부정당업자 입찰참가자격 제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ○○도 ○○시 ○○길 ○○, ○○호 소재 광고물 수거 및 정비업 등을 영위하기 위하여 설립된 회사로, 2023. 1. 12. 피청구인과 2023년 불법현수막 정비단가용역 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였다. 피청구인은 2023. 5. 8., 같은 해 5. 19., 같은 해 5. 26. 청구인에게 이 사건 계약에 대한 과업 이행 철저 및 정비실적 제출을 촉구하고, 같은 해 6. 27. 이 사건 계약 해지를 통보한 후, 처분 사전통지 및 청문 절차를 거쳐, 같은 해 9. 26. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제31조 및 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 5개월(2023. 9. 27. ~ 2024. 2. 26.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. ② 제1항 본문에 따라 일반입찰에 부치는 경우 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 사전심사하여 적격자만을 입찰에 참가하게 하거나 시공능력, 실적, 기술보유상황, 법인등기부상 본점소재지(개인사업자인 경우에는 사업자등록증 또는 관련 법령에 따른 허가ㆍ인가ㆍ면허ㆍ등록ㆍ신고 등에 관련된 서류에 기재된 사업장의 소재지를 말한다. 이하 같다) 등으로 입찰 참가자격을 제한하여 입찰에 부칠 수 있다. 제14조(계약서의 작성 및 계약의 성립) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약서의 작성을 생략할 수 있다. ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 천재지변 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 행정안전부장관이 지정하는 정보처리장치를 이용하여 「전자서명법」 제2조제1호에 따른 전자문서에 의한 계약서를 작성하여야 한다. ③ 제1항 본문에 따라 계약서를 작성하는 경우에는 그 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자가 계약서에 기명ㆍ날인하거나 서명(「전자서명법」 제2조제2호에 따른 전자서명을 포함한다. 이하 같다)함으로써 계약이 확정된다. 제25조(단가계약) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 일정한 기간 계속하여 제조ㆍ구매ㆍ수리ㆍ보수ㆍ복구ㆍ가공ㆍ매매ㆍ공급ㆍ사용 등의 계약을 체결할 필요가 있을 때에는 해당 회계연도 예산의 범위에서 미리 단가(單價)에 대하여 계약을 체결할 수 있다. ② 제1항에 따른 단가계약의 범위ㆍ절차ㆍ기준, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다. 1. ~ 6. (생략) 7. 그 밖에 계약 내용에 포함된 계약의 해제 또는 해지 사유가 발생한 경우 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 1. ~ 8. (생략) 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. (생략) 나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 ② 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다)이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. ③ 중앙행정기관의 장이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에 필요한 절차는 대통령령으로 정한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제79조(단가계약) ① 법 제25조에 따라 단가계약을 체결할 수 있는 경우는 다음 각 호와 같다. 1. 물품의 제조ㆍ구매ㆍ수리ㆍ가공 2. 시설물의 보수ㆍ복구 3. 전기ㆍ가스ㆍ수도의 공급 4. 그 밖에 공급ㆍ사용ㆍ임차ㆍ매매 등의 계약 ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항에 따라 단가계약을 체결하려는 경우에는 입찰 전에 계약목적물의 특성, 계약수량 및 이행기간 등 필요한 기준 및 절차 등을 정하여야 하며, 이를 입찰에 참가하려는 자가 열람할 수 있도록 하여야 한다. 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① (생략) ② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다. 1. (생략) 2. