은 바로 사무소로 돌아왔다가 김○○에게 중개사무소 공동사용승낙서만 새롭게 받아서 17:00경 개설등록신청서를 접수한 바 있다. 이와 관련하여 청구인은 중개사무로 개설등록신청만 하였다면 피청구인에게 사전 상담을 할 필요도 없이 바로 등록서류를 준비해서 접수하였을 것이다. 그런데 그보다 좀 더 난이도가 있는 사무소의 공동사용건이었기 때문에 사전상담까지 간 것이다. 또한 선임자인 신○○도 중개사무소 공동사용승낙서인 것을 알고 양식도 내려받아 교부해주었던 것이다. 등록여부에 대한 회신이 없어서 6. 28. 담당자에게 전화해보니 담당자 박○○은 ‘회의를 해보니 목적과 취지를 고려하여 안 된다’고 하였고, 청구인이 ‘그때는 된다고 하지 않았느냐’고 하자, ‘목적과 취지를 고려하여 안 된다’는 말만 두 차례 반복하였다. 결국 피청구인은 담당자 박○○은 청구인의 전화응대 당시에 자신이 했던 답변과 회의 결과가 다르게 나오자 청구인의 중개사무소 공동사용을 알지 못한 상태에서 전화응대를 한 것이라고 거짓말을 하는 것으로 추측되는데 다시 말하지만 담당자 박○○은 청구인의 민원에 대하여 정확하게 인지하고 있었고 또 정확하게 답변하였다. 왜냐하면 위 답변은 법령에도 그와 같이 규정되어 있을 뿐만 아니라 청구인이 검토했던 결과와도 일치하기 때문이다. 8) 중개사무소의 공동사용이 적법한 이유 청구인이 지난 심판청구서에서 언급한 바가 있으나 여기서 다시 보충하고자 한다. 피청구인은 이 사건 처분인 부동산중개사무소 개설등록신청 불가알림에서는 「공인중개사법」 제13조제6항만 언급하고 단서조항인 시행령을 무시하고 있는 듯한 인상을 준다. 「공인중개사법 시행령」 제16조제1항은 중개사무소를 공동사용하려면 개설등록신청 시 개업공인중개사의 승낙서를 첨부하도록 하고 있으며, 제2항에서 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사는 법 제13조제6항 단서에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다고 하면서 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 다른 개업공인중개사에게 중개사무소의 공동사용을 위하여 승낙서를 주는 방법을 규정하고 있다. 그러나 청구인의 경우는 이와 명확하게 반대되는 경우라는 점을 강조한다. 사무소 공동사용을 위한 승낙서를 교부해준 개업공인중개사는 김○○라는 것이고 김○○는 업무 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 아니다. 따라서 김○○가 청구인에게 사무소 공동사용을 위한 승낙서를 교부해준 것은 지극히 적법하고 타당한 것이다. 피청구인은 법령에 규정된 내용까지도 ‘업무의 정지기간에 있는 자는 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’고 독자적이고 자의적으로 확대해석하여 이 사건 처분을 하는 것은 행정권한의 남용에 해당하며 부당한 것이다. 【보충서면 2】 9) 공인중개사법의 해석문제 「공인중개사법」 제2조제4호는 ‘개업공인중개사’라 함은 이 법에 의하여 중개사무소의 개설등록을 한 자를 말한다고 규정하고 있다. 청구인은 2019. 6. 20. 이 사건 개설등록을 신청한 사실이 있고, 이 사건 처분에 따라 개설등록신청이 불허가된 상태이다. 따라서 청구인은 공인중개사법에서 말하는 개업공인중개사가 아니다. 피청구인은 2019. 8. 26.자 보충서면에서 「공인중개사법」 제13조제6항과 같은 법 시행령 제16조제2항제2호를 거론하면서 업무의 정지기간에 있는 개업공인중개사가 중개사무소 공동사용을 악용하는 사례를 방지하고 위해 업무정지 중인 중개업자에 대하여 중개사무소의 공동사용을 제한한 것으로 볼 수 있다고 주장하고 있으나 종전에는 「공인중개사법」 제13조제6항과 시행령 제16조제2항제1호까지만 언급하다가 이번에는 시행령 제16조제2항제2호를 거론하지만 위 조항 역시 이전 신고에 관한 규정일 뿐 청구인과는 관련이 없는 조항이다. 그러나 청구인은 2019. 4. 1.자로 폐업을 한 상태이기 때문에 피청구인이 말하는 업무정지 중에 있는 개업공인중개사가 아니라는 점을 분명히 한다. 나아가 피청구인은 ‘업무의 정지기간에 있는 자’라고 하면서 괄호 안에 ‘사실상 업무정지 처분이 예정되어 있는 경우 포함’이라고 설명까지 하는 것으로 보이나 위 괄호 안의 내용은 법령에도 없는 규정이고, 해설서에도 없는 규정으로서 피청구인이 스스로 제정하였거나 창작한 내용으로밖에 볼 수 없다. 10) 피해사례들을 제시하여 설득해야 함 피청구인은 2019. 