부정당업자 입찰참가자격 제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2022. 2. xx. 피청구인과 ‘OO계획 이행평가 용역’(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다)에 관한 계약을 체결한 자이다. 피청구인은 2022. 11. 4. 이 사건 용역계약을 해지하고 청구인에 대한 청문을 한 후 청구인이 정당한 이유없이 계약조건을 위반하였다는 사유로 2023. 3. 13. 청구인에게 1개월의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 계약서에서 정한 조건을 위반하였다는 처분사유에 대하여 가) 2022. 11. 18. 용역계약 해지 공문을 보면 피청구인은 청구인이 ‘계약상대자의 책임있는 사유로 인하여 준공 등 기한까지 공사·용역·물품제조를 완성하지 못하거나 완성할 가능성이 없다고 인정될 경우’에 해당한다고 본 것이므로, 이 사건 계약의 연구용역을 기한까지 완성하지 못하거나 완성할 가능성이 없다고 인정되는지를 판단하여야 한다. 피청구인은 2022. 10. 26. 회의에서 이미 타절합의 요청을 하였고, 이 말을 들은 용역책임자는 의욕이 저하되어 다음 날인 2022. 10. 27. 퇴사 의사를 표시한 후, 2022. 11. 1. 퇴사하였다. 이로 인하여 준공까지 2개월 남은 상황에서 촉박하기는 하나 대체할 박사급 팀장을 급히 구하거나 다른 용역기관과 협력하는 등의 방법으로 진행중인 과업을 준공 등 기한까지 마무리할 수 있었다. 책임자 퇴사 3일 후인 2022. 11. 4. 타절합의 요청 공문을 받았는바, 고심 끝에 계속되는 타절합의 요청을 무시할 수 없고 연구용역 품질 저하 우려가 있어 타절에 합의하게 되었으며 이에 준공기한까지 완성하지 못하게 된 것이다. 나) 침익적 행정행위의 근거법규는 문언에 따라 엄격히 해석하여야 하고, 입법취지와 목적 등을 고려하여 문언의 통상적인 의미를 벗어나 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 확장해석하거나 유추해석해서는 아니되는바, 「지방자치단체입찰 및 계약집행기준」에 규정되어 있는 계약의 해제·해지 사유에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석하여야 한다. 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목은 ‘정당한 이유없이 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 관하여 규정하는데 ‘정당한 이유’는 엄격하고 합리적으로 해석하여야 한다. 정당한 이유가 있는 경우란 ‘고의 또는 중대한 과실이 없어야 하는 경우’를 의미한다는 것은 여러 판례·재결례에 나타난다. 청구인은 4년 7개월 재직한 용역책임자의 갑작스러운 퇴사를 예상할 수 없었고, 퇴사를 막기 위하여 노력하였으나 퇴사를 막을 수 없었다. 용역책임자의 갑작스러운 퇴사에 대하여 청구인에게 고의가 있거나 중대한 과실이 있는 것으로는 볼 수 없다. 따라서 청구인을 ‘정당한 이유없이 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’로 볼 수 없다. 국민권익위원회도 유사한 사안에서 6개월 부정당업자 입찰참가자격 제한처분을 1개월로 변경하였다(국민권익위원회 2005-06723 재결). 다) 「행정기본법」 제10조에 따른 비례의 원칙은 수단으로부터 나오는 침해가 목적하는 효과를 능가하여서는 아니 된다는 것을 의미한다. 즉 1개월 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분으로 인한 침익이 계약기간 위반의 재발방지라는 효과를 능가하여서는 안된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946, 대법원 2006. 4. 14. 선고 2004두3854 판결 참조). 그런데 이 사건 처분은 비례의 원칙을 적용하지 않은 것으로 보인다. 2) 이 사건 처분의 부당성에 대하여 가) 피청구인은 조달청 입찰참가자격에 제한된다는 점을 알리지 않았다. 피청구인은 2022. 10. 26. 타절합의를 수용하여도 1~3개월 경기도 내 지방자치단체에 한하여 용역입찰이 제한되고 신인도 감점대상이 된다고 안내하였다. 이에 청구인은 조달청 입찰에는 문제가 없다고 판단하였다. 조달청 등 국가기관은 3월부터 연구용역 입찰을 많이 공지하고, 이는 청구인의 법인 운영에 매우 중요한 부분을 차지하는바, 경기도 내 지방자치단체 연구용역 입찰만 제한된다는 말을 신뢰한 청구인은 타절합의를 한 것이다. 그후 청구인은 2023. 2. OO공단 입찰 건을 확인하다 지방자치단체 입찰참가자격 제한처분시 입찰참가가 제한된다는 사실을 인지하였고 2023. 2. 17. 조달청 또한 마찬가지라는 대답을 받았다. 만약 국가기관 입찰참가자격도 제한받는다는 사실을 들었더라면, 수단과 방법을 가리지 않고 용역책임자를 찾아 정해진 기간 내에 과업을 완료하려고 최대한 노력하였을 것이고, 지연배상금을 무는 한이 있더라도 타절에 합의하지 않았을 것이다. 국가기관 입찰참가 제한은 회복할 수 없는 큰 손해이고 특히 성수기인 3~5월에 입찰참가를 1개월이라도 못하면 더 막대한 손해가 발생하여 여러 명이 퇴사해야 하는 상황에 처해질 수 있다. 나) 피청구인은 청구인의 과징금 전환요청도 받아들이지 않았다. 피청구인은 2023. 3. 13. 피청구인 회계과 주무관을 만나 지방계약법 제31조의2제1항제1호 및 같은 법 시행령 제92조의2제1항제5호를 근거로 과징금으로 전환해달라는 요청을 하였다. 그러나 납득할 만한 설명도 없이 거부당했다. 청구인은 피청구인의 견적제출 공고를 보고 공정하게 낙찰받은 후 계약하였다. 따라서 청구인의 경우는 ‘입찰의 공정성과 계약이행의 적정성이 현저하게 훼손되지 아니한 경우’에 해당한다. 또한 용역책임자의 갑작스러운 퇴사로 인한 계약해지에 청구인의 고의나 중대한 과실이 있다고 볼 수 없으므로 ‘부정당업자의 책임이 경미한 경우’에도 해당하고 ‘다시 위반행위를 할 위험성이 낮다고 인정되는 사유가 있는 경우’에도 해당한다. 따라서 과징금 사유에 해당하는지를 살펴봐 주기 바란다. 3) 정상참작 사유에 대하여 가) 청구인은 여성가족부 가족친화 인증을 받은 기관으로, 개업 후 7년 동안 여러 국가기관 및 지방자치단체의 수많은 연구용역을 원활하게 수행해 왔다. 