부정당업자에대한입찰참가자격제한조치거부처분취소청구

1. 사건개요 청구외 사단법인 □□연합회는 2003년 7월경 철도청 대전지역사무소장에게 당해 용역사업수행능력평가(이하 "PQ"라 한다)신청사 중 "재단법인 ▣▣연구원"은 PQ평가항목 중 업무중첩도 부문에서 감점을 받지 않을 목적으로 재직하고 있지 않은 책임기술자(성명:진○○)를 허위로 재직하고 있는 것으로 PQ서를 작성하여 공정성과 투명성이 우선시되어야 할 입찰질서를 문란케하였으므로 국가를당사자로하는계약에관한법률에 따라 처벌하여 달라는 진정을 하자, 피청구인은 2003. 10. 2. 당해 사업수행능력평가를 직접 집행하였던 계약관은 당시 상황을 ▣▣연구원의 업무착오로 판단하여 부정당업자의 입찰참가자격제한조치는 불가하다고 판단하고 있고, 해당업체인 ▣▣연구원도 제출된 서류가 잘못된 것임을 알고 입찰참여의사를 철회하여 담당공무원이 사업수행능력평가를 중지하였으며, 해당입찰에도 참여하지 않아 경쟁의 공정한 집행에 아무런 영향을 미치지 않았던 점 등을 고려하면 부정당업자로 제재하는 것은 적절하지 않다는 회신(이하 "이 건 회신"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. 행정의 적법ㆍ타당성의 보장과 국민의 권익보호를 위하여 청구인적격을 점점 더 넓게 인정하고 있는 것이 최근의 경향이고, 행정심판은 행정소송과는 달리 위법한 행위 외에 부당한 행위도 행정심판의 대상으로 하고 있으며, 이 건의 경우 경업자 관계에 있는 청구인들에게조차 청구인적격을 인정하지 않는다면 본건과 같은 행정청의 위법ㆍ부당한 행위에 대하여 다툴 수 있는 자가 전혀 없게 된다는 불합리한 결과가 발생하므로 이러한 점들을 고려하여 청구인들의 청구인적격을 인정하여야 한다. 나. 청구인들은 안전진단 전문업체들로서 철도청 대전지역시무소 공고 제2003-74호로 2003. 6. 27. 실시된 경북선 ○○간 이안천(단선)외 6개소 교량에 대한 정밀안전진단 용역의 입찰에 참가한 업체들로서, 위 입찰에서 재단법인 ▣▣연구원은 입찰참가자격 사전심사에 필요한 사업수행능력평가서(소위 PQ서)를 위 용역사업의 시행기관인 철도청 ○○관리사무소에 제출함에 있어 PQ항목 중 업무중첩도 부문에서 감점을 받지 않을 목적으로 실제로는 재직하고 있지도 아니한 책임기술자(청구외 진○○)를 마치 재직하고 있는 것처럼 허위로 기재하여 제출하였다. 다. 이에 청구인들을 포함한 안전진단 전문업체들을 회원사로 하여 설립된 사단법인 □□연합회에서는 회원사들을 대표하여 철도청 대전지역사무소장에게 공문을 보내어 재단법인 ▣▣연구원에 대해 입찰참가자격 제한조치를 취하여 줄 것을 요청하였으나 위 철도청 대전지역 사무소장은 재단법인 ▣▣연구원을 이미 위 용역사업의 입찰적격자 선정대상에서 제외한 것으로 족하다는 취지로 회신하면서 입찰참가자격 제한조치를 취하지 않았고, 사단법인 □□연합회가 다시 철도청장에게 공문을 보내어 부정당업자에 대한 입찰참가자격제한조치를 요청하였으나 철도청장 역시 2003. 10. 2. 위 입찰참가자격제한조치를 거부하는 처분을 내리게 된 것이다. 라. 