8. 26.자 보충서면에서 ①폐업 후 재등록과 동시에 업무의 정지가 예정되어 있어 ②청구인이 중개사무소 공동사용을 위해 신청한 개설등록이 불가하다고 하고 있다. 청구인은 2019. 4. 1.자로 폐업을 하고 2019. 6. 20.자로 재등록을 신청한 경우이므로, 피청구인의 주장①과 같이 ‘재등록과 동시에 업무의 정지가 예정’된 경우에 해당한다는 사실은 이미 여러차례 살펴보았고, 청구인도 이 부분을 수긍한다고 계속 언급하고 있다. 그런데 피청구인의 주장②는 완전히 자의적인 해석이다. 피청구인은 법의 목적과 취지를 고려하여 중개사무소 공동사용은 아니된다는 것인데, ‘목적과 취지’를 피청구인이 재량으로 해석하여 처분할 수 있느냐도 문제이거니와 가사 위 처분이유를 수긍시키려면 그 목적과 취지를 위반한 사례(판례) 등을 구체적으로 제시하면서 그것이 불가한 이유를 설득하여야 할 것이다. 피청구인은 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 대한민국 내에서 처음 있는 것으로 파악되고 있는바, 사례를 제시하지 못하고 명확하지도 않은 처분 이유로 민원인의 생존권과 관련된 문제를 처리하려는 행위는 수긍할 수도 없거니와 도리어 비난 받을 일이다. 11) 피청구인의 개설등록에 대한 확약 문제 민원처리에 관한 법률 상 민원의 신청은 문서로 함이 원칙이나 기타민원은 구술 또는 전화로 할 수 있는데 청구인이 이 사건 개설등록신청서 접수 전에 피청구인의 담당자와 상담한 경우는 기타민원으로 해석할 수 있을 것이다. 청구인은 이 사건 개설등록신청서를 접수하기 이전에 담당자에게 중개사무소 공동사무소 개설등록의 취지를 설명하고 피청구인으로부터 ‘개설등록신청을 하면 중개사무소등록증과 함께 업무정지 3개월을 내줄 것’이라는 답변을 들은 다음 개설등록신청서를 접수한 것이 사실이므로, 이를 확약 내지 공적의사표명에 따른 민원접수에 해당한다고 할 것이다. 당시 담당자가 중개사무소 공동사용 개설등록신청은 안 된다고 하였거나 검토(심사) 후 답변을 주겠다고 하였다면 처음부터 접수를 하지 않았거나 김○○의 요청에 다른 방법을 모색하였을 것이다. 민원인인 청구인은 피청구인 담당자의 명확한 답변을 듣고 개설등록신청서를 접수한 것이므로 이에 대해 피청구인은 합당한 답을 내놓아야 할 것이다. 12) 결론 청구인은 이 사건 개설등록 당시 개업공인중개사가 아니었고, 업무정지기간 내에 있는 개업공인중개사가 아닌 개업공인중개사 김○○로부터 승낙서를 받았으므로, 피청구인은 이 사건 재등록을 받은 후 행정처분을 함이 타당함에도 불구하고 목적과 취지에 어긋난다는 명확하지도 않은 처분 이유뿐만 아니라 법률 해석에도 오류가 있어 이 사건 처분은 행정 재량의 남용에 해당한다 할 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 가) 업무정지 처분 등 2019. 2. 22. 청구인을 상대로 한 진정서가 접수되어 피청구인이 지도점검한 결과 중개대상물확인·설명서 보존 위반, 거래계약서 작성·교부 미적정의 위반사항이 확인되어 2019. 3. 21. 업무정지 6월의 행정처분 사전통지를 하였다. 이에 청구인은 2019. 3. 4.과 3. 13. 피청구인에게 소명자료를 제출하였고, 2019. 4. 1. 청구인은 부동산중개업 폐업신고를 하면서 당시 청구인의 중개사무소에 소속공인중개사로 근무하던 김○○에게 청구인 소유의 사업장을 무상 임대해 주고 김○○가 부동산중개사무소 개설등록을 신청하여‘◎◎◎◎◎공인중개사사무소’의 상호로 현재까지 중개사무소를 운영하고 있다. 또한, 피청구인은 청구인이 2019. 4. 5. 제출한 의견서를 검토하여 업무정지기간을 2분의 1로 감경하고 업무정지의 처분 전에 폐업한 청구인에게 2019. 4. 23. 행정처분에 대한 지위가 1년간 승계됨을 알린 바 있다. 나) 부동산중개사무소 개설등록신청 불가 처분 청구인은 개설등록 신청서를 접수하기 전 ○○구청 담당자에게 업무정지 기간 내에 있는 상태에서 (사무소의 공동사용)개설등록 신청을 하려는 취지를 말하자 등록신청을 하면 등록증과 함께 업무정지 처분을 하겠다는 구두답변을 듣고 개업공인중개사인 김○○의 공동사무소 사용승낙을 받아 중개사무소의 개설등록신청서를 접수하였으나 구두답변과 다르게 개설등록 불가처분을 한 것으로 주장하나, 구두답변 당시 담당자는 출장 중이었고 개설등록 및 행정처분 지위승계에 대하여 유선상으로 응대하였으며 공동중개사무소 사용에 대하여는 알지 못하였다. 