부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인들과 청구외 (주)◇◇(이하 ‘청구인등 3사’라 한다)이 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 피청구인의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 조달청이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하면서 사전에 모임을 갖고 낙찰예정자 및 사업자별 투찰가격을 합의하여 응찰함으로써 구매입찰에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 공동행위를 하였다는 공정거래위원회의 통보가 있자, 피청구인은 2003. 12. 15. 청구인등 3사에 대하여 6월(2003. 12. 20. ～ 2004. 6. 19.)의 부정당업자입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인들은 다음과 같이 주장한다. 가. "입찰가격을 협정"하는 것은 참가자들 사이에 입찰가격에 대하여 구체적인 협의를 전제로 하는 것인 바, 청구인등 3사의 영업담당자들은 66kV 초고압전력선은 피청구인이 주로 구매하고 있는 품목으로 구입물량이 적고 간헐적으로 이루어져서 납품을 꺼리는 제품이나 동 품목의 입찰에 불참시 다른 입찰에서 제한을 받을 수 있어 어쩔 수 없이 입찰에 참여하고 있으니 주력제품 및 수출물량의 생산과다 등을 감안하여 생산일정에 여유가 있는 업체가 납품하는 것이 좋겠다는 의견을 피력한 것은 사실이나 청구인등 3사는 입찰가격에 대하여 구체적으로 합의ㆍ협정한 사실은 없다. 나. 청구인등 3사는 피청구인과 ▣▣의 수요 이외에는 전혀 수요가 없는 66kV 초고압전력선을 생산함으로써 동 사업부분에서 상당기간 막대한 누적손실을 보고 있다. (1) 초고압전력선의 경우 66kV, 154kV, 345kV 등이 있는데, 고도의 장치산업으로 생산설비를 가동하는데 막대한 비용이 소요되기 때문에 규모의 경제를 달성하는 것이 중요하고, 현재 초고압전력선 시장에서 154kV 초고압전력선이 주력상품이므로 154kV 초고압전력선의 생산에 주력하는 것이 평균단가를 낮추는데 가장 효율적이다. (2) 이러한 상황에서 청구인등 3사가 66kV 초고압전력선을 생산하기 위해서는 기존의 생산라인에서 154kV 초고압전력선 등 주력제품의 생산을 중단하고 생산제품의 규격을 변경해야 하고 규격변경에는 통상 2,3일이 소요되고 그 기간동안 154kV 초고압전력선을 생산하던 해당설비의 가동은 전면중단할 수밖에 없다. (3) 66kV 초고압전력선의 연간 시장규모가 약 7억원 정도에 불과하며 규모의 경제를 달성하기 위한 최소한의 물량인 12,000m에 훨씬 미치지 못하는 5,000m 미만의 발주가 간헐적으로 이루어지고 있어 청구인등 3사는 피청구인의 66kV 초고압전력선의 입찰에 참여하는 것 자체가 상당한 손실을 전제로 하는 것이다. 다. 청구인등 3사를 제외하고 초고압전력선을 생산하는 기업은 없으며 경제적 타당성과는 전혀 무관한 공익적 동기에서 입찰에 참가하였는바, 청구인등 3사가 납품하지 아니하여 피청구인이 구식 전력설비 유지에 큰 어려움을 겪는 것을 방지하기 위하여 부득이 입찰에 참여한 것이다. 라. 청구인등 3사는 66kV초고압전력선을 생산함으로써 발생하는 손실을 청구인등 3사가 번갈아가며 낙찰을 받음으로써 공평하게 분담하기로 하였는바, 협의를 하지 않고 개별적으로 입찰에 참가할 수도 있으나 회사의 전체적인 영업수익을 고려하지 않을 수 없는 청구인등 3사로서는 낙찰자로 선정됨으로써 입을 수 있는 손실을 미리 계량할 필요가 있었기에 협의 내지 의사타진을 하게 된 것이다. 마. 