부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 2003. 12. 12. 피청구인과 2003. 12. 12.부터 2004. 12. 11.까지의 ‘○○ㆍ◆◆ㆍ◎◎천 하천정비기본계획 및 하천대장작성용역’계약을 체결하였으나 청구인 회사의 계약이행에 필요한 기술인력이 퇴사한 후 계약조건에 해당하는 신규기술인력을 확보하지 못하자, 피청구인은 계약조건에 따른 용역수행일시중단조치를 취한 후 청구인의 대체인력 미확보를 사유로 2005. 1. 17. 계약을 해지한 후 청구인에 대하여 계약불이행을 이유로 2005. 2. 15. 6월(2005. 2. 15. ～ 2005. 8. 14.)의 부정당업자입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인과 피청구인은 2003. 12. 12. 지방2급하천 ○○ㆍ◆◆ㆍ◎◎천 하천정비기본계획 및 하천대장작성 용역계약을 체결하였는바, 청구인은 「건설기술관리법 시행규칙」 제13조제1항의 규정에 따라 피청구인의 용역업자 수행능력 평가에서 98.3점의 우수한 점수를 받았다. 나. 청구인은 용역사업 총괄책임기술자로 지○○을, 수자원개발분야 책임기술자로 이○○을 투입하여 용역을 수행하였으나, 위 기술자들이 퇴사를 희망하여 청구인은 당시 업계의 현실상 그런 자격ㆍ경력ㆍ실적을 가진 자를 구하기 어려워 퇴직을 극구 말렸으나 위 두 사람은 청구인의 노력에도 불구하고 2004. 2. 21. 퇴사하고 말았다. 다. 피청구인의 하천정비기본계획 및 하천대장작성용역 수행능력 평가기준에 의하면 용역사업 총괄기술자 및 수자원개발분야 책임기술자는 각각 다음의 자격요건을 갖추어야 하나, 최근 업계에는 수자원용역사업의 급증으로 수자원기술자 인력난이 가중되고 있고 위의 자격요건에 해당하는 수자원기술사는 몇 개 회사에 집중되어 있다. <다 음> ○ 용역사업 총괄기술자 - 수자원개발기술사 - 수자원경력 15년 이상 - 하천기본계획 및 종합계획 10건 이상 - 실적용역금액 총 10억원 이상 ○ 수자원개발분야 책임기술자 - 수자원개발기술사 - 수자원경력 10년 이상 - 하천기본계획 및 종합계획 10건 이상 - 실적용역금액 총 10억원 이상 라. 청구인은 지○○과 이○○을 대체할 기술자 영입에 적극 나서 심○○과 한○○을 영입하여 2004. 3. 18. 피청구인에게 승인을 요청하였으나 공문도 접수되지 못하였고, 안○○을 영입하여 2004. 4. 26. 심○○과 안○○으로 변경ㆍ승인을 요청하였으나 2004. 5. 19.자로 거부되었으며, 2004. 5. 20. 피청구인으로부터 용역과업 일시중지 명령을 받았다. 마. 청구인은 2004. 7. 26. 홍○○를 영입하고자 하였으나 실패한 후, 2004. 9. 9. 피청구인으로부터 책임기술자 변경 재촉구 공문을 받고 2004. 9. 13. ○○신문, 2004. 9. 14. ○○건설신문에 수자원기술사 모집공고를 냈으며, 2004. 9. 18. 주철의 입사동의를 받아서 2004. 9. 21. 피청구인에게 2004년 10월말까지 대체인력을 투입하겠다는 의견서를 제출하고, 위 주철이 2004. 11. 1. 입사하자 2004. 11. 5. 책임기술자 지○○을 주철로, 이○○을 심○○으로 변경승인 신청을 하였다. 바. 이에 대하여 피청구인은 심○○의 실적이 평가기준에 4건이 부족하다는 이유로 변경승인을 하지 아니하고 2005. 1. 15.까지 확보하지 아니하면 계약해지를 하겠다는 통보를 하였다. 사. 피청구인은 청구인이 2005. 1. 15.까지 지○○과 이○○의 퇴사에 따른 기술자를 영입하지 못하자 2005. 1. 17. 정당한 이유없이 계약을 이행하지 아니한 자라는 이유로 청구인과의 용역계약을 해지하고 2005. 2. 15. 6월(2005. 2. 15.부터 2005. 8. 14.)