또한, 청구인은 업무정지처분 지위승계 대상자로서 처분을 받기 전 폐업을 하고 본인의 소속공인중개사로 하여금 현 사무실(청구인 소유)에 개설등록을 하여 운영 중이며, 그 사무소에 청구인이 공동중개사무소로 사용하고자 2019. 6. 20. 개설등록을 신청하였다. 피청구인은 이는 「공인중개사법」 제13조제6항 및 같은 법 시행령 제16조제2항의 법의 제정 목적과 취지를 고려해 볼 때, 개설등록을 처리함은 불가하다고 판단하여 2019. 6. 28. 거부 처분하였다. 2) 이 사건 처분의 적법성 가) 법령해석의 오류에 대하여 청구인은 피청구인이 「공인중개사법」 제13조제6항의 “개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다.”는 이유를 들어 개설등록신청이 불가하다고 하나, 이는 개업공인중개사인 김○○가 업무정지 기간 중에 있는 자가 아니며 청구인의 경우는 위 법 규정과는 반대되는 것으로 피청구인의 법령 해석에 오류가 있다고 주장하고 있다. 그러나 청구인은 업무정지처분 지위승계 대상자로서 처분을 받기 전 폐업을 하고 본인의 소속공인중개사로 하여금 현 사무실(청구인 소유)에 개설등록을 하여 운영 중이며, 그 사무소에 청구인이 공동중개사무소로 사용하고자 개설등록 신청을 하였다. 중개사무소 공동사용을 악용하는 사례를 방지하기 위해 업무정지 중인 중개업자에 대하여 중개사무소의 공동사용을 제한하는 「공인중개사법」 제13조제6항 및 같은 법 시행령 제16조제2항의 법의 제정 목적과 취지를 고려해 볼 때, 개설등록신청 불가 처분은 타당하다고 판단한다. 나) 행정제재처분효과의 승계에 대한 판단 및 재량권 행사에 대하여 청구인은 개설등록 신청서를 접수하기 전 ○○구청 담당자에게 업무정지 기간 내에 있는 상태에서 (사무소의 공동사용)개설등록 신청을 하려는 취지를 말하자 등록신청을 하면 등록증과 함께 업무정지 처분을 하겠다는 구두답변을 듣고 개업공인중개사인 김○○의 공동사무소 사용승낙을 받아 중개사무소의 개설등록신청서를 접수하였으나 구두답변과 다르게 개설등록 불가처분을 한 것으로 주장하나, 이는 사실과 다르다. 당시 ○○구청 담당자는 출장 중이었고 개설등록 및 행정처분 지위승계에 대하여 유선상으로 응대하였으며 공동중개사무소 사용에 대하여는 알지 못하였다. 따라서 청구인의 공동중개사무소 사용에 대한 상황을 파악하기 어려운 유선상의 답변을 행정행위에 대한 확약에 해당한다고 하기는 어려울 것이다. 또한, 피청구인이 개설등록 불가처분의 근거로 「공인중개사법」 제13조제6항만을 언급한 것은 불가처분의 주된 원인이 청구인의 공동중개사무소 사용에 관한 것이며 이미 2019. 4. 23. 청구인에게 「공인중개사법」 제40조의 행정처분의 지위승계에 대하여 안내한 바가 있어 등록신청 불가 처분 시 행정처분 지위승계에 관한 법조항을 명시할 필요는 없다고 판단한다. 우리 대법원도 “「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있다. 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는 데 그 취지가 있다. 따라서 처분서의 내용, 관계 법령, 처분에 이른 전체적인 과정 등을 종합하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어졌는지를 충분히 알 수 있어서 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었다고 인정되는 경우에는, 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았다고 하더라도 그 처분이 위법하다고 할 수 없다(대법원 2009. 12. 10. 선고 2007두20348 판결).”라고 판시한 바 있다. 청구인은 「공인중개사법」 제40조제3항에서 재등록공인중개사에 대하여 폐업신고 전의 위반행위에 대한 행정처분을 할 수 있고 이 때 폐업기간과 폐업의 사유 등을 고려한다고 규정하여 피청구인에게 재량의 여지가 있음에도 재량권을 행사하지 않은 잘못이 있다고 주장하고 있다. 그러나 청구인이 행정처분을 받기도 전에 폐업을 하고 본인의 소속공인중개사로 하여금 현 사무실(청구인 소유)에 개설등록을 하여 운영 중인 점과 2019. 