부정당업자 입찰참가자격제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 지역축제, 이벤트 행사 및 운영 등을 영위하는 사회적기업으로 2019. 9. 5. 피청구인과 2019. 9. 16.부터 2019. 10. 15.까지 ○○시에서 개최하는 “제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제(이하 ‘이 사건 행사’라 한다) 이벤트 용역계약(이하 ‘이 사건 계약’ 이라 한다)”을 체결하였다. 피청구인은 아프리카 돼지열병이 확산되자 2019. 10. 2. 이 사건 행사를 일시정지 하였고, 같은 해 10. 24. 이 사건 행사 취소를 결정하고 계약을 해지하였으며, 같은 해 10. 30. 이 사건 계약에 대해 타절준공 검사를 실시하고, 같은 해 11. 18. 청구인에게 준공대금을 지급하였다. 피청구인은 이 사건 계약과 관련, 청구인이 발급한 사실이 없는 허위 세금계산서를 정산서류로 제출하여 대금을 부당수령한 사실이 경기도 종합감사에서 적발되자, 처분 사전통지, 청문절차를 거쳐, 2020. 4. 21. 청구인에게 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제31조제1항제4호, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목, 제4항 및 제5항에 따라 부정당업자 입찰참가자격제한 5개월(2020. 5. 4. ~ 2020. 10. 3.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인은 지역축제, 이벤트 행사 및 운영 등을 영위하는 사회적기업으로 2019. 9. 16.부터 2019. 10. 15.까지 ○○시에서 주최하는 제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제를 진행하였다. 나) 그러나 행사기간 중 2019. 10. 2. 아프리카 돼지열병이 발생하여, 피청구인은 이 사건 행사에 대하여 일시정지를 요청하였고, 2019. 10. 24. 돼지열병확산으로 인하여 결국 이 사건 행사계약을 해지하였다. 다) 피청구인은 2019. 11. 18. ~ 2019. 11. 28. 종합감사과정에서 청구인이 제출한 정산서류 중 일부 세금계산서가 허위 작성되었음을 확인하였고, 이에 피청구인은 2020. 4. 21. 청구인에게 2020. 5. 4.부터 2020. 10. 3.까지 5개월의 입찰참가자격제한처분을 하였다. 2) 이 사건의 경위 청구인은 장애인, 노약자 등이 근무하는 사회적기업(○○○○. 9. 22. 최초인증)으로 8명이 근무하는 회사이다. 이중 장애인(지체장애 3급), 고령자, 취약계층 등 사회적 보호대상자가 3명이 포함되어 있으며, 모든 행사 등에 장애인과 취약계층 등이 함께 일하기 위해 많은 노력을 하고 있다. 청구인은 ○○시의‘제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제’를 진행하면서 정말 많은 노력을 기울여 수차례 담당공무원들과 미팅을 추진하였고, 필요한 각종 축제물품 준비 및 계약에 최선을 다하였다. 그러나 축제진행 중 2019. 10. 5. 돼지열병으로 인하여 행사진행이 일시 중단되었으며, 이에 피청구인은 돼지열병의 확산추이에 따라 10. 12.과 10. 19.행사는 진행될 수 있기에 모든 계획을 완전히 취소하지 말아달라는 요청을 하였다. 이에 청구인은 협력업체들에게 위 날짜에 행사가 진행될 수 있으니 일단 준비를 해달라는 요청을 하였고, 협력업체들은 그러다 12일과 19일 행사도 취소되면 손해가 너무 크다며 일부라도 먼저 입금해달라고 하였다. 청구인의 대표는 위와 같은 협력업체의 요청에 대해 본부장에게 행사비의 30%를 선입금하도록 지시하였다. 그러나 본부장은 당시 돼지열병으로 계속 행사가 취소되는 등 너무 바쁜 나머지 잊어버리고 협력업체들에 선지급을 약속하고도 이를 입금하지 못하였다. 결국 모든 행사가 취소되고 피청구인으로부터 계약해지에 따른 보상금을 청구하라는 말을 듣고, 세금계산서 등을 준비하던 중 협력업체들에게 선입금을 하지 않은 사실을 인지하게 되었다. 결국, 당시 회사의 극심한 경제적 어려움[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]등을 잘 알고 있었던 본부장으로서는 차마 그러한 보고를 하지 못하고, 협력업체들에게 지급하기로 하였던 금액 총 6,784,800원의 세금계산서 4건을 임의로 발행하였다[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]. 이후 ○○시 종합감사에서 위와 같은 사실이 적발[[[FOOTNOTE]]]4[[[FOOTNOTE]]]되어 현재 본부장과 대표이사는 수사 중에 있다(혐의 : 사문서위조 등). 