부실벌점 부과처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2017. 3. 15. ○○신도시 ○○ 아파트 건설공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 책임감리용역에 대한 특별점검결과 청구인들이 이 사건 공사에 관한 하도급 관리를 소홀히 하였다는 이유로, 「건설기술 진흥법」 제53조, 같은 법 시행령 제87조, 별표 8에 따라 청구인 1, 2, 3에게는 벌점 3점, 청구인 4에게는 벌점 2점을 각각 부과(이하 ‘이 사건 각 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인들 주장 가. 「건설기술 진흥법」 제53조의 ‘부실공사’에 해당하려면 설계도서와 다르게 시공함으로 인하여 건설공사의 안정성을 훼손하거나 타인의 신체나 재산에 위험을 초래하였거나 그럴 우려가 있어야 하는데, 시공사인 ㈜○○건설이 하도급계약 체결사실을 지연 통보하거나 미통보한 것만으로는 청구인들이 불법하도급 또는 무자격업체에 대한 하도급 등을 묵인한 것으로 볼 수 없으므로 건설안전에 영향을 미치는 것과는 관련이 없다. 나. 「건설기술 진흥법 시행령」 별표 8의 제5호나목 2.18에 따르면 ‘하도급에 대한 타당성 검토 부실’이라는 귀책사유로 인하여 과태료가 발생한 경우에만 벌점이 부과될 수 있으나, 청구인들은 과태료를 부과받은 바 없으며, 시공사인 ㈜○○건설은 하도급계약 미통보 내지 지연통보라는 단순한 절차 위반을 이유로 과태료를 부과받았을 뿐 하도급 관련 부실을 저지른 사실이 없어 벌점을 받지 아니하였는바, 시공사의 절차 하자만으로는 하도급의 적정성 내지 타당성이 훼손되어 건설사업관리기술자의 책임이 발생한다고 볼 수 없다. 다. 발주청에게 하도급계약을 통보하는 의무의 주체는 수급인이므로, 청구인들은 시공사인 ㈜○○건설에게 하도급계약의 체결·변경 사실을 통보할 것을 수차례 촉구하였으나 시공사가 이를 적기에 통지하지 아니한 결과 과태료가 부과되었는데, ㈜○○건설에서 하도급계약 체결·변경 사실을 통보하지 아니하는 이상 감리업체인 청구인들이 직접 통보 의무를 이행할 방법이 없고, 청구인들로서는 하도급 통지지연에 대하여 시정명령 등을 취할 수 있는 법적 권한이 없어, 청구인들에게 ‘하도급 관리소홀’이나 ‘타당성 검토 부실’과 같은 귀책사유가 없다. 라. 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」은 건설사업관리용역업자 등이 건설사업관리와 관련된 업무수행의 방법 및 절차 등에 필요한 기준을 규정한 것일 뿐 부실벌점 부과 기준이나 요건에 관련된 내용을 규정하고 있지 아니하다. 또한 위 지침 제83조는 ‘건설사업관리기술자’만을 하도급 적정성 검토의 주체로 규정하고 있을 뿐 건설사업관리용역업자는 그 적용대상이 아니고, ‘건설사업관리기술자’의 하도급 관리 소홀 등의 잘못을 ‘건설사업관리용역업자’의 잘못으로 간주하는 규정도 없는바, 청구인 1은 애당초 위 지침 제83조에 따른 하도급 관리 소홀이 문제될 여지가 없다. 마. 하도급계약 체결·변경사실을 지연통보·미통보한 시공사는 과태료를 받는 것에 그치지만 벌점을 받은 청구인들로서는 향후 입찰참가가 제한되거나 입찰참가자격 사전 심사시 감점의 불이익을 받게 되는바 이 사건 각 처분은 그 자체로 청구인들에게 가혹하고 시공사가 받은 과태료에 비하여서도 지나치게 가혹하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인은 이 사건 공사와 관련된 하도급계약 중 지연통보한 8건의 하도급계약이 관련 법령의 기준에 적합하다는 내용의 기술검토의견서를 제출하였고, 지열공사 하도급계약에 대한 기술검토의견서는 제출하지도 아니하였는데, 기술검토의견서에 따르면 청구인은 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제83조제1항 각 호의 항목에 대한 검토가 없는 등 전반적인 하도급 관리가 소홀하였다. 나. 