4. 1. 폐업한 지 불과 3개월도 되지 않은 2019. 6. 20. 공동중개사무소로 개설등록 신청을 한 점을 볼 때 폐업기간과 폐업의 사유 등을 고려하여도 행정처분의 필요성이 있다고 판단하였고 이는 재량의 범위 내에서 고려한 것으로 재량의 일탈·남용이 없다. 다) 법령적용에 대하여 청구인은 피청구인이 「공인중개사법」 제13조제6항을 적용하여 개설등록 불가처분을 할 것이 아니라 같은 법 제10조(등록의 결격사유 등)제1항제9호의 “제39조의 규정에 의하여 업무정지처분을 받고 제21조의 규정에 의한 폐업신고를 한 자로서 업무정지기간(폐업에 불구하고 진행되는 것으로 본다)이 경과되지 아니한 자는 중개사무소의 개설등록을 할 수 없다.”를 근거로 청구인의 경우 업무정지기간이 2019. 4. 23.부터 2019. 7. 22.까지인 것으로 주장하고 있다. 하지만, 2019. 4. 23. 피청구인이 청구인에게 한 처분은 3월의 업무정지처분을 한 것이 아니라 「공인중개사법」 제40조제2항에 따라 행정처분 전 폐업한 청구인에게 2019. 4. 23.부터 1년간 업무정지의 처분이 승계됨을 안내한 것이며, 폐업한 청구인에게 업무정지 처분을 하는 것은 불가하므로 청구인의 주장은 이유 없다. 라) 해당 법령의 목적과 취지에 대하여 청구인은 피청구인이 법령의 목적과 취지를 고려한다는 이유를 들어 개설등록신청 불가처분을 한 이면에는 청구인이 ○○구 소재 시○○부동산(개업공인중개사 황○○)의 이중계약 사기사건과 무관하지 않을 것으로 추측하여 피청구인이 청구인을 ○○경찰서에 수사 의뢰한 것이며, 검찰의 청구인에 대한 무혐의 처분이 있기 전 청구인이 개설등록 신청서를 접수하자 피청구인은 청구인에 대한 유죄심증으로 불가처분을 하였을 것이라고 추측하고 있다. 그러나 피청구인의 청구인에 대한 개설등록신청 불가처분은 「공인중개사법」 제13조제6항의 업무의 정지기간 중에 있는 자(사실상 업무정지 처분이 예정되어 있는 경우 포함)의 중개사무소 공동사용에 대한 법의 목적과 취지를 고려한 것이다. 3) 결론 피청구인은 「공인중개사법」 제13조제6항의 업무의 정지기간 중에 있는 자에 대하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소 공동사용을 인정하지 않는 법의 목적과 취지를 살펴 청구인의 중개사무소 공동사용을 반려한 것이다. 또한 피청구인은 2019. 4. 23. 청구인에게 업무정지 처분을 한 것이 아니라 처분 전 폐업한 청구인에게 「공인중개사법」 제40조제2항에 따라 업무정지의 행정처분이 1년간 지위 승계됨을 안내한 것으로 2019. 7. 22. 업무정지 기간이 종료되는 것은 아니다. 따라서 이 사건 처분은 적법하며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 답변 피청구인이 「공인중개사법」 제13조제6항을 자의적으로 확대해석하여 이 사건 처분을 한 것을 행정권한 남용에 해당하여 부당하므로 취소되어야 한다는 청구인에 주장에 대하여, 「공인중개사법」 제13조제6항 ‘개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다.’는 규정과 같은 법 시행령 제16조제2항제2호의 ‘업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 다른 개업공인중개사의 중개사무소를 공동으로 사용하기 위하여 이전신고를 하는 방법으로 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’는 규정은 업무의 정지기간에 있는 개업공인중개사가 중개사무소 공동사용을 악용하는 사례를 방지하기 위해 업무정지 중인 중개업자에 대하여 중개사무소의 공동사용을 제한한 것으로 볼 수 있으므로 청구인은 제40조(행정제재처분효과의 승계 등)에 따라 폐업 후 재등록과 동시에 업무 정지가 예정되어 있는 청구인은 중개사무소 공동사용을 위해 신청한 개설등록은 불가처분이 타당하며, 다만 중개사무소 공동사용이 아닌 개별중개사무소의 등록신청은 법에서 정한 행정제제처분 지위를 승계하기에 적합하므로 개설등록이 가능하다고 판단한다. 