수많은 연구용역 과제를 수행하면서 단 한 번의 계약해지도 없었고 제재처분 이력이 없었으며, 국립환경과학원에서 수질, 토양, 폐기물 3가지 판정기준에 적합한 기관임을 검증받았다. 나) 이 사건 처분으로 인한 손해가 지나치게 가혹하다. 책임연구원의 과업수행능력이 부족한 점이 있어 피청구인의 수정 및 보완요청이 있었던 것은 사실이나, 그것이 법률상 계약해지사유인지 및 이 사건 처분이 정당한지는 의문이다. 또한 타절 시 제재처분에 대하여 문의했을 때 국가기관 입찰참가자격 제한사실을 알리지 않아 청구인과 00명의 고용직원에게 회복할 수 없는 손해를 초래하였고, 과징금 사유에 해당하는지도 세심히 검토하지 않아 국가기관 입찰참가자격이 봉쇄되어 피해가 가혹하다. 다) 청구인은 피청구인의 수정 및 보완요청에 성심을 다하였으며, 피청구인을 배려하여 타절합의 요청에 응하였다. 책임연구원이 퇴사의사를 표시한 이후 과업수행만료일까지 2월의 시간이 있어 대체 인력으로 마무리하고 싶었지만, 피청구인의 타절합의 요청과 갑작스러운 용역책임자의 대체로 인한 이행평가보고서의 품질저하 우려 등을 감안하여 협조한 점을 참작하여 주기 바란다. 4) 용역에 대하여 피청구인 기준에 맞추지 못한 잘못이 있고, 청구인의 노력에도 타절합의에 이른 것은 안타까우나 용역완료를 위하여 손해를 감수하면서 타절에 합의한 것이 지방계약법 제92조제2항제1호가목상 ‘계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 해당하는지 및 과징금 부과대상은 아닌지 여부에 대한 심리를 바란다. 【보충서면 1】 5) 피청구인은 과업수행자는 학식과 경험이 풍부한 전문인력을 확보하여야 할 의무가 있다고 주장하나, 이는 청구인이 전문인력을 확보할 계약상 의무를 이행하지 않은 것으로 오인할 여지가 있는 주장이다. 용역과제를 수행하던 책임연구원은 OO대 건설OO과 공학박사이고, 책임연구원 외 학식과 경험이 풍부한 00명의 전문인력이 용역과제 수행에 참여했다. 6) 피청구인은 청구인이 인력확보 의지가 없었다는 취지로 주장하나, 청구인은 책임연구원의 갑작스러운 퇴사에 따라 대체할 책임연구원을 수소문하여 과제를 마무리하기 위해 최선의 노력을 다하였으므로 피청구인의 주장은 부당하다. 또한 타절합의 요청 다음 날인 2022. 10. 27. 책임연구원이 퇴직의사를 표시하였음에도 피청구인이 2022. 10. 28.까지 타절합의 여부를 독촉하였던 점을 볼 때 피청구인이 최소한의 기간도 주지 않았음을 알 수 있다. 한편 청구인은 타절요청이 있었던 2022. 10. 26. 회의에서 미흡한 점을 보완하기 위한 지원인력이 2~3인 있다고 하며 분명히 인력확보 의지를 전달하기도 하였다. 그러므로 추가인력을 확보할 의지가 없었다는 주장은 사실과 다르다. 7) 피청구인은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 및 기타사항은 관련기관에 문의하여야 한다고 답변하였다고 주장하나 이는 거짓이다. 2022. 10. 27. 두 차례 유선으로 피청구인 회계과 담당자에게 타절합의시 불이익에 대하여 문의하였는데, 1개월 이상 3개월 미만의 지방자치단체 입찰참가자격제한과 학술연구용역 신인도 감점 등만 언급하고 국가기관 입찰참가 자격제한은 말하지 않았다. 2023. 2. 국가기관 입찰참가 자격제한을 인지하여 2023. 2. 14. 16:30경 위 담당자에게 호소하였으나 아무런 답이 없었고 청문을 앞둔 상황이어서 항의할 수도 없었다. 만약 조달청 등까지 입찰참가자격이 제한된다고 고지했으면, 타절합의요청을 거부하고 용역과제를 마무리했을 것이고 지체상금을 내더라도 타절에 합의하지 않았을 것이다. 8) 피청구인은 과업수행의 가장 중요한 사항인 인력을 확보하지 못한 것은 경미한 경우가 아니라고 주장하나, 청구인이 인력을 확보하지 못한 것이 아니라 피청구인이 대체인력확보에 관심이 없었기 때문에 인력을 확보할 최소한의 시간도 주지 않은 것이다. 타절합의 여부 결정을 2022. 10. 28.까지 독촉받는 상황에서 2022. 10. 27. 책임연구원이 퇴직의사를 표시하였다. 피청구인은 이러한 상황을 알고 있음에도 대체인력을 확보할 최소한의 시간을 주지 않아서 피청구인에게 타절합의 공문을 제출할 수밖에 없었다. 9) 피청구인은 청구인이 대체인력확보 노력을 적극적으로 하지 않았음을 자인하였다고 주장하나, 이는 청구인의 주장과 다르다. 또한 2023. 3. 3. 청문회 소명자료에서도 ‘본 연구과제 책임연구원 등 어려운 여건에도 불구하고 준공을 할 수도 있었지만, 연구윤리의 2가지 원칙(정직성과 책임성) 및 이행평가보고서의 품질 저하 등을 감안하여 행정처분 및 학술연구용역 신인도 감점 등 패널티를 감수하더라도 타절합의를 통해, 타 이행기관으로 하여금 용역과제의 지체없는 준공을 위해 협조한다.’라고 기재하였다. 이에 인력확보 노력을 적극적으로 하지 않았다는 주장은 사실과 다름을 알 수 있다. 10) 청구인은 계약서에 정한 대로 용역수행을 완료할 수 있었으나, 계속되는 피청구인의 압력으로 타절합의를 하여 결과적으로 용역수행을 완료하지 못한 것이며, 책임연구원의 갑작스러운 퇴사는 예상할 수 없었고, 대체인력을 확보하고자 하였으나 피청구인은 최소한의 시간조차 허용하지 않았다. 이상의 사정을 종합적으로 고려하면 이 사건 처분은 대법원 판결이나 유사 행정심판 재결과는 다른 내용의 처분이므로 취소되어야 한다. 【보충서면 2】 11) 피청구인은 청구인이 2022. 10. 26. 지원인력이 있다고 답변한 시점이 책임연구원의 퇴사의사 표시 이전이므로 청구인이 부족인력을 채우려는 의지를 전달하였다고 볼 수 없다고 주장하나, 피청구인이 대체인력에 관하여 질문한 사실이 없어 답변할 수 없었던 것이고, 피청구인이 질문하지 않은 것은 책임연구원 퇴사와 상관없이 이미 타절요청을 하였고 대체 기관까지 구해놓았기 때문이다. 또한 피청구인과의 회의와 책임연구원 퇴사의사표시는 불과 하루 차이로, 회의 시 추가 지원인력에 대한 의지를 표명하였다면 퇴사로 인한 대체인력을 구하겠다는 의지와 같은 맥락이다. 따라서 청구인의 의지표명이 없었다는 주장은 부당하다. 12) 피청구인은 청구인의 추가인력 확보의지는 이 사건 처분과 무관하고 본질은 청구인의 과업수행 능력 부족이라고 주장하나 피청구인의 주장에 일관성이 없다. 