부실벌점 부과처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A공사(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)의 현장대리인으로서 건설공사 품질관리를 위한 시설 및 건설기술인 배치기준(이하 ‘이 사건 각 배치기준’이라 한다)을 각 미달하였다는 이유로, 피청구인은 2023. 5. 12. 청구인에게 「건설기술 진흥법」 제53조제1항 및 같은 법 시행령 제87조제2항에 따라 4점(품질시험기구 미배치 2점, 품질관리기술인 미배치 2점)의 부실벌점 부과를 통지하였고, 이에 청구인은 2023. 5. 25. 피청구인에게 이의신청을 하였으나, 피청구인은 2023. 6. 22. 청구인의 이의신청을 기각하고 4점의 부실벌점 부과를 확정(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 이 사건 각 배치기준 미달은 이 사건 공사의 공동수급체 구성원 간의 적자분에 대한 다툼과 지분변경 등의 과정에서 자금 지원이 전혀 되지 않는 등 재정적 문제에 기인하고, 청구인은 이 사건 각 배치기준을 충족하기 위해 이 사건 공사의 공동수급체 대표자에게 수차례 시험장비 임대료 체납 해결을 독촉하였으며, 건설기술인 재배치를 위해 구인광고를 게재하는 등 청구인이 할 수 있는 조치를 모두 하였는바, 현장대리인으로서의 역할을 다한 청구인에게 불가항력적인 사유로 인한 책임을 지우는 이 사건 처분은 위법·부당하므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분은 「건설기술 진흥법」 제53조제1항, 제55조제2항, 같은 법 시행령 별표 8, 같은 법 시행규칙 별표 5 등 강행규정에 따른 것이고, 건설공사의 특성상 건설공사 종사자는 위와 같은 품질 관련 규정에 대하여 경각심을 갖고 임해야 할 의무가 있으며, 행정기관은 제재와 규제를 통한 건설 질서를 유지할 의무가 있다. 이 사건 심판청구가 인용된다면, 이 사건 각 배치기준을 충족하지 않더라도 문제가 없다는 의미가 될 것이고, 그만큼 건설공사의 품질은 떨어질 것이며, 법의 강행규정을 부인하고 추후 그로 인한 붕괴사고 등의 안전사고 우려가 높아지는 등 사회적 비용을 부담하게 될 것이다. 나. 피청구인의 현장점검 이전까지 청구인이 이 사건 각 배치기준 충족을 위한 구체적인 조치를 취했다고 볼만한 사실을 확인할 수 없어 현장대리인으로서의 책무를 다 하였다고 볼 수 없는바, 이 사건 처분은 적법·타당하므로 청구인의 심판청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 건설기술 진흥법 제53조, 제55조 건설기술 진흥법 시행령 제87조, 제87조의2, 제87조의3, 제91조, 별표 8 건설기술 진흥법 시행규칙 제50조, 별표 5 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 이의신청서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 이 사건 공사의 현장대리인이고, 이 사건 공사의 개요는 다음과 같다. - 다 음 - ○ 공사명: A공사 ○ 공사기간: 2021. 12. 6.부터 2024. 11. 19까지 ○ 공사금액: 12,968백만원(중급 품질관리대상공사) ○ 발주자명: 국토교통부 대전지방국토관리청 나. 