청구인등 3사가 각 회사의 제품생산 일정에 차질을 최소화하기 위하여 생산일정상 여유가 있는 회사가 피청구인의 66kV 초고압전력선 구매입찰물량을 적절한 가격에 낙찰받기로 협의한 것에 불과한 바, 우리나라를 비롯하여 미국 등 대부분의 선진국의 공정거래법상 부당한 가격고정이 인정되기 위하여서는 경쟁자간 가격 및 생산량에 대한 정보교환만으로는 불충분하고 이러한 정보교환을 통하여 관련자들이 관련시장에서 시장지배력을 행사하여 경쟁을 제한할 수 있는 경우에 해당하므로 공정거래위원회가 청구인등 3사의 협의를 두고 ‘부당하게 가격을 결정, 유지 또는 변경하는 행위에 해당된다’고 판단한 것은 사실오인 및 법리오해에 기인한 것이라고 할 것이며, 경쟁자간의 정보교환이 비용절감을 통한 효율성증대에 기여할 경우 이러한 정보교환은 부수적 제한에 불과하다고 보아 그 합법성을 인정하고 있는 바, 청구인등 3사의 협의는 적절한 정보교환을 통하여 66kV 초고압전력선의 생산에 있어서 비용을 절감하고 효율성을 높이고자 하는 것이므로 독점규제및공정거래에관한법률상 부수적 제한의 전형적 형태에 해당하는 것이다. 바. 청구인등 3사가 대규모 장치산업의 성격을 갖고 있는 초고압전력선(66kV, 154kV, 345kV) 사업부문에서 정부투자기관의 입찰, 특히 ▣▣가 발주하는 초고압전력선은 청구인등 3사가 공개입찰을 통하여 전량납품하고 있기 때문에 청구인등 3사가 입찰에 참여하지 못할 경우 적절한 대체공급이 이루어질 수 없어 전기공급의 차질로 국민경제 전체에 치명적인 파급효과가 예상된다. (1) 초고압전력선(66kV, 154kV, 345kV)의 생산은 청구인등 3사가 주로 생산하고 있어서 국내적으로 대체적 공급수단이 없다. (2) ▣▣는 우리나라가 가입한 WTO정부조달협정의 부속서 제3조에 의하여 양허기관으로 열거되어 있으나 초고압전력선에 대해서는 특별한 양허를 하지 아니하여 ▣▣의 초고압전력선에 대하여는 국제입찰이 실시되지 않았다. (3) 132kV 및 275kV 초고압전력선이 주력품목인 해외의 초고압전력선 생산업체들이 ▣▣의 새로운 발주에 응하기 위해서는 ▣▣이 주로 발주하는 154kV 및 345kV 초고압전력선을 생산하기 위하여 새로운 제품생산에 따른 품질인증을 받아 입찰에 참여하여야 하나 현실적으로 단기간에 생산설비를 변경하거나 ▣▣ 공급 유자격자 획득후에 입찰을 할 것으로 기대하기는 불가능하다. 사. 이 사건 공동행위는 상대적으로 규모가 작은 66kV 초고압전력선의 공적 수요에 부응하기 위하여 채산성이 없는데도 구매입찰에 참여하였는바, 청구인등 3사의 존립에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 부정당업자의 제재는 행정행위의 과잉금지의 원칙에 위반된다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인등 3사는 입찰에 참가하면서 사전 모임을 갖고 입찰가격을 협의하여 낙찰받은 사실을 공정거래위원회 조사과정에서 시인한바 있으며, 청구인은 예정가격이 낮아 업체의 손해를 줄이고자 사전에 협의한 것으로 적정한 가격 내에서 낙찰받은 것은 담합이 아니라고 주장하나 담합여부는 공정거래위원회의 결정에 대한 행정쟁송으로 다투어져야 할 사항이다. 나. 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 제76조 별표 2는 ‘담합한 자(6월～1년 미만)’와 ‘담합을 주도한 자(1년 이상 2년 이하)’를 구분하여 제재기준을 달리 규정하고 있으며, 입찰에 있어서 주도자가 명백히 밝혀지지 않은 상태에서 ‘담합한 자’로 제재하여 법령에서 정하는 최소한의 제재를 하였다. 다. 경감조치는 행정청의 재량행위이며, 죄질이 나쁜 입찰담합에 대해 경감조치를 취하는 것은 법규에서 정하는 "그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우"에 해당하지 않기 때문에 경감조치를 하지 않은 것인바, 위와 같은 사실을 종합하여 볼 때 본 처분은 적법ㆍ타당한 처분이므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 동법시행령 제76조제1항제7호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인들 및 피청구인이 제출한 부정당업자제재통보서, 