의 이 건 처분을 하였는바, 부정당업자 입찰참가자격제한은 회사의 사활이 걸린 문제이므로 "정당한 이유없이 계약을 이행하지 아니한 자"는 매우 엄격하고 합리적으로 해석하여야 하고, "정당한 이유없이"라고 하는 기준은 "고의 또는 중대한 과실"과 같은 것으로 "과실"은 보통사람의 주의만 기울이면 될 수 있는 것을 주의를 해태하는 경우로 해석하여야 할 것인 점, 청구인 회사의 책임기술자인 지○○과 이○○이 돌연 사퇴하였으나 지○○은 청구인 회사에 11년 1월, 이○○은 5년 9월이나 재직하고 있던 자로서 청구인은 두 사람의 사퇴를 전혀 예상하지 못하였으며, 퇴사를 막기 위하여 부단히 노력하였으나 결국 퇴사하게 된 점, 수자원기술자의 수요에 비해 공급이 워낙 부족하여 관련 기술자를 확보하기가 매우 어려운 점, △△천은 자격 및 경력 면에서 종전의 기술자에 못지 아니하나 다만 실적 부분에서 6건으로 기준(10건)에서 4건이 모자라고 하천관련 용역사업 11건 용역비 35억 6,100만원을 수행한 자로서 이 건 용역사업을 수행하기에 아무런 문제가 없는 자인 점, 청구인 회사는 평가점수에서 98.3점을 받아 이 건 용역사업 입찰참가자격을 훨씬 뛰어넘고 있는 점 등을 고려할 때, 피청구인이 청구인의 기술자 변경승인신청을 받아드리지 아니하고 거부함으로써 계약이행을 하지 못하게 되었으므로 피청구인의 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 아. 또한 청구인은 책임기술자를 변경하지 못하였다는 이유로 피청구인으로부터 「건설기술관리법」 제21조의4 및 동법 시행규칙 제13조의5의 규정에 의하여 부실벌점 3점을 부과 받았으나, 동법 시행규칙 제13조의6제1항의 규정에 의하면 측정기관은 제5호의 부실벌점 측정기준에서 부실내용을 정한 경우 및 이와 관련하여 시정명령 등을 받은 경우에 부실벌점을 부과하되 다만 관계법령에 의한 건설공사의 부실과 관련하여 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조의 규정에 의한 입찰참가제한(설계등 용역을 부실하게 수행한 설계 등 용역업자에 한하여)을 받은 경우에는 제외한다고 규정하고 있는바, 이는 부실벌점을 주고 또다시 입찰참가제한을 하는 이중처벌을 금지하는 규정이므로 피청구인의 이 건 처분은 이중처벌금지의 법정신에 위배하여 위법이다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. (본안전 항변) 청구인과 피청구인은 대등한 입장에서 사법상 계약을 이행하지 못함에 따른 계약해지와 제재조치이며 제재조치전 의견제시를 요구하였음에도 의견을 제시하지 아니하였던 것이며, 이 건 용역은 피청구인이 계약을 체결하기 위하여 제시한 수행능력평가기준을 모두 승낙하고 입찰참가대상자 선정에 참가하여 낙찰자로 결정되어 「기술용역계약일반조건」 제29조 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조의 규정에 의하여 "정당한 이유없이 계약이행을 하지 아니할 경우 부정당업자로 입찰참가자격을 제한한다"는 조건을 승낙하였으므로 이 건 처분은 청구인과 피청구인이 대등한 입장에서 합의한 계약조건을 이행한 것으로 공권력의 행사라고 볼 수 없고, 청구인을 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 입찰에 참가시키지 않다는 뜻의 사법상의 효력을 가지는 통지행위로서 행정심판의 대상이 되는 처분이 아니므로 이 건 청구는 부적법한 청구이다. (본안에 대한 답변) 가. 피청구인은 2003. 10. 2. 경상북도 공고 제2003-320호로 지방2급하천 ○○ㆍ△△ㆍ□□천 하천정비기본계획 및 하천대장작성 용역을 안내공고를 하였는바, 공고내용 중에는 용역업체 선정방법은 「건설기술관리법 시행규칙」 제13조제1항의 규정에 따라 경상북도 용역업자 수행능력평가 기준에 의거 평가하여 90점 이상을 득한 업체를 선정하고, "경상북도 용역업자 수행능력 평가기준 및 작성요령"에 의하면 평가대상사업에 대한 책임기술자는 반드시 당해 용역수행에 참여하여야 하며, 질병 등의 사유로 구성원을 교체할 경우에는 당초 구성원과 동등하거나 그 이상의 자격을 가진 자로 배치하여야 하며, 그렇지 못할 경우에는 계약해제 또는 계약해지의 사유가 될 수 있다고 되어 있다. 나. 청구인의 당초 책임기술자가 개인사정으로 퇴사하였으나 계약만료일까지 동등한 자격을 가진 기술자를 확보하지 못하여 입찰공고 당시의 「용역수행능력 평가기준 및 작성요령」(경상북도 하천과 작성)에 의하여 계약을 해지한 것이다. 다. 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하여 계약을 해지하였을 때에는 부정당업자로 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있는바, "정당한 이유"란 천재지변이나 전쟁 등 불가항력적인 경우에 적용되는 것으로 기술자를 확보하지 못하여 계약을 해지한 것은 계약상대자의 귀책사유에 해당하여 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의한 적법한 조치이다. 