이 사건 공사는 3개 건설사업자에게 공동도급되었고, 이에 따른 공동수급표준협정서(공동이행방식) 및 공동수급약정서의 주요 내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 공동수급체 구성원: B 주식회사(대표자 C)(이하 ‘이 사건 대표사’라 한다), D 주식회사(대표자 E)(이하 ‘이 사건 구성사 1’이라 한다), 주식회사 G(대표자 H)(이하 ‘이 사건 구성사 2’라 한다) ○ 구성원 출자비율 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136877007"> 이 사건 대표사: 50% 이 사건 구성사 1: 30% 이 사건 구성사 2: 20% </img> ○ 공동수급체 대표자: 이 사건 대표사 - 이 사건 대표사는 공정계획 수립, 시공방법의 결정, 자원의 동원, 사무처리와 품질관리 및 도급관리(설계변경 등) 업무 및 현장운영 전반에 대한 계획, 관리, 조정 등의 권한과 책임을 가짐 - 이 사건 대표사가 지정한 기술자를 채용하여 현장관리자로 선정하고, 이에 따른 급여 등 일체 경비는 각 사 처리 후 원가안분 청구하며 이 사건 대표사가 그 경비를 부담함 다. 이 사건 공사의 건설사업관리용역사업자 중 주식회사 I 소속 책임건설사업관리기술인 J(이하 ‘이 사건 책임건설사업관리기술인’이라 한다)는 2023. 3. 20., 2023. 3. 27. 청구인에게 각각 이 사건 공사의 이 사건 각 배치기준 보완을 지시하였다. 라. 피청구인은 2023. 4. 4. 청구인에게 2023년 4월 건설공사 현장점검 계획을 통지하였고, 피청구인은 2023. 4. 11. 이 사건 공사 현장점검을 실시했다. 마. 이 사건 책임건설사업관리기술인은 2023. 4. 11. 이 사건 각 배치기준 미달을 확인하였다. 바. 피청구인은 2023. 5. 12. 청구인에게 이 사건 각 배치기준 미달을 이유로 4점(품질시험기구 미배치 2점, 품질관리기술인 미배치 2점)의 부실벌점 부과를 통지하였고, 청구인은 2023. 5. 25. 피청구인에게 이의신청을 하였으며, 피청구인은 벌점심의위원회의 심의를 거쳐 2023. 6. 22. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 사. 이 사건 대표사는 2023. 1. 4. 이 사건 구성사 1, 2에게 자금부족을 이유로 이 사건 공사 공동수급약정서 계약해지를 요청했고, 우리 위원회가 직권으로 조사한 바에 따르면, 이 사건 대표사는 2022년 11월 이 사건 구성사 1, 2에게 이 사건 공사의 2차공사대금 원가안분을 청구했으나 이 사건 구성사 1, 2가 응하지 않았고, 이에 이 사건 대표사는 이 사건 공사에 대한 경비를 지급하지 않았다고 하며, 2022년 11월부터 2023년 2월까지 이 사건 공사 대금 미지급금 총액은 368,625,755원이다. 아. 청구인은 2023. 6. 26. 이 사건 대표사에게 ‘2023년 1월부터 식대 및 기타 경비가 지급되지 않고, 경비 미지급으로 단전 및 단수 예정으로 식대, 상수도 유류비 등 최소한의 필수경비 지급을 요청한다’는 문서를 발송하였고, 청구인은 2023. 9. 21. 우리 위원회에 이 사건 구성사 1, 2가 날인한 다음 내용의 의견서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 이 사건 계약서상 이 사건 공사 현장 비용은 이 사건 대표사가 부담하고 공사대금을 받은 후 공동사가 정산하는 과정으로 운영함에도, 이 사건 대표사는 2023년 1월부터 운영자금을 조달하지 않았음 ○ 자금지원이 전혀 되지 않은 불가피한 상황에서도 청구인은 시험기구 및 시험직원 채용에 최선을 다 했음 자. 청구인이 2023. 3. 20., 2023. 4. 6. 이 사건 대표사 대표자와 통화한 각 녹취록(별지 참조)에 따르면, 청구인은 이 사건 대표사 대표자에게 이 사건 각 배치기준 미달 사실을 통지했고, 그로 인한 이 사건 처분 가능성 및 이 사건 각 배치기준 충족을 위한 조치 등을 요청하였다. 차. 청구인은 2023. 3. 21. 이 사건 대표사 명의로 온라인취업포털에 이 사건 공사 현장 토목분야공무품질공사안전 건설기술인 채용을 공지하였다. 