부정당업자 입찰참가자격 제한처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 ‘◯◯◯ ◯◯ 및 ◯◯장비 등 2종‘(이하 ’이 사건 물품‘이라 한다)의 수요기관을 해군군수사령부(이하 ’수요기관‘이라 한다)로 하여 납품계약을 체결한 청구인이 이 사건 물품을 납품하면서 위조‧변조한 검사서류(‘●●◯◯ 및 ●●●●● 소프트웨어’에 대한 품질보증서, 제품공급 및 기술관련 지원 확약서, 사용권증서 등)(이하 ’검사서류‘라 한다)를 제출함으로써 ’계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자‘에 해당한다는 이유로 2019. 7. 17. 청구인에게 3개월간(2019. 7. 25. ~ 2019. 10. 24.)의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인이 이 사건 물품에 대하여 특정규격을 지정하여 부당한 입찰공고를 하고 계약을 체결한 결과, 청구인으로서는 이 사건 물품의 소프트웨어 제조사인 ㈜A와 B(주) 등과 소프트웨어 구매계약을 체결하지 않을 수 없었다. 나. 이 사건 처분사유는 청구인과 무관한 하청업체인 ㈜C(이하 ‘이 사건 하청업체’라 한다)의 문서위조 행위이고 청구인이 이를 지시하지도 않았는바, 이 사건 처분은 청구인의 행위가 아닌 타인의 행위를 원인으로 한 위법한 처분이다. 다. 수요기관인 해군군수사령부는 이 사건 물품의 검사서류에 대하여 부당한 요구를 하고 확대 해석한 오류가 있고, 검사서류의 위조행위는 입찰 및 계약체결 후 계약의 이행과정에서 발생하였고 계약이 해제되거나 취소되지 않았으므로 관계법령에서 정하는 입찰 및 계약에 관한 서류를 위조 또는 변조한 것이 아니다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 처분의 원인은 계약이행 중 계약에 관한 서류(검사서류)를 위조·변조한 사실이 확인되었기 때문에 이루어진 것으로 ‘특정규격으로 인한 부당한 입찰공고 및 계약’이라는 청구인 주장과 이 처분과는 관련이 없다. 나. 청구인이 직접 관여하지 않았다고 하지만 검사서류의 제출의무는 청구인에게 있으며, 실제로 청구인이 위조․변조된 검사서류를 수요기관에 직접 제출하였다. 다. ‘계약의 이행과 관련된 서류’인 검사서류도 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령｣ 제76조제1항제1호가목의 ‘계약에 관한 서류’에 포함된다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 입찰공고서, 물품계약서, 검사서류, ‘검사서류 소명요청 및 회신’, 형사재판확정증명서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 ‘산업용 전기기기 제조‧판매업’을 영위하는 법인으로서 피청구인이 2017. 2. 20. 공고한 이 사건 물품의 구매입찰에 참가하여 낙찰자로 선정되었고, 2017. 3. 16. 피청구인과 이 사건 물품의 납품계약을 체결(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)하였는데, 위 입찰공고서, 물품계약서 및 구매요구서 등에 기재되어 있는 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - ○ 계약건명 : ◯◯◯ ◯◯ 및 ◯◯장비 등 2종 ○ 수요기관 : 해군군수사령부 ○ 계약금액 : 1억 2,606만원 ○ 납품기한 : 2017. 6. 14. ○ 구매요구서 및 구매사양서 - 검사 및 검수 시 제출서류 : 품질보증서, 소프트웨어 라이선스 증명서, 공인기관 또는 자체시험성적서 - 품질보증 및 하자보수 : 계약상대자는 검사 및 검수와는 별도로 납품한 물품의 규격과 품질이 계약내용과 동일함을 납품일로부터 1년간 보증해야 함 ○ 입찰에 참가하는 자는 입찰 설명서를 구성하는 공고서, 각종 규정 및 규격서 등을 반드시 열람‧숙지하여야 하며, 숙지하지 못함에 따라 발생하는 모든 책임은 입찰참가자에게 있음 나. 청구인은 2017. 3. 23. 이 사건 하청업체와 이 사건 물품을 발주처가 지정하는 장소에 설치‧납품할 것을 내용으로 하는 ‘◯◯◯ ◯◯장비외 설치‧납품’ 계약을 체결(계약금액 : 1억 1,718만 3천원)하였다. 다. 청구인이 2017. 6. 8. 수요기관에게 이 사건 물품의 검사서류를 제출하자, 위 수요기관은 검사서류의 진위 여부가 불명확하다며 2017. 6. 21. 위 검사서류의 발급자로 기재되어 있는 해당 소프트웨어 제조사들에게 소명을 요구하였고, 이에 위 제조사들은 수요기관에게 다음과 같이 소명하였다. 다 음 - ○ ㈜A(2017. 6. 28.) : ‘품질보증서, 제품공급 및 기술지원 확약서’는 당사가 작성하지 않은 문서임. ‘사용권증서’를 ◯◯◯◯연구소로 작성하여 제공하지 않았음 ○ B(주)(2017. 6. 23.) : ‘정식공급업체 안내의 건’은 최종 사용자인 이 사건 하청업체에게 정식라이선스가 공급되었다는 공문이며 해군군수사령부의 사용권과는 관계없음. ‘품질보증서, 제품공급 및 기술관련 지원 확약서’는 당사에서 발행한 일이 없으며, 명판 직인 또한 당사에서 사용한 일이 없음 라. 위 다.목과 같이 검사서류의 발급자로 기재되어 있는 소프트웨어 제조사들이 수요기관에게 해당 검사서류를 발급한 사실이 없다고 통보하자, 수요기관은 2017. 7. 3. 이 사건 하청업체에게 검사서류에 대한 소명을 요청하였고, 이에 이 사건 하청업체는 2017. 7. 10. 수요기관에게 다음과 같은 경위서를 제출하였다. 다 음 - ○ 물품구매계약에 근거하여 제조업체 및 국내지사에 견적의뢰를 하여 정상거래로 정품 소프트웨어를 구입하여 납품하였으며, 납품 중 소프트웨어 업체가 품질보증서, 기술지원확약서를 따로 발행하지 않아 당사가 군 요구사항에 맞게 만들었음. 