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위해 제출한 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항, 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항 및 「건설산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 ③ 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조제1항제3호ㆍ제5호ㆍ제6호, 이 조 제2항제1호라목ㆍ마목ㆍ사목 및 같은 항 제2호가목ㆍ라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ② ~ ③ (생략) ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. [별표 2] 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준(제76조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158829893"></img> 제76조의2(청문) 지방자치의 장은 법 제31조제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에는 청문을 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항일부증명서, 이 사건 계약서, 용역과업 이행 철저 지시 및 정비실적 제출 촉구, 계약해지 통보, 처분 사전통지서, 청문조서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○도 ○○시 ○○길 ○○, ○○호 소재 광고물 수거 및 정비업 등을 영위하기 위하여 설립된 법인이다. 나) 청구인은 2023. 1. 12. 피청구인과 2023년 불법현수막 정비단가용역 계약을 체결하였다. 다) 피청구인은 2023. 5. 8., 같은 해 5. 19., 같은 해 5. 26. 청구인에게 이 사건 계약에 대한 과업 이행 철저 및 정비실적 제출을 촉구하였다. 라) 피청구인은 2023. 6. 27. 청구인에게 지방계약법 제30조의2에 따라 이 사건 계약해지를 통보하였다. 마) 피청구인은 2023. 8. 23. 청구인에게 처분 사전통지 및 청문 실시 통지를 하였다. 바) 청구인은 2023. 9. 25. 청문에 출석하여 의견을 진술하였다. 사) 피청구인은 2023. 9. 26. 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 5개월(2023. 9. 27. ~ 2024. 2. 26.) 처분을 하였다. 2) 처분의 적정 여부 청구인은 불법현수막 정비 추정물량 대비 실제 정비물량이 현저히 적어 적자가 발생함에 따라 이 사건 계약을 이행할 수 없었고, 이는 계약이행을 하지 않은 데 정당한 사유가 있다고 할 것이나, 피청구인이 이러한 사정을 고려하지 않고 한 이 사건 처분에 재량권 일탈·남용의 위법이 있다고 주장한다. 살피건대, 이 사건 계약은 지방계약법 제25조에 따른 단가계약으로 입찰 공고문에서 확인되는 불법현수막 정비 추정물량은 총 68,000건(월평균 5,666건)인 점, 과업지시서 제1장 4) 바. 용역비 정산 방법에 피청구인은 청구인이 정비·수거한 불법현수막 수거량에 피청구인이 산정한 단가를 곱한 금액으로 용역비를 지급한다고 명시된 점, 이 사건 계약이 해지된 후 2023년 8월부터 타 업체에서 정비한 불법현수막 등은 총 36,948건(월평균 7,389건)인 점 등에 비추어 볼 때, 청구인은 이 사건 계약 관련 입찰 공고문 및 과업지시서를 통하여 불법현수막 정비물량과 용역비 등을 충분히 알았거나 알 수 있었을 것이라고 보이고, 위 정비 추정물량이 과다하게 산정되었다고 보기는 어려우므로, 이 사건 계약을 이행하지 않은 데 정당한 사유가 있다는 청구인의 주장은 이유 없다. 또한 과업지시서 제1장 4) 마. 정비방법에 따르면 평일 근무인원은 4인으로 하고, 청구인의 사정으로 인하여 위와 같은 용역 수행이 어려울 경우에는 피청구인에게 2일 전까지 사전 승인을 얻어야 하나, 기록에 의하면 청구인은 2023년 6월경 용역 중단사유서를 제출하기 전인 같은 해 3월경부터 수차례 평일 근무인원을 2인으로 하면서도 이에 대하여 사전 승인을 받았다고 인정할 만한 자료는 없어, 이 사건 계약을 제대로 이행하지 아니하였다고 봄이 상당하다. 아울러, 청구인은 매주 수요일 피청구인에게 정비실적 및 사진을 제출하였어야 하는데 이를 이행하지 아니하여 피청구인은 2023. 5. 8., 같은 해 5. 19., 같은 해 5. 26. 청구인에게 이 사건 계약에 대한 과업 이행 철저 및 정비실적 제출을 촉구한 바 있고, 청구인은 같은 해 6. 7. 피청구인에게 이 사건 계약에 관한 중단사유서를 제출하여 결국 이 사건 계약은 같은 해 7. 1. 해지되었으므로, 피청구인이 청구인을 지방계약법 제31조제1항의 부정당업자로 보아 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따라 이 사건 처분을 한 것은 적법하다 할 것이다. 위와 같은 사정을 종합적으로 고려하면, 이 사건 처분을 통하여 정당한 이유 없이 계약에서 정한 조건을 이행하지 않은 자에게 일정 기간 지방자치단체 등에서 시행하는 입찰에 참가할 수 없도록 함으로써 지방자치단체 등과 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 지방자치단체 등이 입게 될 불이익을 방지하려는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 청구인이 입게 되는 불이익에 비하여 결코 작다고 보기 어렵고, 피청구인이 이 사건 처분을 함에 있어 사실관계를 오인하거나 절차상 잘못이 있는 등 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 만한 근거도 없으므로 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 이 사건 처분의 감경도 주장하지만, 피청구인은 청구인의 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제17호가목에 따라 입찰참가자격 최소 제한기간인 5개월로 이 사건 처분을 한바, 이에 관한 청구인의 주장 또한 이유 없다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.