청구인은 피청구인이 책임연구원의 퇴사로 인한 인력부재, 추가인력 미확보에 대한 청구인의 노력부족과 의지결여에 대하여 계속 주장하므로, 그에 대하여 반박한 것인데 사건의 본질을 벗어난 주장이라고 하니 혼란스럽다. 청구인 책임연구원의 과업수행능력이 다소 미흡했다는 점은 인정한다. 그러나 그 때문에 계약완료기간까지 업무를 완료할 수 없었던 것은 아니다. 이 사건 처분사유는 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목 ‘정당한 이유 없이 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 해당한다는 것이다. 따라서 계약조건을 위반하였는지와 위반하였다면 정당한 사유가 있었는지를 면밀히 검토해봐야 하고 이에 대하여는 청구서에 기재하였다. 13) 피청구인은 청구인이 준공기한 2개월 전에 과업진행상태를 처음 알았다는 것은 과업관리를 하지 않았다는 뜻이라고 주장하나, 거의 모든 연구단체는 용역과제를 계약하면 그 계약을 진두지휘할 박사학위를 소지한 책임연구원과 연구원이 팀을 이루어 과제를 수행한다. 책임연구원은 보고일정 등을 본부장에게 보고하는데, 본부장이 보고서 상태를 처음 인지한 시점은 1차 보고서와 관련하여 2022. 7. 20. 보완요청공문을 접수한 때이다. 이에 본부장과 책임연구원 참여하에 2022. 7. 20., 2022. 8. 8., 2022. 9. 29. 세 차례 1차 보고서를 자체검토 및 보완하여 2022. 9. 30. 보완보고서를 제출하였고, 이후 보완보고서에 대한 피청구인의 의견을 들었다. 이처럼 청구인은 본 과제의 미흡한 부분을 보완하기 위해 계약자로의 의무를 성실히 수행하고자 노력하였다. 따라서 본부장이 2022. 10. 24. 보고서의 상태를 처음 알았다고 하는 피청구인의 주장은 사실과 다르다. 14) 피청구인은 청구인이 협업으로 마무리하겠다고 한 것이 스스로 과업을 할 수 없다는 자백이라고 주장하나 이는 억측이다. 과업을 계약기간 내 마무리하기 위해 사내 인력지원 및 외부인력 확충 등 다양한 방법을 모색하고 피청구인과 상의하는 것이 오히려 연구자의 책임의식 및 윤리의식에 부합한다. 이에 과업수행을 마무리할 수 있는 업체를 안다는 말을 듣고, 피청구인의 승인 아래 타 업체와 정식 계약을 통한 협업으로 완성도가 높은 과업을 수행하려고 한 것이다. 이러한 문의가 책임의식 및 윤리의식을 져버린 행동이라고 하는 피청구인의 주장은 부당하다. 15) 피청구인은 1인의 퇴사로 타절요청을 한 것이 아니며 잔여 인력으로 과업수행을 계속할 것을 요청하였으면 검토하였을 것이라고 주장하나 이는 사실과 다르다. 청구인은 피청구인이 합의를 요청할 때 처음 타절합의라는 것을 알게 되었다. 또한 피청구인은 책임연구원 퇴사로 타절을 요청한 것이 아니라 책임연구원 퇴사 이전 이미 타절을 요청하였다. 오히려 과업완료일까지 과업을 수행할 수 있었음에도 책임연구원 퇴사 이전에 타절합의를 먼저 요청하고, 책임연구원 퇴사 다음 날에 타절합의 여부를 독촉한 피청구인의 행동이 상식적이지 않다. 피청구인이 타절합의 요청을 계속하고, 과제진행여부를 책임연구원 퇴사 다음날인 2022. 10. 28.까지 확답하라고 재촉한 것은 다른 업체에 나머지 과업을 넘기겠다는 결론을 이미 정해놓은 것을 입증한다. 한편 잔여인력으로 계속 수행할 수도 있었다는 내용은 이전에 하지 않은 주장이며, 피청구인이 최소한의 구인시간도 주지 않으며 불이익도 잘못 고지하였기 때문에 청구인이 타절에 합의한 것이다. 16) 피청구인은 청구인이 타절 문의를 한 시점이 책임연구원의 퇴사의사를 밝힌 날인 것으로 보아, 청구인 스스로 연구과제가 어렵고 대체인력을 구하여도 완수가능성이 없다고 판단하여 용역계약해지에 합의한 것이라고 주장하나, 피청구인은 책임연구원 퇴사 이전에 타절을 요청하였고 청구인은 이를 검토할 수밖에 없었다. 그러한 상황에서 책임연구원의 퇴사의사를 인지하면 어느 업체든 가능한 모든 대안을 알아보았을 것이다. 즉 모든 역량을 동원하여 대체인력을 급구하여 업무를 완료하는 방안과 타절 시 불이익을 비교하는 과정에서 불이익에 대하여 문의한 것일 뿐이므로 피청구인의 주장은 억측이다. 17) 피청구인은 마치 2023. 3. 입찰참가자격을 제한하여 시간여유를 둔 것이 청구인을 배려한 것이라고 주장하나, 이는 「행정절차법」상 청문일정 때문이다. 청구인이 받을 제한을 고려하였다면 청문시 제재시작일을 2023. 4. 말일로 요청하였을 것이다. 또한 행정심판청구 및 집행정지 신청을 위한 최소한의 시간을 확보하기 위하여 이 사건 처분서라도 늦게 보내달라고 하였으나 수용되지 않았고, 이 사건 처분서 송부 후 연락하여 줄 것을 요청하였으나 이도 하지 않았다. 이에 청구인은 단 2일만에 집행정지를 신청할 수밖에 없었고 다행히 집행정지결정을 받을 수 있었다. 【보충서면 3】 18) 피청구인은 안내할 수 있는 사항은 설명하였다고 주장하나, 이러한 주장은 피청구인의 최초 주장에 전제를 붙인 것으로, 다만 경기도 일반용역의 사항과 학술연구용역에 관련된 사항까지 설명하였다는 것이다. 즉, 피청구인은 답변서 등에서 ‘「국가기관을 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 및 기타 사항은 관련기관에 문의하여야 한다고 답변하였으며, 추가적인 사항에 관하여 확인을 할 것을 청구인에게 안내하였다.’고 주장하였고 이는 위에서 본 것처럼 거짓이다. 이와 관련하여 「행정기본법」 제12조제1항에 따른 신뢰보호의 원칙이 적용될 모든 요건을 충족하므로 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙을 위반한 것이다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인의 과업 수행 능력 부족으로 인한 용역 완료가 불가능하였던 점에 대하여 청구인은 이행평가 보고서를 2022. 5. 20. 제출하였고, 경기도가 2022. 6. 16. 피청구인에게 보완을 요청하여 청구인은 2022. 9. 30. 보완을 한 이행평가 보고서를 제출하였다. 그런데 청구인의 보고서는 타 업체의 2021년 자료에 비하여 미흡한 점이 많았으며, 보완기간이 약 4개월이었음에도 보완사항이 추가·수정되지 않았다. 예를 들면 보완사항 4항은 보완 후 보고서에 작성되지 않았고, 5항에서 재분석하라는 보완사항은 삭제되었다. 