당사는 검사의 편의를 위해 정품을 구입하였기에 임의로 품질보증서와 기술지원확약서를 만들어 제출했음 마. 진정내사사건 처분결과 증명서(2019. 3. 21.) 및 ‘◯◯◯◯지방법원 2018. 10. 10. 선고 2018고단****호 판결’에 따르면, 청구인은 이 사건 물품의 검사서류를 ‘위조‧변조 및 행사’한 혐의에 대하여 2018. 6. 20. ◯◯◯◯지방검찰청으로부터 ‘혐의없음’ 처분을 받았고, 이 사건 하청업체의 대표이사 김○기는 이 사건 물품의 검사서류를 ‘위조‧변조 및 행사’한 혐의에 대하여 2018. 10. 10. 위 법원으로부터 ‘징역 6월, 집행유예 2년 및 사회봉사명령 80시간’의 형을 선고받았고, 위 판결은 2018. 10. 18. 확정되었다. 바. 피청구인은 2019. 4. 11. 청구인에게 처분사유를 ‘계약에 관한 서류(소프트웨어 라이선스)를 위조‧변조’로 하고, 처분의 근거를 ｢국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률｣(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제27조제1항제8호가목, 같은 법 시행령 제76조제1항제1호가목 및 같은 법 시행규칙 별표 2 ‘2.9.나.’로 하여 처분전 사전통지를 하였다. 사. 피청구인은 2019. 7. 17. 부정당업자 제재를 위한 제**차 계약심사협의회를 개최하였고, 위 계약심사협의회는 ‘청구인이 소프트웨어 제조사들이 공식 발급한 이 사건 물품의 검사서류를 다시 제출하여 이 사건 물품의 검사 및 계약이행을 완료(2018. 8. 30.)하였다’는 이유로 국가계약법 시행규칙 별표 2 ‘2.9.나.’에서 정하고 있는 6개월의 부정당업자 제재기간을 1/2로 감경(3개월)한다는 내용의 결정을 하였다. 아. 피청구인은 청구인이 위조‧변조한 검사서류를 제출함으로써 ’계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자‘에 해당한다는 이유로 2019. 7. 17. 청구인에게 3개월간(2019. 7. 25. ~ 2019. 10. 24.)의 입찰참가자격을 제한한다는 내용의 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 국가계약법 제27조제1항제8호가목‧나목에 따르면, 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 또는 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 등으로서 대통령령으로 정하는 자에 해당하는 자(이하 ‘부정당업자’라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하는데, 같은 법 시행령 제76조제1항제1호가목‧제2호가목 및 제76조제2항에 따르면, ‘대통령령으로 정하는 자’란 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자, 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자 등을 말하고, 다만, 부정당업자의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제27조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰참가자격 제한사유가 발생한 경우로서 부정당업자가 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리하지 않은 경우에는 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하지 않는다고 되어 있다. 같은 법 시행규칙 별표 2 ‘1.다.’ 및 ‘2.9.나., 2.16.가.’에 따르면, 영 제76조제1항제1호가목에 해당하는 자의 경우 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰참가자격등록에 관한 서류를 포함한다)를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자’ 및 영 제76조제1항제2호가목에 해당하는 자의 경우 ‘계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자’에 대한 입찰참가자격 제한기간은 6개월로 하되, 자격제한기간은 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 1) 청구인은 특정규격이 지정된 이 사건 물품을 납품하기 위해서 특정의 제조사와 소프트웨어 구매계약을 체결하여야 하는 어려움이 있었다는 취지의 주장을 하나, 청구인이 구매사양서나 규격서 등을 맞추기 위하여 적절한 제조사를 선정하는 것과 계약의 이행과정에서 위조‧변조한 검사서류를 제출하는 것과는 직접적인 관련이 없다 할 것인바, 청구인의 주장을 받아들일 수 없다. 2) 청구인은 ‘이 사건 처분이 이 사건 하청업체의 문서 위조행위에 기인한 것이므로 청구인과는 무관하다’는 취지의 주장을 하나, 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 고의ㆍ과실이 있어야만 하는 것은 아니나, 그렇다고 하여 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우까지 부과할 수 있는 것은 아닌데(대법원 2014. 12. 24. 