부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 용역계약을 체결한 경원선 ○○간 도봉고가교량 정밀안전진단(이하 "이 건 진단"이라 한다)을 실시하면서 재하시험 및 구조해석을 수행하지 아니함에 따라 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 및 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정을 위반하여 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 2003. 11. 5. 청구인에 대하여 6월(2003. 11. 5.～ 2004. 5. 4.)의 입찰참가자격제한처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2003. 5. 17. 발주기관인 피청구인과 경원선 ○○간 도봉고가교량 정밀안전진단 용역계약을 체결하여 진단을 실시하면서, 이 건 진단 대상구조물의 상태가 양호하여 1998년도에 실시한 동 구조물에 대한 재하시험 및 구조해석의 결과가 5년이 지난 이 사건 조사당시에도 그대로 같은 결과이거나 오히려 더 양호하다고 할 수 있어 이에 대한 진단을 다시 시행할 필요가 없다고 판단하여 이에 대한 진단 비용의 감액청구와 함께 2003. 8. 14. 진단을 완수하고 2003. 8. 16. 그 성과품을 납품하였으나, 피청구인은 청구인이 용역계약상의 추가조사부분 중 위 재하시험 및 구조해석에 대한 조사를 이행하지 아니하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 이 건 용역계약의 주요내용은 기본조사와 추가조사로 구성되어 있는데 기본조사는 정밀안전진단을 실시함에 있어서 시설물의 구분 없이 기본적으로 실시하여야 하는 것이고, 추가조사는 시설물의 여건에 따라 실시하는 것으로서 발주기관이 아닌 진단기관이 정밀안전진단의 목적을 달성하기 위해 현지여건을 감안하여 그 실시여부를 결정하는 것이므로, 재하시험 및 구조해석 등 추가조사 여부는 청구인만이 할 수 있다고 할 것이다. 따라서 전문적인 식견이 없는 피청구인이 이 부분에 대한 진단을 고집하는 것은 국가예산의 낭비라고 할 것이므로, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다고 할 것이다. 다. 또한 피청구인은 이 건 처분을 하면서 협의와 조정위원회의 절차를 거쳐야 함에도 불구하고 바로 처분을 하였으므로, 이는 중대한 절차하자로서 위법하다고 할 것이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 용역계약에 대한 착수계 및 과업수행계획서를 제출한 후 28일 동안 현장조사도 실시하지 않고 있다가 피청구인이 독촉하자 현장(교량길이 765미터)조사를 한 후 조사 3일 만에 대상교량의 상태가 양호한 것으로 잠정 평가된다는 이유로 재하시험(디젤 기관차를 교량상에 주행시켜 실제 구조거동과 안정성을 평가하는 수단) 및 구조해석(재하시험에서 얻은 정ㆍ동적 자료로 교량의 보유 내하력과 안전성 검토)을 기 실시한 1998년도 정밀안전진단보고서로 준용하겠으니 위 조사비의 공제(감액) 조치를 해 달라는 요청을 하였으나, 본 교량을 3일 만에 평가하는 것은 불가능할 뿐만 아니라 5년 전에 실시한 1998년도 정밀안전진단보고서는 참고용에 불과하므로 본 용역에 그대로 준용하여서는 안되고, 정밀안전진단은 대상물에 대한 구조적ㆍ기능적 안전위험 요인을 사전에 파악ㆍ제거하여 불의의 사고로부터 국민의 생명과 재산을 보호하고자 하는 것이어서 위 진단의 핵심사항 중의 하나라고 할 수 있는 재하시험과 구조해석을 과업에서 삭제하는 것은 이 건 용역계약의 목적과 취지에 부합되지 않으며, 여타 안전진단전문기관의 관계 전문가들 및 건설교통부 건설안전과에 질의한 결과, 발주처의 목적 및 의도가 분명하다면 재하시험 및 구조해석을 실시하지 않는 것으로 과업설계를 변경하는 것은 허용되지 않는다는 사실을 확인하였고, 이에 따라 청구인에게 계약 체결 당시의 과업내용서대로 기술용역을 수행하여 줄 것을 요청하였으나 청구인은 이를 거절하였다. 나. 피청구인은 청구인에게 이 건 용역계약의 정당한 이행과 원만한 수행을 위하여 협의를 요청하였으나 청구인은 용역예정준공일(2003. 