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 법령적용의 위법성 피청구인은 2020. 4. 21. 청구인에게 지방계약법 제31조제1항제4호에 근거하여 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건의 사실관계는 지방계약법 제31조제1항제9호가목에 해당한다. 따라서 이 사건 처분은 사실관계 오인에 의한 잘못된 별표의 기준에 따른 처분을 한 것으로 위법하다할 것이다. 이 사건의 본질은 “청구인이 피청구인에게 위조된 세금계산서를 청구하였다”는 것이다. 따라서 이 사건은 지방계약법 제31조제1항제9호, 같은 법 시행령 제92조제2항제1호가목, 같은 법 시행규칙 제76조 [별표 2] 제10호나목에 해당한다. 청구인은 이 사건 처분의 근거로 “사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자”를 적용하였으나, 별표규정에 ‘위조’에 대한 명확한 적용규정이 있음에도 별도의 규정을 적용하여 부당하게 무거운 처분을 내린 것이다. 따라서 이 사건 처분은 법령적용의 위법이 있다 할 것이다. 나) 이 사건 처분의 부당성 이 사건 처분의 위법한 법령적용으로 인한 잘못된 처분기준에 의한 것인바, 이는 결과적으로 아무런 감경을 받지 못한 것과 동일한 상황으로 비례의 원칙에 위배되어 부당하다 할 것이다. 【보충서면 1】 4) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 「행정절차법」 제23조제1항에 따른 이유제시 의무 위반 「행정절차법」 제23조제1항은 행정청이 처분을 하는 때에는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하도록 규정하고 있고, 이는 행정청의 자의적 결정을 배제하고 당사자로 하여금 행정구제절차에서 적절히 대처할 수 있도록 하는데 그 취지가 있으므로 처분의 근거와 이유 제시의 정도는 처분서에 기재된 내용과 관계 법령 및 당해 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데에 별다른 지장이 없을 정도이어야 한다(대법원 2013. 11. 14. 선고 2011두18571 판결 등). 그러나 이 사건 부정당업자 제재확인서를 볼 경우, 피청구인은 제재근거에 “[별표 2] 6-나. 지방자치단체에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자”라고만 명시하고 있을 뿐, 계약서류의 변조에 관한 [별표 2] 제10호나목을 제재근거로 제시한 바 없다. 특히 제재의 구체적인 사유 역시 2개 이상의 위반행위로 인하여 그중 중한 처분기준을 적용하였음을 밝힌 바가 없다. 결국 피청구인은 “지방자치단체에 10억 원 미만의 손해”와 “허위서류” 2가지 사유를 전제로 이 사건 처분을 하였음에도 청구인에게 “10억 원 미만의 손해”만을 처분사유로 제시함으로써 청구인은 “10억 원 미만의 손해”에 대하여 유효·적절하게 다툴 수 있는 기회를 부여받지 못하였다 할 것이다. 따라서 이 사건 처분은 「행정절차법」 제23조제1항의 규정을 위반한 절차상 위법이 있으므로 취소되어야 한다. 나) 처분기준의 오적용 피청구인은 이 사건 처분을 지방계약법 제31조제1항제4호(사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자)에 해당한다고 판단하였다. 그러나 이 사건은 변조된 사문서를 제출하여 발생한 문제이며, 이는 ‘사기’와 전혀 다른 사안이라 할 것이다. 특히 지방계약법 제31조제1항제9호가목에 명확한 적용규정이 있음에도 불구하고 제4호를 적용한 것은 사실오인 및 법령의 오적용이라 할 것이다. 실제로 지방계약법 제31조제1항 각 호는 기본적으로 지방자치단체의 손해가 내포되어 있으며, 특히 제1호, 제2호, 제7호, 제8호, 제9호는 궁극적으로 지방자치단체의 손해가 발생하기에 그 행위 자체를 제재하는 것이다. 만약 피청구인과 같이 해석한다면 모든 부정당업자 제재처분은 제4호가 추가로 적용되어야 할 것이다. 지방계약법 제31조제1항제4호의 “사기”와 그 밖의 부정한 행위는 지방자치단체를 상대로 한 사기범죄 또는 이와 유사한 행위를 의미하는 것으로 제9호가목에 명확히 규정된 문서변조까지 여기에 포함된다고 볼 수 없다. 무엇보다도 제31조제1항제4호에 따른 피해액은 10억 원 미만과 10억 원 이상으로 구분하고 있는바, 피해액이 10억 원이라는 거액을 기준으로 한 점 등을 고려할 때 이 사건 처분에 위 제4호를 적용한 것은 위법하다 할 것이다. 다) 청구인의 대표는 무혐의 처분을 받았다. 청구인의 대표인 홍○○은 직원의 과실로 인하여, 이 사건과 관련하여 ① 사문서 변조, ② 변조 사문서 행사의 혐의로 수사를 받았으나, 2020. 5. 29. 무혐의 처분을 받았다. 