【보충서면 2】 5) 청구인 주장에 대한 답변 청구인은 이 사건 처분에 따라 개설등록 신청이 불가한 상태이므로 「공인중개사법」에서 정한 개업공인중개사가 아니라고 주장하고 있으나 개설등록 신청이 처리될 경우 「공인중개사법」에서 정한 개업공인중개사로 볼 수 있고 같은 법 제40조(행정제재처분효과의 승계 등)에 따라 업무의 정지가 예정되어 있으므로 피청구인은 국토교통부 질의회신의 ‘업무정치 사전통지나 처분통보를 받아 사실상 업무정지 처분이 예정되어 있는 경우 업무정지기간 중에 있는 개업공인중개사와 마찬가지’라는 내용에 근거한 것으로 청구인은 개설등록이 처리되면 사실상 ‘업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사’에 해당한다. 「공인중개사법」 제13조제6항의 ‘개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다.’는 규정과 같은 법 시행령 제16조제2항제2호의 ‘업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 다른 개업공인중개사의 중개사무소를 공동으로 사용하기 위하여 이전신고를 하는 방법으로 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’는 규정은 업무의 정지기간에 있는 개업공인중개사가 중개사무소 공동사용을 악용하는 사례를 방지하기 위해 업무정지 중인 중개업자에 대하여 중개사무소의 공동사용을 제한한 것으로 볼 수 있으므로 청구인은 제40조(행정제재처분효과의 승계 등)에 따라 폐업 후 재등록과 동시에 업무의 정지가 예정되어 있어 위 청구인이 중개사무소 공동사용을 위해 신청한 개설등록은 불가처분이 타당하며, 다만 중개사무소 공동사용이 아닌 단독으로 중개사무소의 등록신청을 하면 법에서 정한 행정제재처분 지위를 승계하기에 적합하므로 개설등록이 가능하다고 판단한다. 청구인은 개설등록 신청서를 접수하기 전 ‘등록신청을 하면 등록증과 함께 업무정지 처분을 하겠다’는 당시 출장 중인 담당자의 구두답변을 듣고 개업공인중개사인 김○○의 공동사무소 사용승낙을 받아 중개사무소의 개설등록신청서를 접수하였다고 하나, 당시 부재중인 담당자의 유선상의 답변만으로 등록신청에 대한 행정기관의 확약으로 보기 어려울 것이며, 개설등록 처리기간 7일 이내에 신청서류를 검토하여 공동사무소 사용이 타당하지 않아 불가처분을 한 사실은 민원처리 절차에 적법하다고 판단된다. 6) 결론 피청구인은 업무의 정지기간 중에 있는 자(사실상 처분이 예정된 경우 포함)에 대하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소 공동사용을 인정하지 않는 법의 목적과 취지를 살펴 청구인의 중개사무소 공동사용 개설등록신청은 불가하다고 판단하였고 이는 재량의 범위 내에서 고려한 것으로 재량의 남용이 없다. 따라서 이 사건 처분은 적법하며, 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이므로 이 사건 청구는 기각되어야 마땅하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【공인중개사법】 제9조(중개사무소의 개설등록) ①중개업을 영위하려는 자는 국토교통부령이 정하는 바에 따라 중개사무소(법인의 경우에는 주된 중개사무소를 말한다)를 두려는 지역을 관할하는 시장(구가 설치되지 아니한 시의 시장과 특별자치도 행정시의 시장을 말한다. 이하 같다)ㆍ군수 또는 구청장(이하 “등록관청”이라 한다)에게 중개사무소의 개설등록을 하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2008. 6. 13., 2013. 3. 23.> 제10조(등록의 결격사유 등) ①다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자는 중개사무소의 개설등록을 할 수 없다. <개정 2013. 6. 4., 2014. 1. 28., 2014. 5. 21., 2018. 4. 17.> 9. 제39조의 규정에 의하여 업무정지처분을 받고 제21조의 규정에 의한 폐업신고를 한 자로서 업무정지기간(폐업에 불구하고 진행되는 것으로 본다)이 경과되지 아니한 자 제11조(등록증의 교부 등) ①등록관청은 제9조의 규정에 의한 중개사무소의 개설등록을 한 자에 대하여 국토교통부령이 정하는 바에 따라 중개사무소등록증을 교부하여야 한다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23.> ②제5조제3항의 규정은 중개사무소등록증의 재교부에 관하여 이를 준용한다. 