또한 행정구역 변경이 반영되지 않았고, OO위생환경사업장 등의 방류선이 미작성되어 있으며, 표 3-21의 재이용유량은 보완 전 보고서의 내용이 오히려 삭제된 등 청구인의 보고서는 보완 후 보고서로 볼 수 없음이 확인된다. 또한 최종검토기관인 국립환경과학원도 보고서의 품질이 상당히 낮음을 언급하였고, 이상에 따라 청구인이 이 사건 용역을 완수하지 못할 것이라고 판단하였다. 2) 이 사건 용역계약 과업지서서 7쪽에 ‘과업수행자는 학식과 경험이 풍부한 전문인력을 확보하여야 하며’라고 기재가 되어 있기에 청구인은 전문인력을 확보할 계약상 의무가 있다. 책임연구원 퇴사는 불가피한 것일 수 있으나, 그 경우 청구인은 추가인력을 확보하여 과업을 이행하여야 함에도 완료하지 못하였다. 청구인은 고의 및 과실에 의한 것이 아니므로 정당한 이유가 없는 경우가 아니라고 주장하나 피청구인이 타절을 요청하였다고 하여 책임연구원이 퇴사하였다는 것은 이해가 되지 않는다. 또한 청구인 소명자료에 따르면 청구인은 ‘과업지시서 상 이행평가 연구용역 중 오염원 조사 및 부하량 산정, 개발 및 삭감실적의 평가, 할당 시설의 배출부하량 평가, 할당부하량 초과 원인 및 조치방안 조치계획을 제대로 제시하지 못하였다.’라고 인정하였다. 3) 피청구인은 지방계약법령에 의거 1월~3월 미만의 처분을 할 수 있는바, 피청구인의 의견을 검토하여 최소한인 1월 처분을 하였기에 비례의 원칙을 준수하였다. 4) 청구인은 피청구인이 국가기관 입찰참가자격 제한에 대하여 알리지 않았다고 주장하나, 피청구인은 이 사건 처분이 지방계약법에 근거한 제한이므로 ‘경기도 일반용역 예규’에 대하여 답변하였고 학술연구용역에 대한 유의사항까지 확인하여 안내하였고, 국가계약법 및 기타사항은 관련기관에 문의하여 확인할 것을 안내하였다. 따라서 타기관에 문의하지 않은 것은 청구인의 귀책사유이다. 5) 청구인은 피청구인이 부당하게 과징금 전환요청을 거부하였다고 주장하나, 과징금은 예견할 수 없는 경제 여건의 변화 등 청구인의 책임이 경미한 경우에 부과하는 것으로, 청구인의 경우는 과업수행의 조건 중 가장 중요한 조건인 인력을 확보하지 못한 것이므로 그 책임이 경미하지 않다. 청구인의 주장대로 직원의 퇴사가 불가피하였다 하여도, 청구인이 이행의지가 있었다면 인력확보 노력을 할 수 있었으나, 청구인이 스스로 기술한 것처럼 청구인은 책임연구원 퇴사 이후 인력확보 노력을 적극적으로 하지 않았다. 이 사건 용역계약 공고문에는 ‘입찰자는 용역입찰유의서, 용역계약일반조건 및 특수조건, 과업지시서 등 기타 입찰에 필요한 모든 사항(지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 및 회계예규)에 관하여 입찰 전에 완전히 숙지하고 입찰에 응해야 하며, 이를 숙지하지 못하여 발생한 불이익은 입찰참가자에게 있습니다.’라고 기재되어 있다. 청구인이 과거 관련 용역을 하였기에 이 사건 용역도 이행할 수 있을 것으로 생각하였으나 청구인은 과업이 어려웠다고 이야기한 바 있다. 따라서 청구인이 이 사건 용역과업을 정확히 확인하지 않았음을 알 수 있으며 그에 따른 불이익은 청구인이 받는 것이다. 6) 이 사건 처분은 청구인의 과업 수행능력 부족으로 인한 용역완료 불가능 및 정당한 이유 없이 계약서에 정한 조건을 위반한 것에 대하여 한 것이다. 청구인의 책임이 가볍지 않으나, 기존에 행정처분을 받지 않은 점 및 제반 상황을 고려하여 1개월의 입찰참가 제한처분을 한 것이므로 이 사건 처분은 적법하다. 【보충서면 1】 7) 청구인은 피청구인이 책임연구원을 구할 최소한의 기간을 주지 않았고 인력확보 의지가 있음을 명확히 전달하였다고 주장하나, ‘2~3명의 지원인력이 있다.’고 답변한 시점은 책임연구원의 퇴직 의사표시 이전 회의이므로 청구인이 퇴사로 인한 부족인력을 채우기 위한 의지를 전달했다는 근거가 될 수 없다. 또한 이는 사건의 본질을 벗어난 것으로, 이 사건 처분사유는 청구인의 과업수행 능력 부족에 있는 것이지 책임연구원 1명의 퇴사로 인한 인력부재 및 추가인력 미확보에 있는 것이 아니다. 청구인의 5월 보고서는 이행평가 대상지역이 누락되었고 9월 보고서는 대상지역이 다른 지자체명으로 기입되어 있었다. 이 사건 용역의 준공은 1차 보고서로 완료되는 것이 아니라 최종 보완 내용이 첨부가 끝날 때 완료가 되는 것이다. 또한 피청구인은 청구인의 원활한 과업 수행을 위하여 2020년 및 2021년에 진행한 이행평가 보고서를 비롯한 다수의 자료를 수차례 제공하며 적극적으로 지원하였다. 그럼에도 국립환경과학원은 청구인의 보고서를 검토할 수 없는 수준의 보고서라고 평가하였다. 이에 잔여기간 동안 과업을 완수할 수 있는지에 대하여 고민 후 2022. 10. 26. 청구인과 2개월간 미수행 부분을 어떻게 할 것인지 논의하였고 그 과정에서 타절 이야기도 나왔다. 회의에 참석한 본부장은 보고서의 상태를 2022. 10. 24.에 처음 알았다고도 했다. 피청구인은 책임연구원이 아니라 청구인과 이 사건 용역계약을 한 것인데, 보고서의 상태를 준공기한 2개월 전 알았다는 것은 관리를 거의 하지 않았다는 뜻이며 계약자로서의 의무를 성실히 이행하지 않은 것이다. 청구인은 ‘업체 연락처를 알려주면 협업을 통해 용역과제를 잘 마무리하겠다.’고 언급하였는바, 이는 청구인 스스로 과업을 이행할 수 없다는 점을 실토한 것이다. 또한 피청구인에게 업체의 정보를 당당히 요구하고 있으며, 타 업체와 협업하겠다는 말은 연구자의 책임의식 및 윤리의식을 져버린 행동이다. 청구인은 학식과 경험이 풍부한 00명의 전문인력을 갖추었다고 언급하나 그 연구진은 8개월간 약 50%의 과업을 수행하였다. 또한 1명의 연구원이 퇴사하였다고 하여도 청구인의 주장처럼 나머지 전문인력이 과업을 수행하여 완료할 수도 있었고, 실제로 일부 인력이 부족하여도 과업을 수행하여 완료한 사례도 존재한다. 따라서 책임연구원 1명이 퇴사하였다는 사유로 타절합의 요청을 하는 것은 상식적이지 않다. 만약 청구인이 잔여인력으로 과업을 완수할 수 있으니 과업수행을 계속할 것을 요청하였으면 피청구인도 검토하였을 것이다. 그러나 청구인이 피청구인에게 타절합의에 관하여 문의한 날은 책임연구원이 퇴사 의사를 밝힌 2022. 10. 27. 오후 2시경인 사실로 보아, 청구인은 연구과제가 생각보다 어렵고 대체 인력을 구하여도 완수 가능성이 없었을 것이라고 스스로 판단하였기에 책임연구원의 퇴사와 관계없이 용역 계약해지에 합의한 것으로 보인다. 