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 및 동법 시행령 제76조제1항 및 별표에 의하면, 각 중앙관서의 장은 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한자 또는 허위서류를 제출한 자에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체 없이 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하고, 이를 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 하며, 이 경우 통보를 받은 다른 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 해당자의 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 철도청 기술용역적격심사 세부기준(철도청 공고 제2003-304호) 제5조는 적격심사시 당해 용역수행능력 평가에 필요한 제출서류를 위조ㆍ변조, 허위 등 부정한 방법으로 작성한 자에 대하여는 계약체결 이전에는 적격낙찰자 결정 대상에서 제외하거나 결정통보를 취소하고, 계약 체결 이후에는 당해 계약을 해제 또는 해지함과 아울러 위 시행령 제76조에 의한 입찰참가자격 제한조치를 취한다고 규정하고 있다. 마. 위에서 열거한 제반 관련법규에 의할 때, 입찰시 평가서를 허위로 제출한 자에 대하여 중앙관서의 장은 일정기간(이 건의 경우는 6월 이상 1년 미만) 입찰참가자격을 제한하여야 할 의무를 지고 있고, 더구나 이 건 용역사업의 경우 PQ점수와 입찰가격점수가 3:7의 비중을 가지고 있어 동 서류의 허위제출을 통하여 PQ점수에서 3 내지 4점의 점수 차이가 쉽게 날수 있게 되어 결국 평가서의 허위제출은 낙찰자의 결정에 절대적인 영향을 미치는 요소로 작용할 수 있었다. 바. 따라서 위와 같은 부정행위를 방지하여 공정한 입찰경쟁을 보장하기 위해서라도 부정당업자에 대한 입찰참가자격 제한조치는 반드시 필요함에도 불구하고 철도청장은 위 제한조치의 거부이유로 위 재단법인 ▣▣연구원이 평가서를 허위로 제출한 것이 아닌 단순한 업무착오라고 판단된다고 하고 있으나, ▣▣연구원에서 PQ서를 제출할 때 여러 단계의 결재를 거쳐서 많은 사람들이 미리 서류를 검토하게 될텐데 퇴직한 책임기술자가 기재되어 있는 사실을 아무도 발견하지 못하였다는 것은 경험칙상 납득할 수 없는 것으로 재직하지 않은 책임기술자를 재직한 것으로 기재하여 제출한 것은 명백히 고의로 한 행위로 보아야 할 것이다. 사. 또한 피청구인은 피청구인측에서 PQ서의 허위제출을 발견하기 전에 ▣▣연구원이 허위제출사실을 피청구인측에 통보하면서 입찰참가신청을 철회하여 결국 입찰절차의 공정성이 침해되지 않았으므로 입찰참가자격제한조치를 취하지 않은 것이 타당하다는 취지로 답변하고 있으나, ▣▣연구원이 PQ서를 제출한 날짜는 2003. 6. 16.이고, 위 ▣▣연구원이 피청구인측에 발송한 입찰참가신청 철회공문이 도달한 날짜는 2003. 6. 23.이므로 과연 ▣▣연구원이 피청구인측에서 PQ서의 허위제출사실을 발견하기 전에 입찰참가자격을 철회하였는지도 매우 불분명하다. 아. 현재 안전진단업계에서는 특정 거대업체 및 그와 밀접한 관련이 있는 몇몇 업체들이 서로 담합하여 기술자 꿔주기와 PQ심사기준 사전조작 등을 통하여 공공기관의 안전진단 입찰용역을 거의 독점하는 현상이 극심한 상태에 있고, 이번 사안도 재단법인 ▣▣연구원이 평가서의 허위제출에 대한 발주기관의 제재조치가 법령상의 규정과 달리 엄격하지 않다는 것을 악용하여 밑져야 본전이라는 사고로 평가서를 허위로 제출하였다가 그것이 발각되자 입찰참가를 철회하고 발주기관에서도 입찰참가자격 제한조치를 취하지 않았는 바, 이러한 불법과 편법이 더 이상 난무하지 않고 공정한 입찰질서를 확립하기 위하여 법에 규정된 대로 입찰참가자격 제한조치를 엄격히 취하여만 한다. 