8. 16.)이 지나서도 이 건 용역계약의 수행여부를 회신하지 않은 채 이틀 후인 2003. 8. 19. 민사소송으로 용역대금청구소송을 제기하였고, 피청구인은 계약상대자의 귀책사유로 인하여 용역수행기한까지 당해 기술용역을 완료하지 못하거나 완료할 가능성이 없다고 판단되어 청구인에 대하여 청문을 실시한 후 이 건 처분을 하게 된 것이다. 다. 따라서 이 건 처분은 적법ㆍ타당하므로 청구인의 청구는 마땅히 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 동법시행령 제76조제1항제6호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 시설물의안전관리에관한특별법 제2조 및 제7조 시설물의안전관리에관한특별법시행령 제9조 행정절차법 제22조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 기술용역표준계약서, 용역설계서, 착수계, 과업수행계획서, 시설물의 안전점검 및 정밀안전진단 지침, 재하시험 및 구조해석에 관한 건 및 이에 대한 회신, 도봉고가교량 정밀안전진단 설계변경 요청서 및 회신, 경원선 도봉고가교량 정밀안전진단 자문회의 결과서, 용역계약 이행촉구서, 청문조서, 계약해제 및 부정당업자 제재통보서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 2003. 5. 17. 피청구인과 용역명을 "경원선 ○○간 도봉고가교량 정밀안전진단"으로, 계약금액은 "6,831만2,290원"으로, 계약기간은 "2003. 5. 19.부터 2003. 8. 16.까지"로 한 기술용역표준계약을 체결하였다. (나) 피청구인이 작성한 용역설계서에 의하면, 이 건 용역의 목적은 "시설물의안전관리에관한특별법 제7조 및 동법시행령 제9조에 의거 구조물의 안전성 및 내구성을 정밀히 진단하여 합리적인 보수ㆍ보강방법을 수립하고 효율적인 유지관리를 하기 위함"으로, 과업의 범위는 "가-사. (생략), 아. 열차 통과시 교량 상ㆍ하부 정ㆍ동적 재하시험, 자. 측정결과 분석, 구조해석 및 안전성 평가, 차-카. (생략)"으로, 과업 수행지침은 "바. 교량 재하시험은 교량의 실제 정적 및 동적 거동을 측정하여 처짐, 진동 등에 대한 사용성을 검토하고 결함원인을 분석한다. 사. 교량의 안전성 검토를 위해 구조해석을 실시한다."로 각각 되어 있다. (다) 청구인이 2003년 6월 피청구인에게 제출한 과업수행계획서에 의하면, 이 건 진단의 과업수행 흐름은 "현장답사→자료조사(지적현황도, 보수ㆍ보강 이력조사)→기초조사(과업대상 위치조사)→콘크리트 및 강재 조사, 내하력 측정, 외관 조사 및 도면작성→구조해석 및 안전성 평가→유지관리 대책 및 개선방안 수립→보수ㆍ보강공법 선정적용→종합 결론"으로 되어 있다. (라) 청구인은 2003. 6. 26. 및 2003. 7. 10. 피청구인에 대하여, 이 건 진단을 위한 현장조사를 실시한 결과 대상구조물에 대한 상태가 양호한 것으로 잠정평가 되었고, 1998년에 실시한 동 교량에 대한 정밀안전진단보고서를 분석한 결과 재하시험 및 구조해석을 수행한 것으로 검토되어 이번 정밀안전진단에서의 재하시험 및 구조해석은 위 5년전의 결과를 그대로 준용하여도 무방한 것으로 판단된다는 의견과 함께 위 재하시험 및 구조해석이 본 용역에 있어서 불필요한 사항이므로 감액 조치하여 줄 것을 요청하였다. 그런데, 1998년에 실시한 도봉고가교량에 대한 정밀안전진단보고서에 의하면, 동 교량의 길이는 총 765미터이고, 동 교량은 교각 번호 1번부터 72번까지로 구성되어 있는 바, 5년 전인 1998년에 실시된 재하시험 및 구조해석은 동 교량의 상선 교각 14-15번 및 16-17번, 하선 교각 60-61번 및 62-63번에 대해서만 행해진 사실을 확인할 수 있다. (마) 위 청구인의 감액 요청에 대하여 피청구인은 2003. 7. 3. 및 2003. 7. 9. 이 건 용역에서 실시하고자 하는 재하시험 및 구조해석은 측정된 결과치를 바탕으로 기 시행된 자료와 비교 검토함으로써 교량의 상태평가 및 안전성을 판단하기 위한 추가조사이므로 당초의 과업내용서대로 신의에 따라 성실히 계약상의 의무를 이행하여 줄 것을 요청하였다. (바) 청구인은 2003. 