이상의 경과로 피청구인은 청구인이 잔여 50%의 과업을 남은 2달간 완료할 능력이 없다고 결론을 내렸다. 8개월의 시간을 낭비한 청구인에게 피청구인이 제시할 수 있는 시간은 촉박하였고, 청구인의 책임의식 및 윤리의식으로 뒤늦게나마 합의해지된 것이다. 참고로 최근 5년간 해당 용역은 늦어도 매년 12. 20.에는 완성되었다. 8) 청구인은 피청구인이 입찰참가자격 제한부분을 언급하지 않았다고 주장하나 이 사건 처분의 핵심은 청구인이 과업수행을 완수할 수 있었는지 여부이다. 피청구인은 청구인의 문의에 대하여 경기도 일반용역의 사항과 학술연구용역에 관련된 사항을 설명하였으며, 국가기관 관련된 사항은 직접 확인해야 됨을 안내하였다. 9) 청구인은 과업을 완수할 수 있었다고 거듭 주장하나, 상위기관은 청구인의 보고서를 검토도 하기 어려운 보고서라고 하였고, 청구인은 과업수준이 어려웠음을 피청구인에게 밝혔으며, 8개월간 50%의 과업을 수행한 점 등으로 피청구인은 과업 완수 가능성이 없다고 판단하였다. 이에 2022. 11. 이 사건 용역계약을 해지하고, 청구인이 받을 제한을 고려하여 3월에 이 사건 처분을 하였다. 청구인은 4월 이후 처분을 요청하였으나 이미 상당한 시간이 지나 더 이상 지체할 수 없었다. 따라서 이 사건 처분은 필요 최소한의 적법한 처분이다. 【보충서면 2】 10) 청구인은 이 사건 용역을 완료할 수 있었다고 주장하나, 이 사건 용역 계약기간은 ‘착수일로부터 2022. 12. 31.까지’로, 청구인에게 무한정 시간을 줄 수 없었고 또한 시간이 있다 하더라도 청구인이 이 사건 용역을 수행하지 못할 것으로 판단했다. 청구인의 2022. 5. 20. 1차 보고서에 대한 검토기관의 보완지시목록을 보면 자료가 미제출된 항목이 대부분이고, 내용이 있더라도 증빙자료나 산출내역 등의 전문적이고 기술적인 분석이 필요한 중요내용이 누락되어 있다. 이후 4개월의 보완을 거친 2022. 9. 30. 2차 보고서는 1차 보고서 보다 절대적인 양이 줄었고, 보완목록이 오히려 삭제되거나 기술한 내용 안에서 수치가 상이한 등 납득할 수 없는 결과물이었다. 이에 검토기관도 검토 불가능한 수준이라며 보완지시가 아닌 재제출 지시를 하였다. 이 사건 용역은 전문적인 지식이 요구되는 용역으로 수치, 통계자료의 단순한 제시만으로는 부족하고, 이를 활용한 분석·재산정 및 결과도출이 필요하나, 청구인 보고서는 분석이 생략되고 수치가 상이하여 과업 완성도가 현저히 낮았다. 또한 부족한 부분에 대한 구체적인 방안이 없었고, 단순한 수치 외에 그에 이르는 감소·증가 사유에 관한 분석이 없었다. 청구인은 이 사건 용역을 완수할 수 있었다고 주장하나, 총 과업기간 10개월 중 8개월 동안 작성한 보고서의 수준에 비추어 볼 때 남은 2개월간 이 사건 용역을 완수할 것으로 기대할 수 없었다. 11) 청구인은 피청구인이 부적합한 안내를 하였다고 주장하나, 피청구인은 확인할 수 있는 자료를 바탕으로 피청구인이 안내할 수 있는 사항은 설명하였다. 또한 피청구인은 계약해지 후 보증금을 이행보증기관에 청구할 수도 있었으나 청구인의 신용도에 영향을 줄 수 있다는 점을 고려하여 청구인이 직접 납부하게 하기도 하였다. 12) 청구인은 이 사건 용역을 완수할 수 있었다고 거듭 주장하나, 이 사건 용역은 일정 기간 내 수행하여야 하는 것으로 이는 청구인과 피청구인간 계약사항이다. 피청구인은 이 사건 용역을 완료하지 못할 경우에 대비하여 어떤 조치를 취할 것인지 결정하여야 하는 상황이었으며, 이에 청구인의 제출자료를 근거로 불가피하게 계약을 해지하였고, 청구인이 다른 계약 건에서는 성실히 과업을 완수하였다는 점 및 계약해지에 원만히 합의한 점을 고려하여 최소한의 처분을 한 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. <개정 2018. 12. 24., 2020. 6. 9., 2020. 10. 20.> 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. <개정 2013. 8. 6.> ⑤ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 입찰참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 입찰 참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 없는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. <신설 2013. 8. 6.> 제31조의2(과징금) ① 지방자치단체의 장은 제31조제1항에 따라 부정당업자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하여야 하는 경우로서 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 부정당업자의 신청에 따라 입찰 참가자격 제한을 갈음하여 다음 각 호의 구분에 따른 금액 이하의 과징금을 부과할 수 있다. 1. 부정당업자의 위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 대통령령으로 정하는 경우: 위반행위와 관련된 계약의 계약금액(계약을 체결하지 아니한 경우에는 대통령령으로 정하는 추정가격을 말한다. 이하 이 항에서 같다)의 100분의 10에 해당하는 금액 ④ 제1항에 따른 과징금의 금액, 부과절차, 과징금 부과 및 징수에 따른 수수료의 지급, 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다. <개정 2020. 12. 8., 2022. 9. 20.> 2. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위해 제출한 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항, 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항 및 「건설산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 ③ 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조제1항제3호ㆍ제5호ㆍ제6호, 이 조 제2항제1호라목ㆍ마목ㆍ사목 및 같은 항 제2호가목ㆍ라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. <개정 2023. 