자. 재단법인 ▣▣연구원에 대한 관대한 처분과는 대조적으로 철도청은 안전진단업체인 주식회사 ○○에 대해서는 2003. 1. 8. 평가서의 허위제출을 이유로 위 회사에 대해 입찰참가자격 제한조치를 취한 바 있는데, 당시 철도청에서는 주식회사 ○○에 대해 단순한 업무착오였음을 참작하여 법령상의 6개월 이상이 아닌 1개월간의 입찰참가자격 제한조치를 취한 점에 비추어, 철도청의 주장에 의할 때도 같은 업무착오로 인한 허위제출임에도 위 재단법인 ▣▣연구원에 대해 입찰참가자격 제한 조치를 취하지 않은 이유를 설명할 수 없다. 차. 또한 최근에 실적을 허위로 제출하여 건설공사를 수주한 업체들이 서울시교육청, 교통안전공단 등으로부터 6개월간 입찰참가자격 제한조치를 받은 사례에 비추어 보아도 재단법인 ▣▣연구원에 대해 입찰참가자격 제한 조치를 취하는 것이 타당하다. 카. 따라서 관련법규에 입찰참가신청을 미리 철회하면 PQ서를 허위로 제출하더라도 제재를 가하지 않는다는 규정이 없는 이상 피청구인이 법령상의 의무인 입찰참가자격제한조치를 취하지 않은 것은 명백히 위법하고, 입찰질서를 어지럽히는 업체에 대해 특정업체 봐주기 식으로 입찰참가자격 제한조치를 취하지 않은 것은 명백히 부당하므로 이 건 청구는 인용되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 철도청대전지역사무소 제2003-74호(2003. 6. 3.)로 경북선 ○○간 이안천(단선)외 6개소 정밀안전진단을 공고하자, 2003. 6. 16. 주식회사 ㆍㆍ과 주식회사 ●●의 공동사업수행능력평가 참여자를 포함하여 모두 10개의 공동업체가 사업수행능력평가서류를 ○○시설관리소에 제출하였고, 위 ○○시설관리사무소에서 29개의 외부기관과 철도청 산하 15개 시설관리사무소에 사실조사를 의뢰한 결과, 철도청 산하 ◇◇시설관리사무소로부터 ▣▣연구원의 책임기술자인 진○○가 타 용역사업을 추진하다가 동 회사를 퇴직하였다는 통보를 받고, 이러한 사실이 ○○시설관리사무소 "사업수행능력평가서 작성안내서" 제9항(평가중단)의 다호(사업수행능력평가 신청서 내용이 허위 또는 부정으로 작성되었을 때)에 해당됨을 이유로 재단법인 ▣▣연구원을 평가대상에서 제외시킨 다음, 2003. 6. 30. 9개 공동업체에 대한 평가결과를 개별업체에 공문으로 통보하였으며, 철도청 대전지역사무소에서는 9개 공동업체 중 8개 업체만 입찰에 참가하여 ○○엔지니어링과 △△개발엔지니어링의 공동업체가 2003. 7. 8. 낙찰되었다. 나. 청구인들은 ▣▣연구원이 평가서를 허위로 제출한 것이 고의가 아니라 단순한 업무착오인 점을 납득할 수 없다고 주장하나, 피청구인은 이 건의 처리와 관련하여 "사업수행능력 평가서를 제출한 업체가 입찰 전에 책임기술자가 퇴사하여 입찰여부를 포기하겠다는 요청을 하여 실제 입찰에 참가하지 않았기 때문에 경쟁의 공정한 집행을 해칠 염려가 없었고, 퇴직기술자를 재직하는 것처럼 허위서류를 제출한 것이 고의가 아닌 담당자의 업무착오로 인한 경우 구태여 부정당업자로 제재하지 않더라도 행정수행목적에 지장이 없는 것이므로 이러한 경우 해당업체를 부정당업업자로 제재하지 않아도 무방할 것이며, 오히려 이 경우 해당업체를 부정당업자로 제재하여 해당업체가 행정소송을 제기하게 되면 행정청이 패소할 가능성이 있으므로 신중을 기해야 한다."는 법률전문가의 자문을 받아 부정당업자 제재처분을 하지 않은 것이다. 