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제11조 제1항에 따르면 건설사업관리기술자는 건설사업관리업무를 수행함에 있어 발주청의 감독업무를 대행하도록 하고 있으나, 청구인들은 「건설기술 진흥법」 제54조 제1항의 감독업무를 대행하여 수급인의 하도급계약 통보해태를 방지하기 위한 공문 발송, 발주청 보고, 관계기관에 행정처분 요청 등을 하지 아니하였다. 청구인들이 시공사에 하도급계약의 통지를 촉구하였다고 주장하는 근거로 제출한 공정회의록은 발주청에는 보고된 적이 없는 자료로서 소급 작성이 가능하고 진위에 대한 검증도 불가능하다. 다. 국토교통부의 질의회신내용에 의할 때, 「건설산업기본법」 제29조 제4항에 따른 하도급 미통보는 단순한 절차위반이 아니라 하도급에 대한 타당성 검토부실이다. 피청구인은 청구인들의 하도급 관리부실에 대한 벌점 부과가 타당하다는 품질관리심의위원회 위원 전원의 심의결과에 따라 이 사건 각 처분을 하였다. 라. 피청구인이 하도급계약의 현장점검을 수행한 이래 이 사건처럼 9건이나 하도급 계약 통보의무를 위반한 사례가 없었는바, 하도급계약 통보는 건설현장의 약자인 하도급업체를 보호하고 공정거래질서를 확립하기 위한 가장 기본적인 행위이다. 하도급계약 통보의무를 다하지 아니한 시공사에게 1,080만원의 과태료가 부과된 것에 비해 감리업무를 맡은 청구인들에게는 벌점 부과 외에 다른 제재수단이 없으며, 벌점 부과제도 자체는 경미한 사항에 대해 벌점을 부과하여 경각심을 높이기 위하여 도입된 제도인만큼 이 사건 각 처분은 적법·타당하다. 4. 관계법령 건설기술 진흥법 제31조, 제38조, 제53조, 제54조, 제91조 건설기술 진흥법 시행령 제87조, 별표 8 건설산업기본법 제2조, 제29조, 제82조, 제99조, 제100조 건설산업기본법 시행령 제32조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 용역계약서, 책임감리용역 과업내용서, 확인서, 과태료 부과내역 공고, 사전처분통지, 이 사건 각 처분서 등의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인 1은 피청구인으로부터 ㈜○○건설이 시공사인 이 사건 공사의 책임감리용역(기간 : 2014. 4. 11. - 2017. 1. 31.)을 수급한 건설사업관리용역업자이고, 청구인 2, 3, 4는 각각 청구인 1 업체의 책임건설사업관리기술자, 건축건설사업관리기술자, 기계건설사업관리기술자인데, 위 용역계약의 주요 과업내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158229265"> - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │ │ │- 5. (생 략) │ │6. 감리업무 내용 및 근무지침 │ │ 가. 감리업무 내용 │ │ - 관계법령, 계약조건 및 과업내용서에 의하되 세부사항은 LH감리업무지침(건설관리지침서 포함), 국 │ │토해양부 ‘책임감리현장참여자 업무지침서’에 의함 │ │ 나. 감리원의 근무지침 │ │ - 감리원은 당해 공사가 설계도서, 계약서, 공정계획표, LH의 지시사항 및 기타 관계 규정대로 시공 │ │되는가를 공사 시행시 수시로 입회하고 공정단계별로 시의적절하게 확인·검측하여 엄격하게 품질 │ │관리를 하여야 하며, 기타 시공자에게 품질·시공·안전관리에 필요한 기술지도 및 이행여부를 확인 │ │하는 등 부실공사 방지를 위하여 감리원으로서의 의무를 성실히 수행하고 그 책임을 진다. │ │ 7. - 9. (생 략) │ │ 10. 특기사항 │ │ 가. - 마. (생 략) │ │ 바. LH에서는 「건설기술관리법」 제36조 및 건설관리지침서에 따라 점검 및 평가를 실시할 수 있으 │ │며, 감리점검 및 평가 등을 통하여 부실감리가 발견될 경우 관계법령에 따라 부실벌점을 부여하 │ │고 관계기관에 그 내용을 통보하는 등 부실감리에 대한 조치를 취할 수 있다. │ │ 사. - 타. (생 략) │ │ │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 나. 피청구인은 2016. 10. 10.부터 2016. 10. 11.