부실벌점부과처분취소청구

1. 사건개요 피청구인이 발주한 자동차주행시험장건설(이하 “이 건 공사”라 한다)에 1995. 12. 29.부터 1996. 10. 22. 기간동안 청구외 △△엔지니어링(주)은 설계업무를, 청구인은 감리업무를 각각 위탁받아 수행하였는 바, 1998. 11. 23.부터 1998. 12. 2. 기간동안 건설교통부의 정기 감사결과, 이 건 공사의 실시설계용역의 계약자인 청구외 △△엔지니어링(주)이 조사 설계 업무를 불성실하게 수행하여 공사비를 과다 설계함으로써 예산의 낭비가 예상되는 결과를 초래하였으므로 건설기술관리법 제21조의4 및 동법시행규칙 제13조의6 별표8에 따라 설계회사와 설계관련기술자에게 부실벌점 6점, 청구인과 책임감리원에게 부실벌점 3점 부과를 피청구인에게 요구함에 따라 피청구인은 위 처분요구와 같이 청구인 및 청구인 소속 책임감리원 김두순에 대하여 부실벌점 3점을 각각 부과하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 건설사업은 통상 조사설계, 시공, 감리의 3단계로 이루어지며 각 단계별 주체의 업무는 상호 독립적이며 업무의 영역과 책임이 명확하게 구분되어있다. 즉, 조사설계 업무의 잘못은 감리회사나 감리원과는 전혀 관계가 없으며, 감리원은 건설기술관리법시행령 제52조 및 제56조, 건설기술관리법시행규칙 제34조 및 제43조에 따라 건설공사에 대하여도 설계도서 기타 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고 품질관리, 공사관리 및 안전관리 등에 대한 기술지도를 주업무로 하므로 당초 설계에 대한 잘못은 감리회사에게 책임이 없다. 나. 부실벌점부과의 근거가 되는 건설기술관리법시행규칙 제13조의6 별표8에는 “설계도서의 확인 잘못으로 시공후 주요구조부 또는 전체공사비의 10%이상 변경사유가 발생한 경우, 설계변경 검토지연으로 공기연장 등과 같은 경우”의 두가지 사안에 한정하여 부실벌점을 1-3점 부과토록 하고 있는 바, 본 건에서 문제가 되고있는 당초설계의 적정성 검토는 부실벌점부과대상이 아님이 명백하며 또한 부실벌점을 부과하기 위하여는 부실벌점과 대상자의 부실내용과 처분의 근거규정이 제시되어야 하는데 건설교통부의 감사처분요구서에는 이에 대한 내용이 결여되어 있다. 다. 감리원의 업무범위내에서의 설계도서 검토의무는 건설기술관리법시행규칙 제14조의3에 명시되어 있는 바와 같이 시공에 관한 사항이며 기본설계사항인 시설물의 추가나 삭제, 노선변경, 계획고 변경, 공법변경 등은 검토 범위가 아니므로 설계변경사항 검토확인 불철저를 부실벌점부과의 근거로 적용함은 부당하다. 아울러 계획고 변경 등과 같은 설계의 기본적인 사항의 변경은 감리원이 독자적, 주도적으로 시행할 권한과 의무가 없고 발주기관장의 지시에 따라 시행하여야 하며, 그러한 지시가 없었는데도 불구하고 감리원에 벌점을 부과하였다. 라. 감리용역의 계약범위가 아닌 전문ㆍ특수분야에 대한 검토는 계약상 감리의무가 아니며, 감리용역 범위를 벗어난 경우 즉 상당한 시간과 비용이 소요되거나 제3자에게 의뢰하여야 하는 전문성이 요구되는 내용에 대해서는 발주기관의 장은 제3자에게 검토를 의뢰토록 되어있다. 본 감리용역 계약범위는 이번 사건에서 주로 문제되는 홍수위 산정과 같은 수자원 분야는 계약범위에 포함되지 않음에도 불구하고 이를 토대로 벌점을 부과하였다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인이 주장하는 조사설계의 과오 및 부실은 감리회사와 감리원에게 책임이 없다는 주장에 대하여, 청구인은 건설기술관리법시행규칙 제34조제1항제2호 라목 “설계도서의 검토”의 업무를 수행하지 않았으며 또한 감리업체가 제출한 과업추진계획내의 과업범위에 “하천수리계산 및 수문자료 검토” 업무를 수행토록 되었으나 이를 이행하지 않았다. 