카. 이 사건 대표사는 2023. 8. 10. 청구인에게 경영상 사유로 인한 해고회피 노력의 일환으로 권고사직통보를 하였고, 청구인은 이 사건 대표사를 퇴사하였다. 타. 이 사건 공사 3차분 착공(2023. 3. 14.) 이후부터 현재까지 이 사건 공사는 진행되지 않았다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「건설기술 진흥법」 제53조제1항·제4항에 따르면, 국토교통부장관, 발주청과 인·허가기관의 장은 건설사업자, 주택건설등록업자, 건설엔지니어링사업자(「건축사법」 제23조제2항에 따른 건축사사무소개설자를 포함한다), 이 중 어느 하나에 해당하는 자에게 고용된 건설기술인 또는 건축사가 건설엔지니어링, 건축설계, 「건축사법」 제2조제4호에 따른 공사감리 또는 건설공사를 성실하게 수행하지 아니함으로써 부실공사가 발생하였거나 발생할 우려가 있는 경우 등에는 부실의 정도를 측정하여 벌점을 주어야 하고, 부실 정도의 측정기준, 불이익 내용, 벌점의 관리 및 공개 등에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다고 되어 있다. 같은 법 시행령 제87조제5항, 별표 8(건설공사 등의 벌점관리기준) 제5호(벌점 측정기준)에 따르면, 벌점은 각 목의 기준에 따라 개별 단위의 부실사항별로 업체와 건설기술인 등에게 각각 부과하되, 각 목의 표에서 업체 또는 건설기술인 등에 한정하여 적용하도록 하는 경우에는 그렇지 아니하며, 같은 호 가목13)나)에 따르면 ‘시험실·시험장비 또는 건설기술인 배치기준을 미달한 경우’ 건설사업자 및 건설기술인에게 각각 2점의 벌점을 부과하도록 되어 있다. 같은 법 시행규칙 제50조제4항, 별표 5에 따르면, 중급 품질관리대상공사(총공사비가 100억원 이상인 건설공사 또는 연면적 5,000㎡ 이상인 다중이용 건축물의 건설공사로서 특급 및 고급품질관리 대상 공사가 아닌 건설공사)의 품질관리를 위한 시설 및 건설기술인 배치기준은 법 소정의 건설공사 품질검사를 실시하는 데에 필요한 시험·검사장비 및 품질관리 경력 1년 이상인 중급기술인 이상인 사람 1명 이상, 초급기술인 이상인 사람 1명 이상이라고 되어 있다. 2) 「건설기술 진흥법」 제55조제1항·제2항에 따르면, 건설사업자와 주택건설등록업자는 대통령령으로 정하는 건설공사에 대하여는 그 종류에 따라 품질 및 공정 관리 등 건설공사의 품질관리계획 또는 시험 시설 및 인력의 확보 등 건설공사의 품질시험계획을 수립하고, 이를 발주자에게 제출하여 승인을 받아야 하며, 이 경우 발주청이 아닌 발주자는 미리 품질관리계획 또는 품질시험계획의 사본을 인·허가기관의 장에게 제출하여야 하고, 건설사업자와 주택건설등록업자는 품질관리계획 또는 품질시험계획에 따라 품질시험 및 검사를 하여야 하며, 이 경우 건설사업자나 주택건설등록업자에게 고용되어 품질관리 업무를 수행하는 건설기술인은 품질관리계획 또는 품질시험계획에 따라 그 업무를 수행하여야 한다. 그리고 같은 법 시행령 제91조제3항에 따르면, 법 제55조제2항 후단에 따른 품질관리 업무를 수행하는 건설기술인은 품질관리계획 또는 품질시험계획에 따라 품질관리계획 또는 품질시험계획의 수립 및 시행, 건설자재·부재 등 주요 사용자재의 적격품 사용 여부 확인, 공사현장에 설치된 시험실 및 시험·검사 장비의 관리, 공사현장 근로자에 대한 품질교육, 공사현장에 대한 자체 품질점검 및 조치, 부적합한 제품 및 공정에 대한 지도·관리의 업무를 수행하도록 되어 있다. 3) 「건설기술 진흥법」 제53조제4항 및 같은 법 시행령 제87조제2항에 따르면, 건설엔지니어링, 건축설계, 공사감리 또는 건설공사를 공동이행방식으로 공동도급하는 경우에는 공동수급체 구성원 모두에 대하여 공동수급협정서에서 정한 출자비율에 따라 벌점을 부과하되, 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 경우에는 해당 구성원에게만 부과한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 2023. 