다. 재정경제부(회제41301-1021 : 2003. 9. 22.)에서도 "국가기관이 시행하는 경쟁입찰에서 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 대하여 해당 중앙관서의 장은 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항제8호의 규정에 의하여 입찰참가자격제한조치를 취하여야 할 것인 바, 구체적인 경우 제재여부는 계약담당공무원이 당해 입찰진행상황 등을 고려하여 판단처리할 사항임을 알려드립니다"라는 질의회신을 받은 바 있다. 라. 한편, ▣▣연구원측에서는 평가서를 접수한 후 평가결정을 하기 전에 전화통화로 업무착오임을 인정함과 동시에 문서(현품업2003-118호; 2003년 6월)로 "귀소에서 발주한 철도청대전지역사무소 공고 제2003-74(2003년 6월) 경북선 ○○간 이안천(단선)외 5개소 정밀안전진단용역의 사업수행능력평가서를 우리 연구원에서 기 제출(2003. 6.16.)하였으나, 상기용역에 책임기술자로 참여한 우리연구원의 소속기술자(진○○)가 개인 신상의 이유로 퇴사하여 이번 용역에 참여할 수 없게 되므로 상기용역을 포기하고자 하오니 우리 연구원에서 제출한 사업수행능력평가서에 대해서는 평가를 중단하여 주시기 바라며 아울러 본 연구원의 착오로 인한 이번 용역의 입찰참여 포기에 대하여 어떠한 이의도 제기하지 않겠음을 첨언하오니 양지하시기 바랍니다"라는 내용으로 사업수행능력평가기관인 ○○시설관리사무소로 보내왔다. 마. 따라서 위와 같은 질의회시 및 해당업체인 ▣▣연구원이 업무착오였다는 점을 시인한 점, 사업수행능력 평가집행기관인 ○○시설관리사무소에서 ▣▣연구원의 참여기술자인 청구외 진○○가 타용역사업에 참여하다가 회사를 퇴직한 사실을 확인한 후 평가대상에서 제외한 점, 실제 사업수행능력 평가에 참가하지 않아 경쟁의 공정한 집행을 해칠 우려가 없었던 점 등을 고려하면 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판적격여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조, 제3조 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 동법시행령 제76조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 사업수행능력평가서 작성 안내서, 사업수행능력평가에 관한 건, 사업수행능력평가에 관한 민원회신, 입찰참가자격 박탈통보, 부정당업자 입찰참가자격 제한 통보, 부정당업자에 대한 입찰참가자격 제한조치 요청에 대한 회신 등을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 주식회사 ㆍㆍ, 주식회사 ○○, ◎◎ 주식회사, 주식회사 ■■, 재단법인 △△은 2003. 7. 4. ○○시설관리사무소장에게 2003. 6. 3. 발주한 "경북선 ○○간 이안천(단선)외 6개소 정밀안전진단"용역과 관련하여 당해용역 입찰참가 제출서류인 사업수행능력평가서(이하 "PQ")제출회사 중 재직하고 있지 않은 참여기술자를 허위로 재직하고 있는 것으로 PQ를 제출한 회사가 있는지 여부와, 그 처리에 대하여 회신하여 달라는 질의서를 제출하였다. (나) 사단법인 □□연합회는 2003년 7월경 당해 용역사업수행능력평가(이하 "PQ") 신청사 중 "재단법인 ▣▣연구원"은 PQ평가항목 중 업무중첩도 부문에서 감점을 받지 않을 목적으로 재직하고 있지 않은 책임기술자(성명:진○○)를 허위로 재직하고 있는 것으로 PQ서를 작성하여 공정성과 투명성이 우선시되어야 할 입찰질서를 문란케하였으므로 국가를당사자로하는계약에관한법률에 따라 처벌하여 달라는 진정서를 철도청 대전지역사무소장에게 제출하였다. (다) 피청구인은 2003. 