공정거래위원회 심사보고서 및 의결서, 부정당업자 제재처분 경위, 업체의 의견진술서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인등 3사는 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 피청구인의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 조달청이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하여 아래 <표 1> 내지 <표 3>과 같이 낙찰받은 사실이 있다. <표 1> 2000. 10. 18. 철도청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108023357"> </img> <표 2> 2000. 11. 29. 철도청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108024435"> </img> <표 3> 2001. 7. 27. 조달청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108023359"> </img> (나) 공정거래위원회는 2003. 4. 28. 청구인등 3사가 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 피청구인의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 조달청이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하면서 사전에 모임을 갖고 낙찰예정자 및 사업자별 투찰가격을 합의하여 응찰함으로써 구매입찰에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 공동행위를 하였다는 사유로 (주)◇◇에 830만원, (주)△△에 730만원, (주)ㆍㆍ에 940만원의 과징금을 각각 부과하도록 의결하였다. (다) 공정거래위원회는 2003. 9. 15. (주)ㆍㆍ의 ‘부당한 공동행위를 하지 않았으며, 신고자등에 관한 감면규정을 적용해 달라’는 이의신청을 기각하였는바, ‘부당한 공동행위’ 관련 이의신청에 대하여는 ‘입찰담당자들이 2000년 9월 중순경 서울시 남대문시장에 소재한 은호식당에서 모임을 갖고 회사의 생산일정에 여유가 있는 회사가 철도청의 66kV 초고압전력선 구매입찰 물량을 받기로 합의하였다고 진술하였고 3개 사업자가 각각 1건씩의 입찰에서 낙찰받은 사실이 있으므로 신청인의 주장은 타당하지 않다’고 하였으며, ‘신고자등에 관한 감면’ 관련 이의신청에 대하여는 ‘독점규제및공정거래에관한법률 제22조의2의 규정에 의한 "조사에 협조한 자"의 요건을 충족하지 못하므로 신청인의 주장은 타당하지 않다’고 하였다. (라) 피청구인은 2003. 12. 15. 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조에 의거하여 각각 청구인등 3사에 대하여 6월(2003. 12. 20. ～ 2004. 6. 19.)의 이 건 처분을 하였다. (마) 66kV 초고압전력선의 연간 시장규모는 약 7억원 정도이며, 청구인등 3사가 주로 생산하고 있고, 현재 사용되는 전력 전송선은 대부분 154kV급 이상으로 66kV 초고압전력선은 구식철도용으로 철도청에서 주로 사용되고 있다. (바) 국가를당사자로하는계약에관한법률의 적용을 받는 정부투자기관이고 초고압전력선의 주수요자인 청구외 ▣▣의 초고압전력선 예산 및 수량은 2000년에 66kV 1억원(수량 5km), 154kV 1,100억원(수량 470km)이고, 2001년에 154kV 1,100억원(수량 470km)이고, 2002년에 66kV 1억원(수량 2km), 154kV 1,200억원(수량 520km), 345kV 270억원(수량 45km)이고, 2003년에 66kV 1억원(수량 1km), 154kV 1,080억원(수량 470km), 345kV 200억원(수량 33km)이며, ▣▣는 WTO 정부조달협정의 