4. 11. 이 사건 공사현장을 점검한 결과 이 사건 공사 현장에는 이 사건 각 배치기준에 미달한 사실을 인정할 수 있고, 이에 대해서 당사자 사이에 다툼이 없는바, ① 「건설기술 진흥법」 제55조제1항·제2항 등에 따르면, 건설공사의 품질 확보를 위해 건설사업자는 품질시험계획을 수립하여 발주자의 승인을 받아야 하고, 건설사업자에 고용되어 품질관리 업무를 수행하는 건설기술인은 품질관리계획 또는 품질시험계획에 따라 건설자재 등 주요 사용자재의 적격품 사용 여부 확인, 공사현장에 설치된 시험실 및 시험·검사 장비의 관리 등의 업무를 수행하도록 되어 있는 점, ② 같은 법 시행령 별표 8 제5호 벌점 측정기준에 따르면, 업체 또는 건설기술인 등에 한정하여 적용하도록 한 경우를 제외하고 개별 단위의 부실사항별로 업체와 건설기술인에게 각각 벌점을 부과하도록 되어 있는 점, ③ 건설공사에 있어 경미한 부실도 대형사고로 이어질 수 있어 부실벌점에 따라 입찰참가제한 등의 불이익을 줌으로써 부실공사에 대한 경각심을 높이고 견실한 업체를 공공건설공사에 참여할 수 있도록 유도하여 부실공사를 방지할 목적으로 부실벌점 제도가 도입된 점 등을 고려할 때, 피청구인이 청구인에게 벌점을 부과한 이 사건 처분은 적법하다. 2) 그러나 ① 피청구인의 이 사건 공사 현장점검일(2023. 4. 11.)을 포함한 이 사건 공사 3차분 착공일(2023. 3. 14.)부터 현재까지 이 사건 공사는 진행되고 있지 않은 점, ② 2022년 말부터 공동수급체 구성원 간 자금부족 등 분쟁이 발생했고, 이로 인하여 이 사건 공사 품질관리에 대한 책임자인 이 사건 대표사는 시험·검사장비 임대료를 지급하지 않았으며 중급기술인 퇴사 이후에도 채용을 미루는 등 이 사건 각 배치기준 미달의 원인이 이 사건 대표사의 대금 미지급에 있다고 볼 수 있는 점, ③ 청구인은 이 사건 책임건설사업관리기술인의 2023. 3. 20., 2023. 3. 27. 이 사건 각 배치기준 미달 보완지시에 따라 2023. 3. 20., 2023. 4. 6. 이 사건 대표사에 위 지시사항을 전달하면서 시험·검사장비의 미지급 임대료 납부와 중급기술인 재채용을 요청하였고, 2023. 3. 21. 중급기술인 채용을 공지하는 등 이 사건 각 배치기준 미달의 보완을 위한 조치를 취하였다고 볼 수 있는 점, ④ 이 사건 대표사는 이 사건 공사 현장의 식비나 유류비 등 필수경비조차 지급하지 않는 등 청구인의 이 사건 각 배치기준 미달 보완 요청에 적절한 대응을 하였다고 볼 수 없는 점, ⑤ 청구인은 2023. 8. 10. 이 사건 대표사의 권고사직통보를 받았고, 이 사건 대표사의 퇴사 이전인 2023. 5. 2. 중급기술인이 재배치된 점 등을 고려할 때, 이 사건 공사 공동수급체 구성원 간 분쟁의 상황에서 청구인은 현장대리인으로서 이 사건 각 배치기준 충족을 위해 상당한 노력을 하였다고 볼 수 있다. 3) 그럼에도 불구하고, 「건설기술 진흥법」 제53조제4항의 위임을 받은 같은 법 시행령 제87조제2항에는 공동이행방식으로 공동도급한 부실공사에 대한 책임 소재가 명확히 규명된 공동수급체 구성원에게만 부실벌점을 부과한다고 되어 있는 등 건설사업자의 책임을 면할 수 있는 규정을 두고 있는 반면에, 건설기술인에게는 위와 같은 감면 규정을 두고 있지 않고 예외 없이 부실벌점을 부과하도록 한 것은 입법의 미비 내지 불비라고 할 수 있는바, 부실공사 방지라는 위 관계 법령의 입법취지를 고려하더라도 이 사건 처분은 청구인에게 지나치게 가혹하여 부당하므로 4점의 부실벌점을 부과하는 이 사건 처분은 1점의 부실벌점 부과처분으로 감경하는 것이 타당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로 이 사건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다. [별지] ○ 2023. 