제13조(중개사무소의 설치기준) ⑥ 개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다. 제21조(휴업 또는 폐업의 신고) ①개업공인중개사는 3월을 초과하는 휴업(중개사무소의 개설등록 후 업무를 개시하지 아니하는 경우를 포함한다. 이하 같다), 폐업 또는 휴업한 중개업을 재개하고자 하는 때에는 등록관청에 그 사실을 신고하여야 한다. 휴업기간을 변경하고자 하는 때에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2008. 6. 13., 2014. 1. 28.> ③제1항의 규정에 의한 신고의 절차 등에 관하여 필요한 사항은 대통령령으로 정한다.<개정 2008. 6. 13.> 제25조(중개대상물의 확인ㆍ설명) ①개업공인중개사는 중개를 의뢰받은 경우에는 중개가 완성되기 전에 다음 각 호의 사항을 확인하여 이를 당해 중개대상물에 관한 권리를 취득하고자 하는 중개의뢰인에게 성실ㆍ정확하게 설명하고, 토지대장 등본 또는 부동산종합증명서, 등기사항증명서 등 설명의 근거자료를 제시하여야 한다. <개정 2011. 4. 12., 2013. 7. 17., 2014. 1. 28.> 1. 당해 중개대상물의 상태ㆍ입지 및 권리관계 2. 법령의 규정에 의한 거래 또는 이용제한사항 3. 그 밖에 대통령령이 정하는 사항 ③개업공인중개사는 중개가 완성되어 거래계약서를 작성하는 때에는 제1항의 규정에 의한 확인ㆍ설명사항을 대통령령이 정하는 바에 따라 서면으로 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령이 정하는 기간 동안 그 원본, 사본 또는 전자문서를 보존하여야 한다. 다만, 확인ㆍ설명사항이 「전자문서 및 전자거래 기본법」 제2조제9호에 따른 공인전자문서센터(이하 “공인전자문서센터”라 한다)에 보관된 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 28., 2018. 8. 14.> 제26조(거래계약서의 작성 등) ①개업공인중개사는 중개대상물에 관하여 중개가 완성된 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 거래계약서를 작성하여 거래당사자에게 교부하고 대통령령이 정하는 기간 동안 그 원본, 사본 또는 전자문서를 보존하여야 한다. 다만, 거래계약서가 공인전자문서센터에 보관된 경우에는 그러하지 아니하다. <개정 2014. 1. 28., 2018. 8. 14.> 제39조(업무의 정지) ① 등록관청은 개업공인중개사가 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 6월의 범위 안에서 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다. 이 경우 법인인 개업공인중개사에 대하여는 법인 또는 분사무소별로 업무의 정지를 명할 수 있다. 6. 제25조제3항의 규정을 위반하여 중개대상물확인ㆍ설명서를 교부하지 아니하거나 보존하지 아니한 경우 8. 제26조제1항의 규정을 위반하여 적정하게 거래계약서를 작성ㆍ교부하지 아니하거나 보존하지 아니한 경우 제40조(행정제재처분효과의 승계 등) ① 개업공인중개사가 제21조의 규정에 의한 폐업신고후 제9조의 규정에 의하여 다시 중개사무소의 개설등록을 한 때에는 폐업신고 전의 개업공인중개사의 지위를 승계한다. ② 제1항의 경우 폐업신고 전의 개업공인중개사에 대하여 제39조제1항 각 호, 제51조제1항 각 호, 동조제2항 각 호 및 동조제3항 각 호의 위반행위를 사유로 행한 행정처분의 효과는 그 처분일부터 1년간 다시 중개사무소의 개설등록을 한 자(이하 이 조에서 “재등록 개업공인중개사”라 한다)에게 승계된다. ③ 제1항의 경우 재등록 개업공인중개사에 대하여 폐업신고 전의 제38조제1항 각 호, 동조제2항 각 호 및 제39조제1항 각 호의 위반행위에 대한 행정처분을 할 수 있다. 다만, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외한다. 1. 폐업신고를 한 날부터 다시 중개사무소의 개설등록을 한 날까지의 기간(이하 제2호에서 “폐업기간”이라 한다)이 3년을 초과한 경우 2. 폐업신고 전의 위반행위에 대한 행정처분이 업무정지에 해당하는 경우로서 폐업기간이 1년을 초과한 경우 ④ 제3항의 규정에 의하여 행정처분을 함에 있어서는 폐업기간과 폐업의 사유 등을 고려하여야 한다. 