선고 2010두6700 판결 등 참조), 위 인정사실에 따르면, 이 사건 계약에 따른 검사서류를 갖추어 이 사건 물품을 완전하게 납품하여야 할 의무는 이 사건 하청업체가 아닌 청구인이 부담하는 것이고, 청구인이 검사서류를 발급한 제조사에게 문의하는 등의 방법으로 해당 검사서류의 위조‧변조 여부를 어렵지 않게 확인할 수 있었다고 보이며, 달리 청구인이 검사서류의 위조ㆍ변조ㆍ부정행사 및 계약에 관한 허위의 서류를 제출하는 것을 방지하기 위한 노력을 기울였다는 등의 사정도 보이지 않는바, 위조‧변조된 검사서류를 제출함에 있어 청구인에게 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 보기 어렵다. 3) 다만, 피청구인은 이 사건 처분의 근거를 국가계약법 제27조제1항제8호가목, 같은 법 시행령 제76조제1항제1호가목 및 같은 법 시행규칙 별표2 ‘2.9.나.’으로 들면서 검사서류가 같은 법 시행령 제76조제1항제1호가목의 ‘계약에 관한 서류’에 해당한다고 주장한다. 살피건대, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규의 경우에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 필요성이 크고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 해서는 아니 되는바, 국가계약법 제27조제1항제8호는 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자(가목) 또는 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자(나목) 등 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자에 대해서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 이를 위임받아 구체화한 같은 법 시행령 제76조제1항 중 제1호는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자(가목), 고의로 무효의 입찰을 한 자(나목) 등’의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 이에 반해 같은 항 제2호에서는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반한 자(가목), 조사설계용역계약 또는 원가계산용역계약에 있어서 고의 또는 중대한 과실로 조사설계금액이나 원가계산금액을 적정하게 산정하지 아니한 자(나목) 등’으로 구별하여 규정하고 있다. 이러한 국가계약법 제27조 및 이를 위임받아 규정하고 있는 같은 법 시행령 제76조의 구성체계와 형식 및 같은 법 시행령 제76조제1항제1호에서 라목을 제외하고는 ‘이행’이라는 용어를 사용하지 않고(라목에서 ‘이행’이라는 단어를 사용하고 있으나 이는 계약 체결 당사자가 아니라 제3자가 낙찰자의 계약체결이나 그 이행을 방해하는 것을 전제로 하고 있는 것임), 나아가 열거하고 있는 사항들이 모두 입찰 또는 계약에 관한 사항들이고, 반면 같은 항 제2호에서는 ‘이행’이라는 용어를 사용하면서, 열거하고 있는 사항들이 모두 계약의 이행과 관련된 사항임에 비추어 보면, 국가계약법 시행령 제76조제1항제1호는 국가계약법 제27조제1항제8호가목의 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것이고, 같은 법 시행령 제76조제1항제2호는 국가계약법 제27조제1항제8호나목의 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것으로 나누어 규정하고 있는 것으로 해석되는바, 결국 국가계약법 시행령 제76조제1항제1호는 계약 체결 또는 입찰과 관련하여 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 행위만을 규율하고 있다고 보는 것이 타당하다〔특히, 같은 법 시행규칙 별표 2 중 2. 개별기준 제9호에서 ‘영 제76조제1항제1호가목에 해당하는 자’에 대해 입찰에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사하여 낙찰을 받은 자 또는 허위서류를 제출하여 낙찰을 받은 자(가호)에 대해서는 1년의 제재기간을 정하고, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자(나호)에 대해서는 6개월의 제재기간을 정하고 있어, 낙찰 유무를 기준으로 그 제재기간을 나누고 있는 것으로 보이는 점까지 고려하면, 국가계약법 시행령 ‘제76조제1항제1호가목’의 해석에 있어서는 더욱 그러하다〕. 그런데, 피청구인이 제출한 답변서 및 관련자료 등을 살펴보면, 피청구인은 청구인이 계약의 이행과정에서 위조‧변조한 검사서류를 제출한 행위가 ‘국가계약법 시행령 제76조제1항제1호가목’에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 한 것으로 보이는데, 이 사건에서 문제가 된 검사서류가 비록 위조‧변조한 것이라고 할지라도, 입찰 또는 계약의 체결 단계에서 제출된 자료가 아닌 것으로서 경쟁을 제한할 우려가 있다고 보기도 어려운바, 따라서 비록 청구인이 계약이행과 관련하여 위조‧변조한 검사서류를 제출하였다고 하더라도 그 처분의 근거가 국가계약법 시행령 제76조제1항제1호가목에 해당된다고 보기 어렵다. 4) 따라서, 위와 같은 사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인이 국가계약법령상의 다른 규정을 근거로 삼아 재처분을 하는 것은 별론으로 하더라도, 계약의 이행과정에서 제출한 위조‧변조한 검사서류가 ’계약에 관한 서류‘에 해당한다는 전제하에서 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법‧부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.