3. 7.> ④ 제3항에 따른 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 행정안전부령으로 정한다. <개정 2020. 7. 14.> ⑧ 지방자치단체의 장은 제3항, 제5항 및 제6항에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자에 대하여 제한기간 동안에는 그 지방자치단체에서 집행하는 입찰에 참가할 수 없도록 해야 한다. ⑮ 입찰 참가자격 제한의 통보 등의 절차에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다. 제92조의2(과징금 부과의 세부적인 대상과 기준) ① 법 제31조의2제1항제1호에서 “대통령령으로 정하는 경우”란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 말한다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제4호부터 제8호까지, 이 영 제92조제2항제1호가목ㆍ나목ㆍ라목, 같은 항 제2호나목부터 라목까지 및 같은 항 제3호나목의 어느 하나에 해당하는 경우는 제외한다. <개정 2015. 8. 19., 2016. 9. 13., 2019. 6. 25.> 1. 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인한 경우 2. 국내외 경제 사정의 악화 등 급격한 경제 여건 변화로 인한 경우 3. 발주자에 의하여 계약의 주요 내용이 변경되거나 발주자로부터 받은 자료의 오류 등으로 인한 경우 4. 공동계약자나 하수급인 등 관련 업체에도 위반행위와 관련한 공동의 책임이 있는 경우 5. 입찰의 공정성과 계약이행의 적정성이 현저하게 훼손되지 아니한 경우로서 부정당업자의 책임이 경미하며 다시 위반행위를 할 위험성이 낮다고 인정되는 사유가 있는 경우 6. 금액단위의 오기 등 명백한 단순착오로 가격을 잘못 제시하여 계약을 체결하지 못한 경우 ③ 법 제31조의2제1항에 따른 과징금의 부과비율과 그 밖에 필요한 사항은 법 제31조제1항 각 호에 해당하는 행위별로 부실벌점, 하자비율, 부정행위의 유형, 고의ㆍ과실 여부 등을 고려하여 행정안전부령으로 정한다. <개정 2014. 11. 19., 2017. 7. 26., 2019. 6. 25.> 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. <개정 2019. 6. 25.> ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다. <개정 2019. 6. 25.> ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. ■ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 [별표 2] <개정 2021. 1. 7.> 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준(제76조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828531"></img> 【지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준】 제9장 계약 일반조건 제8절 계약이행의 지체와 계약의 해제·해지 3. 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 계약의 해제·해지 가. 공사·용역·물품 계약상대자의 책임으로 인한 계약 해제·해지 1) 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 계약의 해제·해지 사유가 된다. 가) 계약상대자의 계약상 의무 불이행을 이유로 법 제15조 제3항에 따라 계약보증금 또는 계약보증금에 해당하는 금액을 해당 지방자치단체에 세입 조치하는 경우 나) 법 제30조에 따른 지연배상금의 징수 사유가 발생하고 그 금액이 계약금액(장기계속계약의 경우 차수별 계약금액)의 100분의 10 이상인 경우로서 계약상대자의 책임 있는 사유로 인하여 계약을 이행할 가능성이 없음이 명백하다고 인정되는 경우 다) 입찰과정에서 거짓서류를 제출하여 부당하게 낙찰을 받은 경우 라) 입찰, 수의계약 및 계약 이행 과정에서 관계공무원 등에게 직접 또는 간접적으로 사례, 증여, 금품·향응 제공을 하는 등 법 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 경우 마) 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행 촉구에 따르지 아니한 경우 바) 계약상대자의 부도, 파산, 해산, 영업정지, 사업 또는 영업에 관한 등록·인가·허가 등의 취소, 그 밖의 사유로 계약 이행이 곤란하다고 인정되는 경우 사) 계약상대자의 책임 있는 사유로 인하여 준공 등 기한까지 공사·용역·물품제조를 완성하지 못하거나 완성할 가능성이 없다고 인정될 경우 아) 장기계속 계약에 있어서 제2차 이후의 계약을 체결하지 아니하는 경우 자) 공사의 경우 제5절 “1-마-7)”에 따른 시공계획서를 제출 내지 보완하지 않거나 정당한 이유 없이 계획서대로 이행하지 않은 경우 차) 용역의 경우 해당 계약이행과 관련하여 계약상대자가 최저임금법 제6조 제1항·제2항이나 근로기준법 제43조를 위반하여 최저임금법 제28조나 근로기준법 제109조에 따라 처벌을 받은 경우(다만, 지체 없이 시정된 경우에는 그러하지 아니하다) 카) 그밖에 정상적인 계약관리를 방해하는 불법·부정행위가 있거나 계약조건을 위반하고 그 위반으로 인하여 계약의 목적을 달성할 수 없다고 인정될 경우 제10절 부정당업자의 제재와 당사자의 의무 가. 