【공인중개사법 시행령】 제16조(중개사무소의 공동사용) ② 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사는 법 제13조제6항 단서에 따라 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 방법으로 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다. 1. 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 다른 개업공인중개사에게 중개사무소의 공동사용을 위하여 제1항에 따른 승낙서를 주는 방법. 다만, 법 제39조에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 개업공인중개사가 영업정지 처분을 받기 전부터 중개사무소를 공동사용 중인 다른 개업공인중개사는 제외한다. 제18조(휴업 또는 폐업의 신고 등) ①개업공인중개사는 법 제21조제1항의 규정에 따라 3월을 초과하는 휴업(중개사무소의 개설등록 후 업무를 개시하지 아니하는 경우를 포함한다. 이하 같다), 폐업, 휴업한 중개업의 재개 또는 휴업기간의 변경을 하고자 하는 때에는 국토교통부령이 정하는 신고서에 중개사무소등록증을 첨부(휴업 또는 폐업의 경우에 한한다)하여 등록관청에 미리 신고(부동산중개업재개ㆍ휴업기간 변경신고의 경우에는 전자문서에 의한 신고를 포함한다)하여야 한다. 법인인 개업공인중개사의 분사무소의 경우에도 또한 같다. <개정 2008. 2. 29., 2013. 3. 23., 2014. 7. 28.> ②제1항의 규정에 따른 중개사무소재개신고를 받은 등록관청은 반납을 받은 중개사무소등록증을 즉시 반환하여야 한다. 제22조(거래계약서 등) ①법 제26조제1항의 규정에 따른 거래계약서에는 다음 각 호의 사항을 기재하여야 한다. 1. 거래당사자의 인적 사항 2. 물건의 표시 3. 계약일 4. 거래금액ㆍ계약금액 및 그 지급일자 등 지급에 관한 사항 5. 물건의 인도일시 6. 권리이전의 내용 7. 계약의 조건이나 기한이 있는 경우에는 그 조건 또는 기한 8. 중개대상물확인ㆍ설명서 교부일자 9. 그 밖의 약정내용 ②법 제26조제1항에서 "대통령령이 정하는 기간"이라 함은 5년을 말한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 사전통지서, 폐업신고, 폐업신고 처리 알림, 지위승계 알림, 부동산중개사무소 개설등록신청서 및 공동사용승낙서, 상가월세계약서, 전자세금계산서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○시 ○○구 ○○로 ○○ ◎◎◎◎◎오피스텔 1○○호에서 ‘◎◎◎◎◎부동산중개사무소’라는 상호로 부동산중개업을 운영하던 자이다. 나) 피청구인은 청구인이 중개대상물 확인·설명서 및 거래계약서를 교부하지 아니한 것을 적발하여, 2019. 3. 21. 다음과 같이 사전통지하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026003"></img> 다) 청구인은 2019. 4. 1. 피청구인에게 이 사건 사무소에 대한 부동산중개업 폐업신고를 하였다. 라) 피청구인은 2019. 4. 23. 청구인에게 다음과 같이 행정처분 지위승계를 알렸다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026005"></img> 마) 청구인은 2019. 6. 20. 청구인에게 부동산중개사무소 개설등록신청서 및 부동산중개사무소 공동사용승낙서를 다음과 같이 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026009"></img> 바) 청구인은 부동산중개사무소 공동사용승낙서 제출 시에 다음과 같은 상가월세계약서를 제출하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026011"></img> 사) 청구인이 제출한 전자세금계산서에 따르면 청구인은 청구 외 김○○에게 2019. 4. 27., 2019. 5. 29., 2019. 6. 20. 월세 1,000,000원과 부가세 100,000원을 청구하였다. 아) 피청구인은 2019. 6. 28. 청구인에게 ‘「공인중개사법」 제13조제6항의 법의 목적과 취지를 고려하여 업무의 정지기간에 있는 자(사실상 업무정지 처분이 예정되어 있는 경우 포함)는 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 없다’는 사유로 개설등록 거부 처분하였다. 