라) 이 사건 처분은 감경을 받지 못한 것이다. 피청구인은 이 사건 처분에 있어 [별표 2] 제6호나목을 적용하여 11개월 이상 1년 1개월 미만의 처분기준에서 감경 최대치인 6개월을 적용하여 5개월의 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건은 [별표 2] 제10호나목에 해당하며, 처분기준은 5개월 이상 7개월 미만이라 할 것이다. 따라서 피청구인에게 최대 감경을 적용할 경우 1개월의 입찰참가자격제한이 된다 할 것이다. 따라서 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 처분기준을 오적용하여 사실상 감경하지 않은바, 부당하다 할 것이다. 【보충서면 2】 5) 피청구인의 주장에 대한 답변 가) 청구인은 협력업체에 대금을 모두 지급하였다. 청구인의 직원이 협력업체의 세금계산서를 변조한 것은 실수로 협력업체들에 지급하지 못한 실수를 만회하기 위하여 한 것으로, 변조한 금액을 모두 협력업체들에게 지급하고 정상적인 세금계산서를 받았다. 나) 청구인의 감경사유를 고려해 주기 바란다. 청구인은 사회적기업으로 사회적 약자들이 직원으로 근무하여 생활하는 회사이다. 최근 코로나로 인하여 많은 행사들이 취소되어 심각한 경영난을 겪는 시기에 입찰참가자격제한을 받을 경우, 청구인은 사실상 파산의 상황에 몰리게 된다. 이로 인해 직원들까지 직장을 잃는 것은 명약관화하다 할 것이다. 또한, 직원 실수로 인하여 청구인은 협력업체들에게 약속한 금액을 지급하였고, 피청구인으로부터 교부 받은 금액은 모두 반환하여 심각한 경영난에 있다. 이러한 점들을 감경에 고려하여 주기 바란다. 6) 결론 이상과 같이 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하므로 조속히 취소하여 주기 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 사건개요 피청구인과 청구인이 계약체결한 “제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제 이벤트 용역”과 관련하여, 청구인이 발급한 사실이 없는 허위 세금계산서를 정산서류로 제출하여 대금을 부정수령한 사실이 경기도 종합감사에서 적발됨에 따라, 지방계약법 제31조제1항제4호에 따라 부정당업자 입찰참가자격 제한처분을 하였다. 2) 사업개요 - 용 역 명 : 제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제 이벤트 용역 - 계 약 액 : 금52,250,000원 - 계약업체 : ○○○○○○○○○ (대표 홍○○) - 계약기간 : 2019. 9. 5. ~ 10. 15. (일시정지 후 계약해지) 3) 처분경위 - 2019. 9. 5. 계약체결 - 2019. 9. 16. 용역 착수 - 2019. 10. 2. 용역 일시정지 (사유 : 아프리카돼지열병 확산방지) - 2019. 10. 24. 계약해지 (사유 : 행사 취소 결정) - 2019. 10. 30. 타절준공검사 실시 - 2019. 11. 18. 준공대가 지급 - 2019. 11. 18. ~ 11. 28. 경기도 종합감사 수감 - 2020. 1. 28. 감사처분통지서 통보 ※ 허위 세금계산서 제출사실 통보 및 입찰참가자격 제한처분 지시 - 2020. 3. 18. 청문실시 - 2020. 4. 20. 부정당업자 입찰참가자격 제한 통보 (송달일 2020. 4. 23.) 4) 피청구인 답변 청구인은 이 사건 처분에 대해 “위조”에 대한 명확한 적용규정이 있음에도 불구하고, 별도의 규정을 적용하여 부당하게 무거운 처분을 내렸다고 주장한다. 그러나 청구인은 세금계산서를 위조한 사실뿐만 아니라, 이를 제출하여 8,203,000원의 대금을 부정수령함에 따라 피청구인에게 손해를 끼친 사실이 있다. 아울러 지방계약법 시행규칙 제76조제3항은 “부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 [별표 2] 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다.”고 규정하고 있다. 지방계약법 시행규칙 [별표 2] 제10호나목은 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 거짓서류를 제출한 자에 대해 5개월 이상 7개월 미만의 처분을 하도록 하고 있고, [별표 2] 제6호나목은 지방자치단체에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자에 대해 11개월 이상 1년 1개월 미만의 처분을 하도록 하고 있으므로, 청구인에게 무거운 제한기준을 적용하여 입찰참가자격을 제한한 처분은 적법하다 할 것이다. 