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 법 제7조 제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다)은 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자가 법 제31조에 해당하는 경우에는 일정기간 동안 입찰참가자격을 제한해야 한다. 1) 중앙행정기관의 장은 “가”에 따라 부정당업자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하는 경우에는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제94조에 따른 계약심의위원회의 자문을 거쳐야 한다. 2) 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는“가”에 따라 계약사무를 위임·위탁한 지방자치단체의 장에게 입찰참가 자격 제한에 필요한 자료나 협조를 요청할 수 있다. 나. 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 법 제7조 제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다.)이 “가”에 따라 입찰참가자격을 제한하려는 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 법 제31조제1항제3호, 제5호, 제6호, 시행령 제92조 제2항제1호다목부터 마목, 사목, 같은 항 제2호가목, 라목의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 다. 입찰참가자격을 제한받는 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격에 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. 라. 지방자치단체의 장은 입찰참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 입찰참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 자가 없는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. 마. 부정당업자 정보의 지정정보처리장치 게재시, 지방자치단체의 장은 제재확인서를 해당 입찰이 공고된 지정정보처리장치 및 국가종합전자조달시스템(www.g2b.go.kr)에 함께 게재하여야 한다.(단, 해당 입찰이 공고된 지정정보처리장치에 제재확인서 게재 기능이 구현되어 있지 않은 경우 국가종합전자조달시스템에만 게재할 수 있다) 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서, 답변서, 용역계약서, 착수계, 청구외 OOO 사직서, 용역타절합의서, 예정공정표 및 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가) 피청구인은 2022. x. x. 이 사건 용역 ‘OO시 OO계획 이행평가 용역’에 관한 소액수의 견적제출 안내공고(OO시 공고 제0000-0호)를 하였고, 청구인은 2022. 2. 22. 피청구인과 이 사건 용역에 관한 계약을 체결하였다. <2022. 2. 22. 용역표준계약서 부분 발췌> - 삭제 나) 청구인은 2022. x. x. 피청구인에게 이 사건 용역계약의 착수계를 제출하였고, 책임수행자를 청구외 OOO으로 지정하였다. 다) 위 OOO은 OO대학교 OO공학과에서 박사학위를 받은 자로, 2018. 3. 26.부터 재직 중이었으나 2022. 10. 31. 개인사정을 이유로 사직서를 제출하였다. 라) 청구인은 2022. 5. 피청구인에게 이 사건 용역에 관한 1차 보고서를 제출한 후, 추가자료 요청에 따라 2022. 9. 이 사건 용역에 관한 2차 보고서를 제출하였다. 마) 청구인이 2022. 11. 4. 피청구인에게 제출한 이행율 산출 내역서 상 최종 이행율 산정결과는 50%이다. <이행율 산출 내역서 부분 발췌> - 삭제 바) 이 사건 용역계약의 예정공정표의 내용은 다음과 같다. <예정공정표>-삭제 사) 청구인은 2023. 3. 2. 이 사건 처분에 관한 청문절차에서 ‘계약서에서 정한 조건의 위반사항’란에 ‘과업지시서 1. 이행평가 연구용역 중 오염원 조사 및 부하량 산정, 개발 및 삭감실적 평가, 할당시설의 배출부하량 평가, 할당부하량 초과원인 및 조치방안 조치계획을 제대로 제시하지 못함’을 기재한 소명자료를 제출하였다. 아) 피청구인은 청구인이 계약서에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 해당한다는 이유로 2023. 3. 13. 청구인에게 1개월의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분을 하였다(제재기간 2023. 3. 23.~2023. 4. 22.). 2) 지방계약법 제31조제1항제9호나목, 같은 법 시행령 제92조제2항가목, 제3항, 제4항, 제15항, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 및 별표 2 제17호마목에 따르면, 지방자치단체의 장은 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 등에 대하여 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하고, 이 중 계약서에서 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 대한 입찰참가자격 제한기준은 1개월 이상 3개월 미만이다. 3) 청구인은 책임수행자의 갑작스러운 사임 및 피청구인의 계약해지요청으로 이 사건 용역계약을 해지하게 된 것이고 청구인이 이 사건 용역계약을 기한까지 완성할 수 있었으므로, 청구인이 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목의 ‘정당한 이유없이 계약서의 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 해당하지 않는다고 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 가) 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따른 정당한 이유란 발주기관의 책임 있는 사유 또는 태풍ㆍ홍수, 그 밖에 악천후, 전쟁 또는 사변, 지진, 화재, 전염병, 폭동 그 밖에 계약당사자의 통제범위를 초월하는 사태의 발생 등 불가항력의 사유로 인하여 계약당사자 누구의 책임에도 속하지 아니하는 경우를 말한다고 봄이 타당하다. 