자) ◇◇지방검찰청 ○○지청은 2019. 6. 28. 청구인에 대하여 다음과 같이 처분하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159026007"></img> 2) 「공인중개사법」 제13조제6항에 따르면 개업공인중개사는 그 업무의 효율적인 수행을 위하여 다른 개업공인중개사와 중개사무소를 공동으로 사용할 수 있다. 다만, 개업공인중개사가 제39조제1항에 따른 업무의 정지기간 중에 있는 경우로서 대통령령으로 정하는 때에는 그러하지 아니하다. 같은 법 제39조제1항에 따르면 등록관청은 개업공인중개사가 제25조제3항의 규정을 위반하여 중개대상물확인ㆍ설명서를 교부하지 아니하거나 보존하지 아니한 경우(제6호)와 제26조제1항의 규정을 위반하여 적정하게 거래계약서를 작성ㆍ교부하지 아니하거나 보존하지 아니한 경우(제8호)에는 6월의 범위 안에서 기간을 정하여 업무의 정지를 명할 수 있다. 한편, 같은 법 제10조제1항제9호에 따르면 제39조의 규정에 의하여 업무정지처분을 받고 제21조의 규정에 의한 폐업신고를 한 자로서 업무정지기간(폐업에 불구하고 진행되는 것으로 본다)이 경과되지 아니한 자는 중개사무소의 개설등록을 할 수 없다. 3) 청구인은, 피청구인이 한 공동사무소 개설등록 거부처분이 아래와 같은 사유로 위법하다고 주장한다. 첫째, 「공인중개사법」 제13조제6항 및 「공인중개사법 시행령」 제16조제2항제1호를 해석함에 있어, 다른 공인중개사가 이미 사무소를 개설하였거나 공동사무소를 개설할 때 업무정지 기간 중에 있는 공인중개사가 공동사무소 승낙서를 교부하여 공동사무소를 개설할 수는 없지만, 반대로 업무정지와 무관한 공인중개사의 승낙을 받아 업무정지 기간 중인 공인중개사가 공동사무소 개설하는 것은 가능함에도 이것이 허용되지 않는다고 잘못 해석한 점, 둘째, 설령 공동사무소 개설등록이 불허되는 사유가 있더라도 피청구인이 공동사무소의 개설이 가능하다고 확약하였으므로 확약의 효력에 따라 청구인의 개설등록을 받아들였어야 하는데 이를 거부하였다는 점이다. 먼저, 공인중개사법 해석에 관한 청구인의 주장을 살펴보면, 「공인중개사법」 제13조제6항은, 개업공인중개사가 공동으로 중개사무소를 사용할 수 있지만 개업공인중개사가 같은 법 제39조제1항에 따른 업무정지 기간 중에 있는 경우로서 대통령령이 정하는 때에는 공동으로 사용할 수 없다고 하고 있는데 이 법의 입법 취지와 목적은 업무정지 기간 중인 개업공인중개사가 다른 공인중개사와 공동 사무소를 개설할 경우 업무정지처분을 잠탈할 우려가 있는바, 이를 방지하려는 것인 점, 업무정지 기간 중인 공인중개사가 승낙서를 주어 공동사무소를 개설하는 경우와 업무정지를 받지 않은 공인중개사가 승낙서를 주어 공동사무소를 개설하는 경우의 차이가 존재하지 않는 점, 「공인중개사법」 제10조제1항제9호가 같은 법 제39조의 규정에 의해 업무정지처분을 받고 같은 법 제21조의 규정에 따른 폐업신고를 한 자로서 업무정지 기간이 경과되지 않은 자에 대하여는 중개사무소 개설등록을 할 수 없도록 하고 있는데 공동사무소의 개설의 등록을 허가한다면 형평에 맞지 않는다는 점 등을 종합하면, 「공인중개사법 시행령」 제16조제2항제1호를, 업무정지를 받지 않은 공인중개사의 승낙을 받아 업무정지 기간 중인 공인중개사가 공동사무소 개설하는 것도 허용하지 않는 취지라고 해석해야 한다. 다음, 확약에 대한 청구인의 주장을 살펴보면, 청구인은 청구인의 문의에 대한 피청구인의 답변을 확약으로 해석하고 있으나 이는 피청구인의 법령해석에 대한 안내로서 장래 있을 신청에 대한 예상일 뿐이며 확약이라고 볼 수는 없다. 확약이라고 하려면 청구인의 구체적인 신청이 있고 그 신청에 대한 진지한 검토 결과 형성된 행정청의 의사표시 즉 행정행위로서의 요건을 갖춰 완성된 의사표시가 있어야 하는데, 청구인의 신청의 개략적인 내용만을 파악하였을 뿐 전체를 모두 살핀 것이 아니고, 주어진 일부 정보에 따라 피상적으로 검토한 결과를 답변한 것으로 보이는 바 이것만으로는 확약이라고 할 수 없다. 피청구인의 법령해석에 잘못이 없고, 확약의 구속력이 적용되는 것도 아니므로 청구인의 주장은 이유 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.