라. 청구인은 책임기술자를 변경하지 못하였다는 이유로 피청구인으로부터 「건설기술관리법」 제21조의4 및 동법 시행규칙 제13조의5의 규정에 의하여 부실벌점 3점을 부과받고 입찰참가자격제한을 받았으므로 이중처벌 금지의 법정신에 위배된다고 주장하나, 건설공사 등의 부실벌점 관리기준에 의하면「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의하여 건설공사의 부실과 관련하여 입찰참가제한을 받은 경우에는 제외한다고 되어 있고 이 건 입찰참가제한사유는 계약해지이기 때문에 이중처벌이라 할 수 없다. 마. 청구인이 계약을 이행하지 아니하여 이 사건 용역과 연계되는 재난대비를 위한 하천정비사업의 차질과 예산불용에 따른 예산낭비 등 피청구인이 추진하는 사업에 지장을 초래하는 결과를 가져왔고, 피청구인은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 의하여 이 건 처분을 하였으므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 청구의 행정심판 적격여부 및 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 행정심판법 제2조 및 제3조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조제1항 동법 시행령 제76조제1항제6호 동법 시행규칙 제76조 및 별표 2 지방재정법 제62조제1항 및 제63조 동법 시행령 제71조제3항 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부정당업자제재통보, 하천정비기본계획 및 하천대장 작성 용역사업 집행계획 및 수행능력평가서 제출 안내공고, 용역수행능력 평가기준 및 작성요령, 수행능력 실무위원 평가서, 적격심사결과 및 낙찰자결정통지, 기술용역표준계약서, 기술자 이력서, 현장대리인 변경계, 책임기술자 변경신청에 따른 검토결과 및 용역일시정지 통보, 수자원분야 기술사 채용공고, 부실벌점 부과내용 알림, 사업책임기술자 해당분야 실적, 건설기술자 경력증명서, 기술용역 연대보증인 보증의무 이행통보 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 피청구인은 2003. 10. 2. "하천정비기본계획 및 하천대장작성을 위한 용역사업집행계획 및 수행능력평가서 제출 안내공고(경상북도공고 제2003-320호)"를 하였고, 청구인은 "지방2급하천 ○○ㆍ△△ㆍ□□천 하천정비기본계획 및 하천대장작성 용역" 입찰에 참가하여 다음과 같이 수행능력평가(PQ) 점수 98.3점을 받았으며, 12. 2. 공개경쟁입찰에서 다음과 같이 용역수행업체로 낙찰되었다. <다 음> ○ 수행능력 실무위원 평가서상 참여기술자 평가점수 평가점수 삭제 ※ 공고시 수행능력평가(PQ) 점수 90점 이상인 업체를 입찰참가업체로 선정하기로 함. ○ 개찰완료결과 삭제 개찰완료결과 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=115686575"> * 적격점수(입찰점수 + 적정성점수) 미달 : 95점 미만 * 지방자치단체 기술용역 적격심사 세부기준(행정자치부예규 제137호) 제4조①예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하여 종합평점이 추정가격 30억원 이상 용역은 85점 이상, 추정가격이 30억원 미만 10억원 이상인 용역은 90점 이상, 추정가격 10억원 미만인 용역은 95점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다. * PQ환산점수 : PQ점수×0.3 * 입찰점수 : 70 - 4×?(88/100 - 입찰가격/예정가격) × 100? </img> (나) 청구인은 연대보증인을 (주)○○엔지니어링종합건축사무소로 하여 피청구인과 2003. 12. 12. 지방2급하천 ○○ㆍ△△ㆍ□□천 하천정비기본계획 및 하천대장작성 용역계약(계약금액 : 4억 1,270만원, 계약기간 : 2003. 12. 12. - 2004. 12. 11.)을 다음과 같은 참여기술자명단으로 체결하였다. <다 음> ○ 계약체결시 분야별 참여기술자명단 참여기술자 명단 (다) 청구인은 소속 책임기술자 지동식과 수자원개발분야 기술자 이○○이 이 건 용역을 수행하다가 2004. 