살피건대 청구인 소속 직원의 퇴사가 위에서 본 것과 같은, 계약조건을 위반할 수밖에 없는 불가항력에 해당하는 사유 또는 이에 준하는 사유로서 발주기관인 피청구인의 귀책사유 또는 청구인·피청구인 중 누구의 책임에도 속하지 아니하는 경우에 해당한다고 보기는 어렵고, 또한 피청구인이 청구인에게 이 사건 용역계약의 해지를 요청하였다고 하더라도 이는 청구인이 이 사건 계약기간 내 용역을 완성하지 못할 것이라는 판단에서 한 것이며 이는 아래에서 볼 것과 같이 타당한 것으로 보이므로 청구인이 ‘정당한 이유없이 계약서의 정한 조건을 위반하여 이행한 자’에 해당하지 않는다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 나) 청구인이 이 사건 용역을 완수할 가능성이 없었다는 피청구인의 판단을 살펴본다. 인정사실에 따르면, 청구인은 계약기간의 약 80%가 초과한 2022. 11. 4. 피청구인에게 이 사건 용역계약의 이행율을 50%로 산출하여 이행율 산출 내역서를 보냈는바, 청구인이 예정공정표 상 이행평가 보고서 작성, 전국오염원조사 작성 등 대부분의 초기과업도 완성하지 못한 사실이 인정된다. 이에 더하여 청구인의 주장에 따르더라도 청구인은 보고서의 상태를 계약기간의 절반이 지난 2022. 7. 20.경 알았다고 기술하고 있는 점, 계약해지 시점인 2022. 11.경 이행율은 청구인의 산출에 따르더라도 50%에 불과한 점, 청구인이 청문 소명자료에 계약위반사항으로 ‘과업지시서 1. 이행평가 연구용역 중 오염원 조사 및 부하량 산정, 개발 및 삭감실적 평가, 할당시설의 배출부하량 평가, 할당부하량 초과원인 및 조치방안 조치계획을 제대로 제시하지 못함’을 기재한 점 및 이 사건 용역계약 책임수행자의 퇴사 시점이 계약기간의 종기로부터 불과 2개월 전인 점 등을 고려하면, 청구인이 계약기간 내 이 사건 용역을 완성할 것으로 보기 어려웠다는 피청구인의 판단은 타당한 것으로 보인다. 다) 청구인은 피청구인이 미리 대안을 정하여 놓고 대체인력을 구할 최소한의 기회도 부여하지 아니하여 부당하다고 주장하나, ① 이 사건 처분 사유는 청구인이 지방계약법상 계약을 이행하지 아니한 것인 점, ② 청구인과 피청구인 간 계약해지 논의가 있었던 것은 이미 계약기간의 종기에 가까운 2022. 10.경으로 그 사유 또한 청구인의 이행정도 및 품질인 점, ③ 피청구인에게 계약상대방의 기술인력 이탈에 대하여 특정한 조치를 하여야 할 법규·계약상 의무가 없는 점, ④ 이 사건 용역계약 책임수행자의 퇴사는 계약기간의 종기로부터 불과 2개월 전이었던 점, ⑤ 청구인은 대체 수행자를 구하기 위한 백방의 노력을 다하였다고 하나 이에 관한 구체적인 입증이 없는 점, ⑥ 피청구인으로서는 지방자치단체인 피청구인이 체결한 계약의 성실한 이행을 담보하여 예상되는 불이익을 미연에 방지할 필요가 있었던 점 및 ⑦ 피청구인이 지방계약법 처분기준에 따른 가장 가벼운 처분을 한 점 등을 고려하면, 청구인의 주장만으로는 이 사건 처분이 부당하다고 보기 어렵다. 라) 한편 청구인은 피청구인이 국가기관 입찰제한을 고지하지 아니하여 이 사건 처분이 부당하다고도 주장하나, 피청구인이 소관 업무도 아닌 국가기관 입찰에 관한 불이익을 청구인에게 고지하여야 하는 법규 또는 계약상의 의무를 가지는 것이 아닌 등 위와 같은 청구인의 주장은 이 사건 처분의 위법·부당 여부와는 무관하다. 4) 청구인은 피청구인이 과징금을 부과하였어야 한다는 취지로 주장하므로 이에 관하여 살펴본다. 지방계약법 제31조의2제1항제1호 및 같은 법 시행령 제92조의2제1항에 따르면 부정당업자의 위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 ① 천재지변이나 그 밖에 이에 준하는 부득이한 사유로 인한 경우, ② 국내외 경제 사정의 악화 등 급격한 경제 여건 변화로 인한 경우, ③ 발주자에 의하여 계약의 주요 내용이 변경되거나 발주자로부터 받은 자료의 오류 등으로 인한 경우, ④ 공동계약자나 하수급인 등 관련 업체에도 위반행위와 관련한 공동의 책임이 있는 경우, ⑤ 입찰의 공정성과 계약이행의 적정성이 현저하게 훼손되지 아니한 경우로서 부정당업자의 책임이 경미하며 다시 위반행위를 할 위험성이 낮다고 인정되는 사유가 있는 경우 및 ⑥ 금액단위의 오기 등 명백한 단순착오로 가격을 잘못 제시하여 계약을 체결하지 못한 경우에는 부정당업자의 신청에 따라 입찰참가자격 제한을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다. 살피건대 지방계약법에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 취지는 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가를 배제함으로써 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 지방자치단체나 제3자가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것인바, ① 이 사건 계약기간이 2022. 2. 22. ~ 2022. 12. 31.인 점, ② 2022. 11. 이행율이 50%에 불과하였던 점 및 ③ 이 사건 용역의 완성을 위하여 피청구인이 다른 사업자와 계약을 다시 체결하여야 했던 점 등을 위 입법취지에 비추어 보면, 소속 직원의 갑작스러운 퇴사가 예측할 수 없었다는 청구인의 주장을 사실로 인정하더라도 청구인의 경우가 계약의 성실한 이행이나 피청구인의 불이익 방지 측면에서 부정당업자의 책임이 경미한 경우로 보기 어렵다. 따라서 피청구인이 과징금을 부과하여야 했다는 취지의 청구인 주장은 이유가 없다. 5) 또한 청구인은 국가기관 입찰참가자격 제한과 관련하여 피청구인이 신뢰보호의 원칙을 위반하였다고도 주장하나, 신뢰보호 원칙의 대상이 되는 공적 견해표명이란 구체적인 행정권의 행사에 관한 언동 등을 말하는 것이고, 피청구인이 국가기관 입찰참가자격에 관하여 안내하지 아니하였다고 하더라도 이는 이 사건 처분의 행사 또는 불행사에 관한 것이 아니므로, 피청구인이 이 사건 처분과 관련하여 신뢰보호 원칙의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 반한다는 청구인의 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 모두 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.