【보충서면】 5) 청구인의 주장에 대한 답변 가) 「행정절차법」 위반 주장에 관한 답변 청구인이 허위 세금계산서를 제출하여 대금을 수령하였다는 점은 다툼이 없는 사실이다. 피청구인은 상기 사실에 따라 지방계약법 제31조제1항제4호(입찰참가자격제한 11개월 이상 1년 1개월 미만)를 적용하여 처분 사전통지를 하였고, 절차에 따라 청문을 실시하였으며, 계약심의위원회 심의를 거쳐 이 사건 처분을 하였다. 피청구인은 입찰참가자격제한 5개월 처분을 받았으며, 이는 처분기준 11개월에 최대 경감 6개월이 적용된 사항이다. 이와 같이 청구인에게는 “허위서류 제출(입찰참가자격제한 5개월 이상 7개월 미만)”의 처분기준이 적용된 사항이 없으며, 이 사건 처분에 영향을 미친 사실이 없으므로 피청구인은 「행정절차법」 제23조제1항을 위반한 사실이 없다. 나) 청구인의 대표가 무혐의 처분을 받았다는 주장에 관한 답변 청구인의 대표가 무혐의 처분을 받은 사실은 청구인의 대표 개인에 대해 공모여부를 확인하였으나 증거불충분으로 인해 형법상 불기소 처분되었다는 의미일 뿐이며, 위조된 세금계산서를 제출하여 대금을 수령하였다는 점은 변함없는 사실이므로 청구인 대표의 무혐의 처분은 이 사건 처분과는 상관없는 사항이다. 다) 처분기준의 오적용 주장에 관한 답변 피청구인은 지방계약법 시행규칙 제76조제3항에 따라 청구인의 위반사항 중 무거운 제한기준을 따라 처분을 하였다. 따라서 청구인의 위반행위가 지방계약법 제31조제1항제4호에 해당하는 이상 청구인에 대한 처분은 적법하다 할 것이며, 보다 가벼운 제한기준인 “위조서류 제출”을 적용함이 타당하다는 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 라) 사실상 감경처분을 받지 못한 것이라는 주장에 관한 답변 앞서 답변한 바와 같이 “허위서류 제출”에 대한 처분기준은 이 사건 처분에 영향을 미친 사실이 없으며, 청구인은 지방계약법 제31조제1항제4호에 대한 위반사실만을 적용하여 처분을 받았다. 따라서 청구인에게 적용된 처분기간 6개월 경감이 “허위서류 제출”을 적용하여 처분 시에도 동일하게 적용될 것이라고 볼 수 없으며, 사실상 경감을 받지 못한 것이라는 청구인의 주장은 사실관계를 오인한 것이므로 이 사건 처분과는 상관없는 사항이다. 6) 결론 청구인에 대한 부정당업자 입찰참가자격제한처분(5개월)은 적법한 처분이므로 청구인의 청구를 기각하여 주기 바란다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 4. 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰ㆍ낙찰 또는 계약의 체결ㆍ이행 과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 "대통령령으로 정하는 자"란 다음 각 호의 자를 말한다. 1. 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 입찰(제30조에 따라 지정정보처리장치를 통해 견적서를 제출받는 경우를 포함한다) 또는 계약에 관한 서류(제39조제2항에 따라 지정정보처리장치를 이용해 입찰서를 제출하는 경우에는 「전자서명법」 제2조제8호에 따른 공인인증서를 포함한다)를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ② 입찰 참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰 참가자격 제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위에서 자격 제한기간을 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다. ③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. 다만, 법 제31조제1항제2호 및 제7호에 해당하는 경우에는 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 없다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023313"></img> 【행정절차법】 제23조(처분의 이유 제시) ① 행정청은 처분을 할 때에는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우를 제외하고는 당사자에게 그 근거와 이유를 제시하여야 한다. 1. 신청 내용을 모두 그대로 인정하는 처분인 경우 2. 단순ㆍ반복적인 처분 또는 경미한 처분으로서 당사자가 그 이유를 명백히 알 수 있는 경우 3. 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 감사처분통지서, 의견제출서, 청문조서, ○○시 계약심의위원회 심의결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 지역축제, 이벤트 행사 및 운영 등을 영위하는 사회적기업으로 2019. 