까지 이 사건 공사의 하도급 특별점검을 실시한 결과, 시공사인 ㈜○○건설이 다음과 같이 ○○건설㈜ 등 7개 업체와 각각 8건의 하도급계약을 체결한 사실을 발주청에 지연 통보(지연일수 최저 12일, 최대 46일)하고, 2016. 1. 21. ○○기초㈜와 체결한 1건의 하도급계약을 변경하였음에도 불구하고 특별점검기간인 2016. 10. 11.까지 하도급계약의 변경사실을 발주청에 통보하지 아니한 사실을 확인하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158229271"> - 다 음 - ┌──┬────────────────┬──────┬─────┬──────┐ │연번│공종 │업체명 │체결일 │통보일 │ ├──┼───────────┬────┼──────┼─────┼──────┤ │1 │철근콘크리트공사 1공구│건축 │○○건설(주)│2016.1.6. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │2 │철근콘크리트공사 2공구│ │㈜○○개발 │2016.1.6. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │3 │철근콘크리트공사 3공구│ │○○건설(주)│2016.1.6. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │4 │방수공사 1공구 │ │○○건설(주)│2016.1.8. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │5 │방수공사 2공구 │ │○○건설(주)│2016.1.8. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │6 │조적·미장공사 2공구 │ │○○건설(주)│2016.1.8. │2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │7 │금속공사 │ │㈜○○건업 │2016.1.11.│2016.3.22. │ ├──┼───────────┤ ├──────┼─────┼──────┤ │8 │파일공사 │ │○○기초(주)│2016.1.21.│2016.11.10. │ ├──┼───────────┼────┼──────┼─────┼──────┤ │9 │지열공사 │기계설비│㈜○○에너지│2016.5.23.│2016.7.4. │ └──┴───────────┴────┴──────┴─────┴──────┘ </img> 다. 한국토지주택공사에서는 2016. 11. 15. 경기도지사에게 ㈜○○건설의 「건설산업기본법」 제29조 제4항 위반 사실에 대한 행정처분을 요청하였고, 경기도지사는 2017. 1. 5. ㈜○○건설에게 「건설산업기본법」 제99조 제5호에 따라 하도급계약 지연통보 및 미통보 9건에 대하여 각각 120만원씩 총 1,080만원의 과태료를 부과하였다. 라. 피청구인은 2017. 1. 24. 「건설산업기본법」 제29조 제4항을 위반한 수급인인 ㈜○○건설에 과태료가 부과됨에 따라 청구인들에게도 「건설기술진흥법 시행령」 제87조, 별표 8에 따른 벌점을 부과할 예정인 사실을 통지하면서, 의견제출절차를 안내하였고, 청구인들은 2017. 2. 20. 피청구인에게 의견을 제출하였다. 마. 한국토지주택공사의 담당직원이 2017. 2. 24. 질의한 민원에 대한 국토교통부의 2017. 3. 6.자 회신내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158229273"> - 다 음 - ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │ │ │□ 질의사항 │ │1.「건설기술 진흥법」 제53조제1항의 ‘공사감리를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하 │ │였거나 발생할 우려가 있는 경우에 한해서만 같은 법 시행령 제87조제5항, 별표 8, (2.18)에 의거하 │ │여 벌점을 부과할 수 있는지 ? │ │2. 