10. 2. 사단법인 □□연합회의 대리인인 법무법인 ◇◇에게 당해 사업수행능력평가를 직접 집행하였던 계약관은 당시 상황을 ▣▣연구원의 업무착오로 판단하여 부정당업자의 입찰참가자격제한조치는 불가하다고 판단하고 있고, 해당업체인 ▣▣연구원도 제출된 서류가 잘못된 것임을 알고 입찰참여의사를 철회하여 담당공무원이 사업수행능력평가를 중지하였으며, 해당입찰에도 참여하지 않아 경쟁의 공정한 집행에 아무런 영향을 미치지 않았던 점 등을 고려하면 부정당업자로 제재하는 것은 적절하지 않다고 회신하였다. (2) 살피건대, 행정심판법 제3조제1항의 규정에 의하면, 행정심판은 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여 제기할 수 있다고 되어 있고, 동법 제2조제1항의 규정에 의하면, 처분이라 함은 행정청이 행하는 구체적 사실에 관한 법집행으로서 공권력의 행사 또는 그 거부와 그밖에 이에 준하는 행정작용을 말한다고 되어 있으며, 국민의 적극적 행위신청에 대하여 행정청이 그 신청에 따른 행위를 하지 않겠다고 거부한 행위가 행정심판의 대상이 되는 행정처분에 해당하는 것이라고 하려면, 그 신청한 행위가 공권력의 행사 또는 이에 준하는 행정작용이어야 하고, 그 거부행위가 신청인의 법률관계에 어떤 변동을 일으키는 것이어야 하며, 그 국민에게 그 행위발동을 요구할 법규상 또는 조리상의 신청권이 있어야 한다고 할 것인 바, 사단법인 □□연합회와는 법인격이 다른 청구인들이 피청구인에 대하여 청구외 ▣▣연구원의 입찰참가자격을 제한하여 달라는 신청을 한 사실이 없고, 더욱이 부정당업자에 대한 입찰참가자격제한에 대하여 규정하고 있는 국가를당사자로하는계약에관한법률 및 동법시행령에 의하면, 각 중앙관서의 장은 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 계약당사자 또는 입찰자에 대하여 1월 이상 2년 이하의 입찰참자가격을 제한하여야 한다고 되어 있을 뿐 일반국민이 동법을 위반한 자의 입찰참가자격을 제한하도록 청구할 수 있다는 규정이 없고, 행정관청이 일정기간 입찰참가자격을 제한하는 것은 국가를 당사자로 하는 계약업무의 원활한 수행, 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 확보하기 위한 것으로서 국민의 개인적 이익의 구제를 목적으로 하는 것은 아니므로 국민은 행정관청에게 입찰자격제한을 요구할 구체적인 청구권이 없다고 할 것이며, 또 행정관청이 부정당업자에 대하여 입찰자격을 제한하는 것만으로 일반국민의 권리의무 기타 법률관계에 직접적인 변동을 가져오게 하는 것은 아니므로 사단법인 □□연합회의 이 건 신청은 피청구인에게 청구외 ▣▣연구원의 입찰참자자격제한에 대한 직권발동을 촉구한 것에 불과하다고 할 것이므로 이 건 청구는 행정심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라고 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 심판제기요건을 결한 부적법한 심판청구라 할 것이므로 이를 각하하기로 하여 주문과 같이 의결한다.