3. 20. 녹취 내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136877151"> 청구인 대표님, 발주청 공문이 와서 ... 품질관리사 배치해서 3월 30일까지 통보해달라 그러는데 ... 대표자 네, 아까 받았어요. 청구인 이거를 뭐라고 답변해야 할까요? 대표자 여기서 만들어 볼까요? 여기서 공문에 대한 부분은 저기 하겠습니다. 청구인 그리고 식대 좀 해결해 주십시오. 대표자 네네. </img> ○ 2023. 4. 6. 녹취 내용 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136877009"></img> <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=136877011"> 청구인 4원 11일 대전청에서 점검이 나오는데, 이거 분명 품질직원, 시험기구 이걸로 지적사항이 클거에요. 이게 경험상 아마 벌점을 받을 텐데, 회사는 입찰제한이 있을 거고, 제가 현장 점검 팀장에게 시험기구나 품질직원 찾고 있으니까 준비시간을 달라고 했더니, 자기들 점 검기간이 4월 18일까지인데, 그 동안 어떻게 준비가 되겠냐고 하더라구요. 이거 어떻게 해야겠습니까? 이거 분명히 벌점이에요. 대표자 우리만 먹는 겁니까, 아니면 공동 수급사도 저기 같이 먹는 겁니까? 청구인 공동수급사도 같이 되겠죠, 벌금을. 우리가 대표사니까 ... 대표자 지금 품질관리사를 한 명 채용하라는 말인가요, 빨리? 청구인 품질직원도 있어야 하고, 시험기구도 현장에 배치가 되어 있어야 하고. 대표자 기계는 뭐뭐 필요해요, 지금? 청구인 지난번에 수거해간 거 전부 다죠. 대표자 임대료 안 준다고 가져 가버린 거요? 청구인 네, 이게 종류가 34개나 됩니다. 대표자 그걸 월 임대로 했던가요? 청구인 네. 점검팀장은 대표님한테 다시 건의를 해서 품질직원이랑 시험기구 다시 갖다 놓으라고 해라 그러고 ... 이거는 100%에요, 벌점 받는 거 ... 회사는 입찰제한되고, 현장대리인인 저는 어디 3년 동안 취직도 못 해요. 대표자 시험기구는 한 달에 얼마 한다고 ... 그거를 가져 가버린 건가요? 그건 끝날 때까지 있어 야 하는 거잖아요? 청구인 회사도 회사지만 저도 큰일입니다. 대표자 얼른 좀 만들어야지 뭐. 청구인 대표님, 제가 이 현장 와서 뭐 잘못한 거 있습니까? 잘못한 거 있으면, 말씀을 해주세요. 대표자 지금 상황이 뭐 잘못해서 벌어지고 있어요? 다 돈 때문에 벌어지는 일이지요. 아무튼 알 았습니다. 청구인 그리고 밥값을 좀 주세요, 밥을 못 먹고 있어요. 차 기름도 제 돈으로 넣고 있습니다. 내 돈으로 밥 사먹고. 우리가 벌점 받을 위기에 있어요. 대표자 그 받으면 되겠어요? 우리 회사야 그렇다 치고. 청구인 제가 현장대리인 아닙니까? 대표자 아니 그러면, 점검이 나오면, 이렇게 항변을 하시죠. 지금 상황이 당신들이 보는 거하고 우리가 느끼는 게 다른 점이 있겠으나, 예산이 이거를 가지고 우리가 어떻게 이거를 할 수 있게냐고. 청구인 아니 그러면, 공무원들 답변이 뻔하죠. 대표자 공무원이니까, 말씀을 해보시죠. 이거를 가지고 어떻게 꾸려 가느냐고. 이대로 흘러 갈 수 는 없다는 거에요. 제 얘기는. 청구인 점검 나온 사람들한테 그게 먹히겠습니까? 대표자 아니 그래도 얘기를 해야죠. 얼마든지 얘기할 수 있는 거 아닙니까? 얼른 배치해야죠. 끝. </img>