9. 5. 피청구인과 2019. 9. 16.부터 2019. 10. 15.까지 ○○시에서 개최하는 “제2회 ○○○ ○○○○ 문화축제 이벤트 용역”계약을 체결하였다. 나) 피청구인은 2019. 10. 2. 청구인에게 이 사건 행사 기간 중 아프리카 돼지열병이 발생하자 이 사건 행사의 일시정지를 요청하였고, 피청구인은 아프리카 돼지열병이 확산되자 이 사건 행사 취소를 결정하고 같은 해 10. 24. 이 사건 계약을 해지하였다. 다) 피청구인은 2019. 10. 30. 이 사건 계약에 대해 타절준공 검사를 실시하고, 같은 해 11. 18. 청구인에게 준공대금 9,190,000원을 지급하였다. 라) 피청구인은 이 사건 계약과 관련, 청구인이 발급한 사실이 없는 허위 세금계산서를 정산서류로 제출하여 대금 8,203,000원을 부당수령한 사실이 경기도 종합감사에서 적발되자, 2020. 2. 19. 청구인에게 처분 사전통지와 청문실시를 통지하였다. <허위 세금계산서 작성 현황> <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159023315"></img> 마) 피청구인은 2020. 3. 18. 청문을 실시하였고, 청구인은 청문에 출석하여 ‘이 사건 계약 관련 업체에 대금을 지급하기 위하여 서류를 조작하였으나, 청구인의 경제적 어려움을 등을 감안하여 선처를 바란다.’는 내용의 의견서를 제출하였다. 바) 피청구인은 2020. 4. 20. 제1회 ○○시 계약심의위원회에서 이 사건 처분인 부정당업자 입찰 참가자격 제한기준은 11개월 이상 1년 1개월 미만이나, 청구인이 부정당업자 제재처분 이력이 없고, 부당이득금을 반환하였으며, 경제적 어려움 등을 감안하여 6개월 감경하여 입찰 참가자격제한기간을 5개월로 의결하였다. 사) 피청구인은 2020. 4. 21. 청구인에게 지방계약법 제31조제1항제4호, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목, 제4항 및 제5항에 따라 부정당업자 입찰참가자격제한 5개월(2020. 5. 4. ~ 2020. 10. 3.) 처분을 하였다. 2) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조제1항제4호에 의하면 지방자치단체의 장은 사기, 그 밖의 부정한 행위로 입찰·낙찰 또는 계약의 체결·이행과 관련하여 지방자치단체에 손해를 끼친 자에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 제76조 제1항 [별표 2] 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준의 제6호나목에 의하면 지방자치단체에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자의 제한기간은 11개월 이상 1년 1개월 미만이다. 같은 법 제31조제1항제9호 및 같은 법 시행령 제92조제2항제1호가목에 의하면, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준의 제10호나목에 의하면 제한기간은 5개월 이상 7개월 미만이다. 같은 법 시행규칙 제79조제4항 및 제5항에 의하면 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 임찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있는데, 경감기간은 6개월을 초과할 수 없고, 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. 3) 청구인은 이 사건 처분서에 “[별표2] 6-나. 지방자치단체에 10억 원 미만의 손해를 끼친 자”라고만 명시되어 있을 뿐, “[별표2] 10-나. 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조·부정행사하거나 거짓 서류를 제출한 자”가 명시되어 있지 않았고, 청구인은 “10억 원 미만의 손해”에 대하여 유효·적절하게 다툴 수 있는 기회를 부여받지 못하였다고 주장한다. 살피건데, 대법원은 “처분서에 기재된 내용, 관계 법령과 해당 처분에 이르기까지 전체적인 과정 등을 종합적으로 고려하여, 처분 당시 당사자가 어떠한 근거와 이유로 처분이 이루어진 것인지를 충분히 알 수 있어서 그에 불복하여 행정구제절차로 나아가는 데 별다른 지장이 없었던 것으로 인정되는 경우에는 처분서에 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 않았더라도 이를 처분을 취소하여야 할 절차상 하자로 볼 수 없다.”(대법원 2019. 12. 13. 