하도급 통보의 절차상 위반을 ‘하도급에 대한 타당성 검토 부실’로 판단하여 건설사업관리용역업체 │ │에 벌점 부과가 가능한지 ? │ │ │ │□ 건설정책국 기술안전정책관 건설안전과 │ │-「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」제83조제1항에 따르면 건설사업관리기술자는 시공 │ │자가 도급받은 건설공사를 「건설산업기본법」 제29조, 공사계약 일반조건 제42조에 따라 하도급 하 │ │고자 발주청에 통지하거나, 동의 또는 승낙을 요청하는 경우에는 하도급자 자격의 적정성 여부, 하 │ │도급 통지기간 준수 여부, 저가 하도급에 대한 검토의견서 등을 발주청에 제출하도록 되어 있으며, │ │- 위 지침 제83조제2항 및 제3항에 따르면 제1항에 따라 처리된 하도급에 대해서는 시공자가 「건설산 │ │업기본법」 제34조부터 제38조까지 및 「하도급거래 공정화에 관한 법률」에 규정된 사항을 이행하도 │ │록 지도·확인하고, 하도급받은 건설업자가 「건설산업기본법 시행령」 제26조제2항에 따라 하도급계약 │ │내용을 건설산업종합정보망을 이용하여 발주청에 통보하였는지를 확인하도록 규정되어 있습니다. │ │- 따라서 「건설산업기본법」 제29조제4항에 따른 하도급 미통보는 단순한 절차상 위반이 아닌 ‘하도급 │ │에 대한 타당성 검토 부실’로 판단하여 건설사업관리용역업자 및 건설사업관리기술자에 벌점 부과가 │ │가능할 것으로 판단되나, 정확한 것은 법령 위반내용과 해당 건설사업관리용역 계약서류 및 계약관 │ │계 법령 등을 종합적으로 검토하여 해당 발주청에서 결정할 사항이라 판단됩니다. │ │ │ └─────────────────────────────────────────────────┘ </img> 바. 피청구인은 2017. 3. 15. 청구인들에게 이 사건 각 처분을 하였다. 사. 청구인들이 2016. 3. 22. 이 사건 공사에 대한 8건의 하도급계약과 관련하여 발주청에 제출한 기술검토의견서에는 각 하도급 변경계약의 내용, 하자보수 보증금율, 하자담보 책임기간 등을 검토한 결과 제출된 서류가 기준에 적합하다는 취지만 기재되어 있다. 아. 청구인의 질의민원에 대한 국토교통부의 2017. 4. 3.자 회신내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158229275"> - 다 음 - ┌────────────────────────────────────────────────┐ │ │ │ □ 질의내용 │ │하도급계약 통보와 관련하여 건설사업관리용역업자는 하도급 계약시부터 시공사에 하도급계약 통보 │ │가 지연되지 않도록 지속적으로 지시 및 촉구를 하였음에도 시공사가 이를 이행하지 않아 지연통보 │ │된 경우(시공사에게는 「건설산업기본법 시행령」 제32조제1항에 따라 과태료가 부과됨) 건설사업관리 │ │용역업자도 「건설산업기본법 시행령」 별표 8에 따라 벌점을 받는지 여부 │ │ │ │ □ 회신내용(건설안전과) │ │벌점은 「건설기술진흥법」 제53조 및 같은 법 시행령 제87조에 따라 건설기술용역, 건축설계, 「건축 │ │사법」에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 │ │발생할 우려가 있는 경우 부실의 정도를 측정하여 건설업자, 주택건설증록업자, 건설기술용역업자, │ │건설기술자 등에게 부과하는 것으로써, 건설사업관리용역업자가 관련법령 준수를 위해 적절한 조치 │ │를 취한 근거가 명백하다면 건설사업관리용역업자에게 책임을 묻기는 곤란할 것으로 판단됩니다. │ │ │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 자. 청구인들이 제출한 공정회의록의 내용 중 하도급계약 통보와 관련한 청구인 1(감리단)과 ㈜○○건설의 회의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 2016. 1. 28.자 회의록 감리단 소속 이○○ 이사 : 1차 계약변경에 따른 하도급 통보 촉구 ㈜○○건설 답변내용 : 하도급계약 통보하겠음 □ 2016. 2. 18.자 회의록 감리단 소속 이○○ 이사 : 하도급 변경통보 조속시행 촉구 ㈜○○건설 답변내용 : 하도급계약 통보하겠음 □ 2016. 2. 25.