7. 16. 피청구인에 대하여 위 피청구인의 지시대로 용역을 수행할 수 없음을 통보하였고, 이에 대하여 피청구인은 2003. 8. 14. 이 건 진단에 대한 자문회의를 개최하여, 이 건 교량에 대한 재하시험과 구조해석은 안전진단의 중요부분으로서 이를 생략하는 것은 철도시설물의 안전관리에 위배된다는 등의 자문 결과를 바탕으로 2003. 8. 22. 청구인에 대하여 다시 재하시험 및 구조해석을 이행한 후 그 성과물을 제출하도록 촉구하였다. (사) 피청구인은 청구인이 위 용역계약의 성실한 이행을 계속하여 거부하자, 2003. 10. 28. 청구인에 대한 청문 및 계약심의회의 심의를 거쳐 2003. 11. 5. 청구인에 대하여 6월(2003. 11. 5.～ 2004. 5. 4.)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. (2) 살피건대, 시설물의안전관리에관한특별법 제7조 및 동법시행령 제9조의 규정에 의하면, 완공 후 10년이 경과된 도로ㆍ교량 등은 5년에 1회 이상 정기적으로 정밀안전진단을 실시하여야 한다고 되어 있고, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 및 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 계약상대자 또는 입찰자에 대하여는 지체없이 1월 이상 2년 이하의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조 및 별표 2의 규정에 의하면, 계약당사자가 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우에는 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있고, 행정절차법 제22조의 규정에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 다른 법령 등에서 청문을 실시하도록 규정하고 있는 경우 또는 청문이 필요하다고 인정하는 경우 외에는 당사자 등에게 의견제출의 기회를 주어야 한다고 되어 있다. 청구인은 이 건 교량에 대하여 이미 5년 전에 재하시험 및 구조해석을 실시한 결과가 있어 이를 그대로 준용하여도 무방하다는 이유로 위 재하시험 및 구조해석을 실시하지 아니하였다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 재하시험 및 구조해석은 대상구조물의 실거동을 파악하여 안전도 및 내하력을 평가하기 위하여 필요한 것으로서 불분명한 교량의 내하력을 명확히 파악하여 체계적인 유지관리계획을 수립하고, 시간경과에 따른 구조물의 노후화 정도를 파악하며, 각종 유지관리조치에 따른 효과를 분석하기 위하여 실시하는 것으로서 발주자인 피청구인이 이러한 취지를 용역계약 체결시 명확히 제시하였고, 이 건 용역설계서 및 과업수행계획서상에서도 중요한 사업내용의 하나로 기재되어 있음에도 불구하고 청구인이 위 재하시험 및 구조해석을 이행하지 아니한 점, 피청구인이 청구인에 대하여 위 재하시험 및 구조해석의 이행을 수차례 요청한 이유가 기 시행된 자료와 비교 검토함으로써 이 건 교량의 상태 및 안전성을 판단하기 위한 것이었던 점, 1998년에 실시한 이 건 교량에 대한 정밀안전진단 중 재하시험 및 구조해석은 교량 길이 총 765미터ㆍ교각 번호 1번부터 72번까지 중 상선 교각 14-15번 및 16-17번, 하선 교각 60-61번 및 62-63번에 대해서만 행하여졌던 것이어서 동 결과가 현재에도 그대로 준용될 수 있다고 하기에는 무리가 있다고 보여지는 점 등을 종합하여 볼 때, 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 사실이 분명하므로, 피청구인이 관계법령에 따라 행한 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 한편, 청구인은 절차하자의 위법을 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 처분은 청구인에 대하여 청문을 실시하는 등 의견제출의 기회를 부여한 후 적법하게 이루어진 것이므로, 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.