선고 2018두41907 판결 참조)라고 판시하여, 처분상대방이 처분의 내용을 알고 있어 행정구제절차로 나아가는 데 지장이 없는 경우에는 처분의 근거와 이유가 구체적으로 명시되어 있지 아니하더라도 절차상 하자가 아니라는 입장이다. 이 사건의 경우, 청구인은 피청구인에게 9,190,000원을 청구한 사실이 존재하고, 이 사건 처분서에는 그 구체적인 내용으로 “허위서류를 제출하여 대금을 수령함”이 기재되어 있어 피청구인의 손해가 청구인이 수령한 대금이라는 사실을 인지할 수 있었으며, 청구인은 청구인의 본부장이 서류를 조작한 사실을 인정하고 있고, 2020. 2. 20. 피청구인에게 부당이득금 전액을 반환한 사실이 인정된다. 대법원의 판례 및 위와 같은 사실들을 종합적으로 고려할 때, 청구인은 이 사건 처분의 근거 및 이유에 대하여 충분히 인지하고 있다고 판단된다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 4) 또한, 이 사건 감사처분통지서, 의견제출서, 준공대금 지급내역 등에 따르면, 청구인이 피청구인에게 6,780,000원 상당의 허위 세금계산서를 제출한 점 및 관계 업체들에게 계약금을 송금하지 아니하였음에도 송금하였다는 내용의 위조서류를 작성하여 제출한 점이 인정되므로, 청구인은 지방계약법 제31조제1항제9호가목, 같은 법 시행령 제92조제2항제1호가목, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제10호나목에 해당한다. 그리고 피청구인이 청구인에게 9,190,000원을 지급한 점, 위 금액에는 청구인이 허위세금계산서를 제출함으로써 수령한 금원 6,780,000원과 청구인의 본부장이 관련 업체에 계약금을 지급하지 아니하였음에도 지급하였다고 기재된 내용의 위조서류를 제출함으로써 수령한 금원 1,420,000원이 포함된 점이 인정된다. 청구인은 피청구인에게 허위 세금계산서와 위조서류를 제출함으로 총 8,200,000원[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]을 부정수급하였고, 이로 인하여 피청구인에게 8,200,000원 상당의 손해가 발생한 점 또한 인정된다. 이러한 점들을 고려할 때, 청구인은 지방계약법 제31조제1항제4호, 같은 법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목에 해당한다. 이에 더하여, 지방계약법 시행규칙 제76조제3항은 “부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 [별표 2] 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다.”라고 규정하고 있다. 같은 규정에 따르면, 청구인은 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제10호나목 및 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목에 각 해당하는데, 그 중 무거운 제한기준은 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목으로 그 제한기준은 ‘11개월 이상 1년 1개월 미만’이다. 이러한 점들을 종합적으로 고려할 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목에 근거한 처분으로서 적법하다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 5) 청구인은 이 사건 처분의 처분사유가 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제10호 나목이 되어야 한다는 전제하에, 피청구인이 이 사건 처분을 하면서 위반행위의 동기 등 제반사정을 고려하여 감경하지 않았으므로 부당하다고 주장하지만, 앞서 기재한 바와 같이, 이 사건 처분의 처분사유는 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표 2] 제6호나목이다. 그리고 피청구인은 청구인이 이 사건 처분사유에 해당하는 부정행위에 직접적으로 관여하지 않은 점, 청구인의 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 6개월을 감경하여 이 사건 처분을 하였으므로, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 사건 처분은 부당하지 아니하다. 따라서 청구인의 위 주장은 이유가 없다. 4. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 실제로 협력업체들에게 약속한 금원을 모두 지급하였다. 3) 6,780,000원 + 1,420,000원 = 8,200,000원 4) 위조된 세금계산서로 청구한 금원은 모두 환수조치되었다. 5) 10월 진행예정인 행사 10건 중 5건이 취소되었다.