자 회의록 감리단 소속 이○○ 이사 : 하도급 변경통보 촉구(관련법규 준수) ㈜○○건설 답변내용 : 하도급계약 통보하겠음 □ 2016. 3. 31.자 회의록 감리단 소속 김○○ 이사 : 지열 하도급 신고 촉구 ㈜○○건설 답변내용 : 준비중 □ 2016. 4. 15.자 회의록 감리단 소속 김○○ 이사 : 지열 하도급 통보 요망 ㈜○○건설 답변내용 : 하도급 통보서 준비 후 보고 □ 2016. 5. 26.자 회의록 감리단 소속 김○○ 이사 : 지열 하도급 통보 촉구 ㈜○○건설 답변내용 : 6/20까지 감리단 보고 예정 □ 2016. 6. 16.자 회의록 감리단 소속 김○○ 이사 : 지열공사 하도급계약 통보 ㈜○○건설 답변내용 : (없음) □ 2016. 6. 30.자 회의록 감리단 소속 김○○ 이사 : 지열공사 하도급 통보서 제출 ㈜○○건설 답변내용 : 7월 초 통보 예정 차. 「건설기술 진흥법 시행령」 제59조 제5항에 따라 발주청, 시공자, 설계자, 건설사업관리용역업자 및 건설사업관리기술자가 건설사업관리와 관련된 업무를 효율적으로 수행하게 하기 위하여 업무수행의 방법 및 절차 등 필요한 세부기준 등을 정하고 있는 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」(국토교통부고시 제2015-473호, 이하 ‘이 사건 지침’이라 한다)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제2조(정의) 이 지침에서 사용하는 용어의 뜻은 다음 각 호와 같다. 1. - 3. (생 략) 4. ‘건설사업관리용역업자’란 건설사업관리를 업으로 하고자 법 제26조에 따라 건설공사에 대한 특별시장·광역시장·특별자치시장·도지사 또는 특별자치도지사에게 건설기술용역업자로 등록한 자를 말한다. 5. ‘건설사업관리기술자’란 법 제26조에 따른 건설기술용역업자에 소속되어 건설사업관리 업무를 수행하는 자를 말한다. 6. ‘책임건설사업관리기술자’란 발주청과 체결된 건설사업관리 용역계약에 의하여 건설사업관리용역업자를 대표하며 해당공사의 현장에 상주하면서 해당공사의 건설사업관리업무를 총괄하는 자를 말한다. 7. ‘분야별 건설사업관리기술자’란 소관 분야별로 책임건설사업관리기술자를 보좌하여 건설사업관리 업무를 수행하는 자로서, 담당 건설사업관리업무에 대하여 책임건설사업관리기술자와 연대하여 책임지는 자를 말한다. 제11조(건설사업관리기술자의 근무수칙) ① 건설사업관리기술자는 건설사업관리업무를 수행함에 있어 발주청과의 계약에 의하여 발주청의 감독업무를 대행한다. ② 건설사업관리업무에 종사하는 자는 업무수행 시 다음 각 호에 따라야 한다. 5. 건설사업관리기술자는 문제점이 발생되거나 설계 또는 시공에 관련한 중요한 변경 및 예산과 관련되는 사항에 대하여는 수시로 발주청에 보고하고 지시를 받아 업무를 수행하여야 한다. 다만, 인명손실이나 시설물의 안전에 위험이 예상되는 사태가 발생할 시에는 먼저 적절한 조치를 취한 후 즉시 발주청에 보고하여야 한다. 6. 건설사업관리용역업자 및 건설사업관리기술자는 해당 용역시행 중은 물론 용역이 종료된 후라도 감사기관의 수감요구 및 문제발생으로 인한 발주청의 출석요구가 있으면 이에 응하여야 하며, 건설사업관리업무 수행과 관련하여 발생된 사고 또는 피해로 피해자가 소송제기시 국가지정 소송업무에 적극 협력하여야 한다. 7. 책임건설사업관리기술자는 배치된 건설사업관리기술자가 업무능력 부족 등으로 해당 용역을 수행하는 것이 부적합하다고 판단되는 경우 소속 건설사업관리용역업자에게 해당 건설사업관리기술자의 교체를 요구하고 이를 발주청에 통보하여야 한다. 이 경우 요청을 받은 소속 건설사업관리용역업자는 해당 건설사업관리기술자에게 사실관계를 확인하고, 특별한 사유가 없으면 요청에 따라야 한다. 제83조(하도급 적정성 검토) ① 건설사업관리기술자는 시공자가 도급 받은 건설공사를 「건설산업기본법」 제29조, 공사계약일반조건 제42조 규정에 따라 하도급 하고자 발주청에 통지하거나, 동의 또는 승낙을 요청하는 사항에 대해서는 다음 각 호의 사항에 관한 적정성 여부를 검토하여 요청받은 날로부터 7일 이내에 그 의견을 발주청에 제출하여야 한다. 1. 