나. 부실벌점 부과 근거적용이 부당하다는 주장에 대하여, 부실벌점부과처분 통보시 부실사례에 감리업체 및 감리원에게 설계도서 검토소홀로 인한 “설계변경 사항의 검토ㆍ확인 불철저”를 부실사례로 적용하여 벌점 부과하였다. 다. 설계변경 사항 검토ㆍ확인 불철저를 근거로 적용한 것은 부당하다는 주장에 대하여, 건설기술관리법시행규칙 제34조제1항제2호 라목 “설계도서의 검토” 업무를 소홀히 함으로써 설계변경 사항 검토 확인의 불철저가 인정된다. 라. 계획고 변경은 발주자의 지시가 없었다는 주장에 대해, 감리업체가 제출한 과업추진계획에 “설계도서 검토를 실시하여 공법변경 및 비용절감 방안이 예상되는 공정에 대하여 발주자에게 계획서를 제출한다”라는 사항에 의거 발주자의 지시가 없더라도 감리업체에서 설계서를 검토하여 공법변경 및 비용절감 방안을 제출하였어야 할 것이다. 마. 감리용역의 계약범위가 아닌 전문적ㆍ특수분야에 대한 검토는 계약상 감리단의 의무가 아니라는 주장에 대해, 기술감리용역 계약서의 일부에는 과업지시서가 포함되어 있으며 과업지시서에 의거 감리업체가 제출한 과업추진계획에 따라 설계도서의 검토를 수행하였어야 할 것이다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 자동차관리법 제30조, 제32조 동법시행령 제19조 건설기술관리법 제2조제5호, 제21조의4, 제36조의17 동법시행령 제3조의2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 건설교통부의 자체감사결과 시정사항 조치 및 부실벌점 부과처분 통보, 부실벌점부과 처분통보, 기타 제출된 관련 자료 등의 각 기재에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인은 피청구인이 발주한 이 건 공사에 1995. 12. 29.부터 1996. 10. 22. 기간동안 감리업무를 위탁받아 수행하였다. (나) 1998. 11. 23.부터 1998. 12. 2. 기간동안 건설교통부의 정기 감사 결과, 청구외 △△엔지니어링(주)이 조사 설계 업무를 불성실하게 수행함으로써 1단계 공사비 금 52억8,825만2천원 상당액이 과다 설계되었으며, 2단계 사업비 금 135억658만5천원(1997년도 가격기준)이 불필요하게 낭비될 것이 예상되며 이에 따라 감리를 부실하게 실시한 청구인등에 대하여 책임을 물어 부실벌점 3점을 부과할 것을 통보하였다. (다) 피청구인은 건설교통부의 벌점부과처분 통보에 따라 1999. 3. 15. 청구인 및 청구인 소속 책임감리원 김두순에 대하여 부실벌점 3점을 각각 부과하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제2조 및 제3조의 규정에 의하면 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 행정심판을 제기할 수 있다고 되어있고, 이 경우 행정청이라 함은 행정권한의 위임 또는 위탁을 받은 행정기관, 공공단체 및 그 기관 또는 사인이 포함된다고 되어 있으며, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서의 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있는 바, 이 건의 경우 피청구인이 행정청에 해당하는지 여부와 부실벌점부과행위가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되는지 여부가 이 건의 쟁점이 된다 할 것이다. 