부속서 제3에 의하여 양허기관으로 되어 있으나 양허품목중 변압기, 개폐기, 배전판, 케이블은 제외되어 있다. (사) 위원회가 질의한 사항에 대하여 ▣▣는, 청구인 등 3사가 제재처분기간중 ▣▣가 실시하는 초고압전력선 구매입찰에 참여하지 못할 경우, 신설변전소 전력공급 지연으로 신규전력공급이 불가(4건)하고, 관련 송전망 전력수송능력 부족으로 전력공급 지장이 우려(2건)되고, 발전소 발전전력 수송 불가 및 설비 과부하(2건)가 발생하고, 도로개설 지연, 택지개발 지연 등에 의한 민원(5건)이 우려된다고 회신하였다. (2) 살피건대, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항, 동법시행령 제76조제1항제7호, 동법시행규칙 별표 2 제2호 라의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ낙찰과 관련하여 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체없이 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으며 경감기간은 6월을 초과할 수 없으며 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1월 이상은 되어야 한다고 되어 있다. 청구인들은 청구인등 3사가 피청구인 수요 66kV 초고압전력선 입찰에 대하여 협의하여 공동행위를 한 것은 동품목의 예정가격이 너무 낮아 수익성이 없었으나 국가조달행정에 협조한다는 차원에서 순차로 낙찰받은 것이고, 공정거래위원회에서도 이 사건 공동행위에 대하여 이례적으로 가장 경미한 처분을 한 것을 감안하여 피청구인이 청구인에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 사유가 있다고 판단하여 감경등의 재량권을 행사하여야 함에도 불구하고 6월의 부정당업체제재처분을 한 것은 청구인의 영업활동의 자유를 과다하게 제한한 것이라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, ①공정거래위원회가 청구인 등 3사의 입찰담합에 대하여 신문공표명령 및 형사고발은 하지 아니하고 과징금부과처분만 한 사실에 비추어 볼 때, 청구인등 3사가 피청구인 수요 66kV 초고압전력선 입찰에 대하여 합의하여 순차로 낙찰받은 것은 위반의 정도가 상대적으로 경미하다고 보이는 점, ②66kV 초고압전력선의 연간 시장규모가 약 7억원 정도로 초고압전력선의 연간 시장규모에서 차지하는 비중이 매우 적은 규모임에 비추어 볼 때, 66kV 초고압전력선 입찰구매에서의 부당한 공동행위에 대한 피청구인의 제재처분이 청구인등 3사의 초고압전력선 부문 매출의 대부분을 차지하는 154kV급 이상 매출까지 과도하게 제한하는 결과를 초래함으로써 제재의 목적을 넘어서 청구인등 3사의 초고압전력선 부문사업의 존폐까지 영향을 미칠 우려가 있으므로 위반의 정도에 비하여 처분이 과도하다 할 수 있는 점, ③국가를당사자로하는계약에관한법률의 적용을 받는 정부투자기관이고 국내 초고압전력선의 주수요자인 청구외 ▣▣는 WTO정부조달협정의 부속서 제3에 의하여 양허기관으로 되어 있으나 케이블(초고압전력선 포함)은 WTO 양허품목에서 제외되어 있어서 국제입찰이 어렵고 국제입찰을 하더라도 외국 기업의 경우 국내규격심사를 받아야 하는 등의 절차로 인하여 입찰에 참가할 수 있기까지는 상당한 기간이 소요될 것을 예상할 수 있는바, 청구외 ▣▣가 청구인등 3사에 대한 제재처분기간중 국내에서 대체공급처를 확보하지 못하여 제재처분의 영향이 초고압전력선을 필요로 하는 국가기간산업의 원활한 추진에 부정적인 영향을 미치게 되는 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인들의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이 건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 의결한다.