하도급자 자격의 적정성 검토 2. 하도급 통지기간 준수 등 3. 저가 하도급에 대한 검토의견서 등(검토의견서는 반드시 증빙자료에 근거하여 작성하여야 한다) ② 건설사업관리기술자는 제1항에 따라 처리된 하도급에 대해서는 시공자가 「건설산업기본법」 제34조부터 제38조까지 및 「하도급거래 공정화에 관한 법률」에 규정된 사항을 이행하도록 지도·확인하여야 한다. ③ 건설사업관리기술자는 하도급받은 건설업자가 「건설산업기본법 시행령」 제26조제2항에 따라 하도급계약 내용을 건설산업종합정보망(KISCON)을 이용하여 발주청에 통보하였는지를 확인하여야 한다. ④ 건설사업관리기술자는 시공자가 하도급 사항을 제1항 및 제2항에 따라 처리하지 않고 위장하도급 하거나, 무면허자에게 하도급 하는 등 불법적인 행위를 하지 않도록 지도하고, 시공자가 불법하도급하는 것을 인지 한 때에는 공사를 중지시키고 발주청에 서면으로 보고하여야 하며, 현장입구에 불법하도급 행위신고 표지판을 시공자에게 설치하도록 하여야 한다. 카. 국토해양부장관이 고시한 「책임감리 현장참여자 업무지침서」(국토해양부 고시 제2012 - 542호)의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - 제1조(목적) 이 지침은 「건설기술관리법 시행규칙」 제59조제4항에 따라 발주청 건설업자 주택건설등록업자 감리전문회사 및 감리원이 책임관리와 관련된 업무를 효율적으로 수행하게 하기 위하여 감리업무수행의 방법 및 절차 등에 관하여 필요한 세부기준을 정하는 데 있다. 제3조(정의) 이 지침에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 책임감리란 「건설기술관리법」제28조에 따른 감리전문회사가 시공감리와 발주청으로서의 감독권한을 대행하는 것을 말하며, 해당 공사의 설계도서, 그 밖의 관계서류의 내용대로 시공되는지의 여부를 확인하고 품질관리, 시공관리, 공정관리, 안전 및 환경관리 등에 대한 기술지도를 하는 것을 말한다. 제46조(공사진도관리) ① 감리원은 시공자로부터 전체 실시공정표에 의거한 월간, 주간 상세공정표를 사전에 제출받아 검토·확인하여야 한다. ② - ④ (생 략) ⑤ 감리원은 주간단위의 공정계획 및 실적을 시공자로부터 제출받아 이를 검토 확인하고, 필요한 경우 시공자측 현장책임자를 포함한 관계직원 합동으로 금주작업에 대한 실적을 분석·평가하고 공사추진에 지장을 초래하는 문제점, 잘못 시공된 부분의 지적 및 재시공 등의 지시와 재해방지대책, 공정진도의 평가, 기타 공사추진상 필요한 내용의 협의를 위한 주간 또는 월간 공사 추진회의를 주관하여 실시하고 그 회의록을 유지하여야 한다. 6. 이 사건 각 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「건설기술 진흥법」 제53조제1항에 따르면, 국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장은 건설업자, 주택건설등록업자, 건설기술용역업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다) 및 그에 고용된 건설기술자 또는 건축사 중 어느 하나에 해당하는 자가 건설기술용역, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 및 제47조에 따른 건설공사의 타당성 조사에서 건설공사에 대한 수요 예측을 고의 또는 과실로 부실하게 하여 발주청에 손해를 끼친 경우에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 한다고 하고 있다. 