먼저, 피청구인이 행정청에 해당되는지 여부에 대하여 살피건대, 건설기술관리법 제21조의4의 규정에 의하면 건설교통부장관, 발주청과 건설공사의 허가등을 한 행정기관의 장은 건설업자, 감리전문회사 등과 이에 고용된 건설기술자 또는 감리원등에게 부실벌점을 부과할 수 있고, 발주청과 허가등을 한 행정기관의 장은 부실벌점을 준 경우 그 내용을 건설교통부장관(건설기술관리법 제39조 및 동법시행령 제61조의 규정에 의하여 한국건설기술인협회등 각 관련협회에 위탁되어 있다. 이하 같다.)에게 통보하여야 하며, 건설교통부장관은 그 부실벌점을 종합관리하여야 한다고 되어 있는 바, 이상에서 보는 바와 같이 건설기술관리법이 행정기관과 행정기관이 아닌 기관의 부실벌점부과 근거를 따로이 두고 있지 않고, 행정기관여부에 관계없이 각 기관이 부과한 부실벌점은 건설교통부장관이 종합하여 관리하도록 하고있는 점을 고려할 때, 행정기관이 아닌 발주청이라 하더라도 부실벌점의 부과에 있어서는 건설기술관리법이 직접 행정청의 지위를 부여하고 있다 할 것이다. 한편, 피청구인은 교통안전공단법의 규정에 의하여 설립된 법인체로서 자동차관리법상의 자동차형식승인을 비롯한 주요 자동차검사업무의 대행자로 지정되어 국가로부터 업무를 위탁받아 수행하고 있고, 이번 부실벌점부과의 경우 상기 국가로부터 위탁된 업무를 실시하기 위해 필수적인 자동차주행시험장건설 공사를 실시하는 과정에서 이뤄진 것으로써 피청구인은 건설기술관리법 제2조제5호 및 동법시행령 제3조의2제2호에 따라 발주청임이 인정되므로 건설기술관리법상 발주청의 자격으로 부실벌점의 부과에 관하여 행정청의 지위에 있다 할 것이다. 다음으로 부실벌점의 부과행위가 행정심판의 대상이 되는 처분에 해당되는지의 여부에 관하여 살피건대, 건설기술관리법 제21조의4, 동법시행규칙 제13조의6 및 별표 8의 규정에 의하면, 발주청은 부실벌점을 받은 자에 대하여 입찰시 불이익을 줄 수 있고, 부실벌점을 관리하는 기관은 발주청의 요구가 있는 경우에는 그 내용을 통보하여야 하며, 부실벌점은 부실의 내용으로 인하여 영업정지 또는 입찰참가제한등 구체적인 처분을 받은 경우를 제외하고 부과하도록 하고 있고, 부실벌점은 입찰참가자격의 사전심사를 하는 때와 다른 법령에 의한 불이익을 주는 때 이를 적용할 수 있다고 되어 있는 바, 부실벌점은 부실의 내용이 구체적인 불이익 처분을 할 정도에 이르지 아니한 경우에 부과하는 것이고, 부실벌점은 누적되면 영업정지등 구체적인 불이익 처분으로 이어지는 것이 아니라 반기별 평균부실벌점과 최근 3년간의 누계평균부실벌점으로 관리될 뿐이며, 부실벌점을 부과받은 자는 입찰참가가 원천적으로 봉쇄되는 것이 아니라 그 정도에 따라 입찰시 불이익을 받을 수 있는 정도에 그치는 것에 불과한 점을 고려할 때, 부실벌점을 부과받은 경우 곧바로 직접적이고 구체적인 불이익을 받는 것이라고 볼 수 없고, 단지 입찰시에 부실벌점으로 인하여 낙찰을 받을 수 없게 될 수도 있는 사실상ㆍ경제상의 불이익을 받을 수 있는 정도에 불과하다 할 것이다. 따라서 부실벌점의 부과행위는 행정심판법상의 처분에 해당되지 아니한다 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판의 대상이 되지 아니하는 사항에 대하여 제기한 부적법한 심판청구라 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.