같은 법 시행령 제87조제5항, 별표 8의 제5호나목에 따르면 ‘시공 단계의 건설사업관리를 수행하는 건설사업관리용역업자 및 건설사업관리기술자가 하도급에 대한 타당성 검토 부실로 「건설산업기본법」에 따라 영업정지·과징금 또는 과태료가 부과된 경우(2.18)’에 대한 벌점은 2점 또는 3점으로 되어 있고, 제3호다목에 따르면 건설공사현장 등의 점검 시 지적된 내용과 제5호의 주요 부실내용이 일치하지 않는 경우에는 지적된 내용과 유사한 부실내용의 벌점을 부과한다고 규정하고 있다. 2) 위 별표 8에 의하면 ‘벌점’이란 건설업자, 주택건설등록업자, 건설기술용역업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다)와 이에 소속된 건설기술자 또는 건축사(이하 ‘건설기술자등’이라 한다)에 대하여 국토교통부장관, 발주청 또는 인·허가기관의 장(이하 이 표에서 ‘측정기관’이라 한다)이 제5호의 벌점 측정기준에 따라 부과한 점수를 말하는데, 측정기관은 ‘제5호의 벌점 측정기준에서 정한 부실내용에 해당하는 경우’와 ‘이와 관련하여 시정명령 등을 받은 경우’에 벌점을 적용하되, 건설공사의 부실과 관련하여 업무정지, 등록말소, 영업정지, 입찰참가자격 제한처분, 자격취소 및 이에 준하는 행정처분을 받은 경우에는 벌점 적용 대상에서 제외한다. ‘해당 업체의 평균벌점’이란 ‘해당 반기에 동일 업체가 건설공사 또는 건설기술용역에서 받은 벌점의 합을 그 점검한 건설공사 또는 건설기술용역의 수로 나누어 산정한 벌점’을 칭하는데, 입찰참가자격의 사전심사를 할 때에 해당 업체 또는 건설기술자등의 최근 2년간의 평균벌점의 합계를 2로 나눈 값인 ‘누계 평균벌점’을 감점 기준으로 적용하게 된다. 「건설기술 진흥법」제54조제2항에 따르면, 발주청은 제1항에 따라 벌점을 받은 자에게 건설기술용역 또는 건설공사 등을 위하여 발주청이 실시하는 입찰 시 그 벌점에 따라 불이익을 주어야 하고, 같은 법 제54조제3항 및 같은 법 시행령 제87조제3항과 제4항에 따르면 발주청과 인·허가기관의 장은 같은 법 제53조제1항에 따라 건설기술용역 등의 부실 정도를 측정하거나 벌점을 부과한 경우에는 그 내용을 벌점의 종합관리를 위탁받은 기관에 이를 통보하여야 하고, 벌점 부과 결과를 통보받은 기관은 벌점을 부과받은 자에 대한 벌점을 누계하여 관리하여야 하며, 발주청의 요청이 있는 경우에는 그 내용을 통보하거나 정보통신망을 통하여 발주청이 확인할 수 있도록 하여야 한다고 규정하고 있다. 3) 「건설기술 진흥법」 제31조제1항에 따르면, 시·도지사는 건설기술용역업자가 영업정지기간에 건설기술용역 업무를 수행하거나(제2호), 고의 또는 과실로 「산업안전보건법」 제2조제7호에 따른 중대재해가 발생하거나 건설공사의 발주청에 재산상의 손해를 발생하게 하거나 사람에게 위해를 끼치거나 부실공사를 초래한 경우(제8호) 등에 해당하면, 그 등록을 취소하거나 1년 이내의 기간을 정하여 영업의 전부 또는 일부의 정지를 명할 수 있고, 같은 조제2항에 따르면 건설기술용역업자가 같은 법 제35조제4항에 따른 발주청의 승인을 받지 아니하고 하도급을 한 경우(제2호), 건설사업관리를 수행하는 건설기술용역업자가 제39조제4항에 따른 건설사업관리 보고서를 제출하지 아니하거나 거짓으로 작성하거나 건설사업관리 보고서에 해당 건설공사의 주요 구조부에 대한 시공·검사·시험 등의 내용을 빠뜨린 경우(제5호가목) 등에 해당하는 경우 6개월 이내의 기간을 정하여 건설기술용역업자의 영업을 정지할 수 있다. 「건설기술 진흥법」 제38조제1항에 따르면 국토교통부장관 또는 시·도지사는 건설기술용역업자의 업무 수행에 관한 사항을 지도 감독하여야 하며, 같은 조제2항에 따르면 제1항에 따른 지도·감독을 위하여 필요하다고 인정하는 경우에는 건설기술용역업자에게 그 업무에 관한 보고 또는 관계 자료의 제출을 명할 수 있다. 「건설기술 진흥법」 제91조제2항에 따르면, 국토교통부장관 또는 시·도지사는 같은 법 제31조제1항·제2항에 따른 영업정지명령을 받고 영업정지기간에 건설기술용역 업무를 수행한 자(제8호), 제31조제3항을 위반하여 영업정지기간에 상호를 바꾸어 건설기술용역을 수주한 자(제9호), 제38조제2항에 따른 업무에 관한 보고를 하지 아니하거나 관계 자료를 제출하지 아니한 자(제11호) 등에게 300만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있다. 4) 「건설산업기본법」 제2조제1호 내지 제3호에 따르면, ‘건설산업’에는 건설공사를 하는 업인 ‘건설업’과 건설공사에 관한 조사, 설계, 감리, 사업관리, 유지관리 등 건설공사와 관련된 용역을 하는 ‘건설용역업’이 있고, 같은 법 제2조제8호에 따르면 ‘건설사업관리’란 건설공사에 관한 기획, 타당성 조사, 분석, 설계, 조달, 계약, 시공관리, 감리, 평가 또는 사후관리 등에 관한 관리를 수행하는 것을 칭하는데, 국토교통부장관은 건설업자가 법령의 각 요건을 위반하는 경우 영업정지처분(제82조)이나 그에 갈음하는 과징금 부과처분을 할 수 있고, 과태료를 부과(제99조, 제100조)할 수 있다고 규정하고 있다. 5) 「건설산업기본법」 제29조제1항 및 제3항에 따르면, 건설업자는 도급받은 건설공사의 전부 또는 대통령령으로 정하는 주요 부분의 대부분을 다른 건설업자에게 하도급할 수 없고, 하수급인은 원칙적으로 하도급받은 건설공사를 다른 사람에게 다시 하도급할 수 없다. 「건설산업기본법」 제29조제4항 및 같은 법 시행령 제32조제1항에 따르면, 도급받은 공사의 일부를 하도급한 건설업자와 제3항제2호에 따라 다시 하도급하는 것을 승낙한 자는 국토교통부령으로 정하는 바에 따라 하도급계약을 체결하거나 다시 하도급하는 것을 승낙한 날부터 30일 이내에 발주자에게 통보를 하여야 하고, 같은 조 제2항에 따르면 감리자가 있는 건설공사로서 하도급등을 한 자가 제1항의 규정에 의한 기한 내에 감리자에게 통보한 경우는 이를 발주자에게 통보한 것으로 본다고 규정하고 있다. 한편, 「건설산업기본법」 제99조제5호에 따르면, 같은 법 제29조제4항에 따른 통보를 하지 아니한 자에게는 500만원 이하의 과태료를 부과한다고 규정하고 있다. 6) 「건설기술 진흥법」 제54조제1항에 따르면, 국토교통부장관 또는 특별자치시장, 특별자치도지사, 시장·군수·구청장(자치구의 구청장을 말한다), 발주청은 대통령령으로 정하는 건설공사에 대하여는 현장 등을 점검할 수 있으며, 점검 결과 필요한 경우에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 제53조제1항 각 호의 자에게 시정명령 등의 조치를 하거나 관계 기관에 대하여 관계 법률에 따른 영업정지 등의 요청을 할 수 있다고 규정하고 있다. 나. 판단 1) 청구인 1은 건설사업관리용역업자에 불과하므로 이 사건 지침 제83조의 적용대상이 아니라고 주장하나, 이 사건 지침 제2조에 따르면 청구인 2 내지 4와 같은 ‘건설사업관리기술자’란 건설기술용역업자에게 소속되어 건설사업관리업무를 수행하는 자이고, 청구인 1과 같은 ‘건설사업관리용역업자’는 건설사업관리를 업으로 하고자 건설기술용역업자로 등록한 자를 말하므로, 청구인들은 모두 건설사업관리업무를 담당하는 자로서 이 사건 지침 제83조제1항에 따른 하도급 적정성 검토의무를 이행하여야 한다. 2) 위 인정사실에 따르면, 청구인들은 기술검토의견서를 제출하면서 하도급 통지기간 준수 등에 대한 검토내용은 발주청에 제출하지 아니하였으므로 이 사건 지침 제83조제1항에 따른 하도급 적정성 검토의무를 다하지는 못하였으나, 시공사는 하도급 특별점검 시점에는 총 9건의 하도급계약 중 8건에 대하여 계약 체결사실을 발주청에 통보하였던 것으로 확인되는 점, 청구인들이 시공사와의 공정회의절차에서 하도급계약 체결사실을 발주청에 통지하도록 수차례 촉구한 것은 발주청의 권한을 대행하여 시공사에게 법 위반 사실을 시정하도록 지도한 것으로 볼 수 있는 점,「건설기술 진흥법」 제53조 및 같은 법 시행령 별표 8에 따르면, 발주청과 같은 벌점 측정기관은 건설기술용역업자 등이 수행한 업무가 부실한 경우 그러한 건설기술용역업자 등에게 업무정지, 영업정지 등에 준하는 다른 행정처분이 없는 한 반드시 벌점에 따른 불이익을 주어야 하고 부과된 벌점을 위탁기관에 통보하여 관리 및 공개하여야 하는데, 이와 같이 건설기술용역업자 등이 적용받은 누계 평균벌점은 추후에 공사 수주를 위한 입찰에 참가할 때 입찰참가자격 사전심사 감점요인으로 작용한다는 점에서 영업정지처분이나 업무정지처분 못지 않은 법적 불이익을 초래하는 점 등을 종합적으로 고려하면, 이 사건 각 처분은 청구인들에게 지나치게 가혹하므로 부당하다고 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.