2. 21. 퇴사하자 4. 28. 총괄책임기술자를 "심○○"으로, 수자원분야책임기술자를 "안○○"으로 변경하여 줄 것을 피청구인에게 요청하였으나, 피청구인은 5. 19. 다음과 같이 검토하여 총괄책임기술자는 "실적미달"로, 수자원분야책임기술자는 "경력ㆍ실적미달"로 부적격 판정을 하고 "5. 20.부터 사업총괄 및 수자원개발분야 책임기술자 변경승인시까지" 용역수행을 일시정지 시켰고, 건설기술자 경력증명서에 의하면, 지동식과 이○○의 청구인 회사 재직기간은 지○○은 11년 1월, 이현삼은 5년 9월이다. ○ 책임기술자 적격여부 검토 - 사업총괄 책임기술자 책임기술자 삭제 - 수자원개발분야 책임기술자 책임기술자 삭제 (라) 피청구인의 "지방2급 하천정비기본계획 및 하천대장 작성 용역수행능력 평가기준 및 작성요령" 중에는 평가시 책임기술자는 용역에 참여하여야 하고 참여하지 아니할 경우 계약을 해제하거나 해지할 수 있고, 기술사 변경시 동등 이상의 자를 배치하여야 한다는 다음과 같은 내용이 있다. <다 음> ○ 용역수행능력 평가기준 Ⅲ. 항목별 세부평가방법 2-라. 평가대상사업에 대한 사업 책임기술자 및 분야별 책임기술자는 반드시 당해 용역수행에 참여하여야 하며, 당해 용역에 참여하지 아니하는 경우로서 그 기술자에 대한 평가가 업체선정의 중요한 요소인 경우에는 계약해제 또는 해지의 사유가 될 수 있음. 단, 질병 등의 사유로 부득이 구성원을 교체할 경우에는 미리 우리도의 승인을 받은 후 당초 구성원과 동등하거나 그 이상의 자격, 경력을 가진 자를 배치하여야 한다. (마) 피청구인이 2004. 9. 9. 책임기술자 변경 재촉구 공문을 청구인에게 발송하자 청구인은 9. 13. ○○신문, 9. 14. 일간건설신문에 수자원기술사 모집공고를 냈으며, 11. 5. 총괄 책임기술자 "지○○"을 "주철"로, 수자원개발분야 책임기술자 "이○○"을 "심○○"으로 변경하여줄 것을 요청하였으나, 피청구인은 12. 2. 청구인에게 자료보완제출을 요구하여 제출된 자료를 다음과 같이 검토하여 2005. 1. 4. "주철"은 조건을 만족하나, "심○○"은 실적미달로 변경승인을 거부하고 1. 15.까지 대체인력을 투입하여 계약내용이 원만하게 수행될 수 있도록 조치하고, 위 기일까지 대체인력 확보가 불가능할 경우 계약해지 등의 조치를 하겠다고 통보하였다. <다 음> ○ 책임기술자 적격여부 검토 - 사업총괄 책임기술자 책임기술자 삭제 - 수자원개발분야 책임기술자 책임기술자 삭제 (바) 피청구인은 2004. 10. 12. 청구인에 대하여 「건설기술관리법」 제21조의4 및 동법 시행규칙 제13조의5의 규정에 의하여 하천정비기본계획 용역부실을 이유로 부실벌점 3점을 부과하였다. (사) 피청구인은 2004. 12. 23. 이 건 용역계약의 연대보증인인 (주)○○엔지니어링종합건축사사무소에 기술용역 연대보증인 보증의무이행을 요청하고 이행하지 못할 경우 사유서를 12. 30.까지 제출하여 달라고 통보하였으나, 위 (주)○○엔지니어링종합건축사사무소는 12. 30. 피청구인에게 연대보증의무이행이 불가하다고 통보하였다. (아) 피청구인은 2005. 1. 17. 청구인이 용역수행 책임기술자의 퇴사로 인하여 동등 이상의 자격이 있는 자를 대체하여야 함에도 대체인력을 확보하지 못하고, 보증용역업체인 (주)○○엔지니어링종합건축사사무소도 연대보증의무를 포기하여 용역수행능력평가기준에 의한 계약해지사유에 해당되어 계약을 해지한다고 통보하였다. (자) 청구인의 자료요청에 대한 한국엔지니어링진흥협회의 2004. 11. 24.자 회신에 의하면, 수자원개발분야 신고업체 및 기술사보유 현황에 의하면 신고업체는 456개사이고, 신고업체중 기술사를 보유한 업체는 94개사이고, 기술사는 183명이다. (차) 피청구인은 2005. 1. 21. 부정당업자 입찰참가자격제한처분에 대한 사전통지를 하여 청구인에게 1. 31.까지 의견을 제시하라고 통보하였고, 청구인은 1. 25. 부실벌점 3점을 부과한 후 또다시 입찰참가제한을 하는 이중처벌이므로 철회하여 달라는 의견을 제시하였으나, 피청구인은 1. 26. 부실벌점 부과와 부정당업자 입찰참가자격제한은 별개의 사항으로 이중처벌이라 할 수 없다고 회신한 후, 2. 15. 청구인에 대하여 6월(2005. 2. 15. ～ 8. 14.)의 이 건 처분을 하였다. (2) 먼저, 이 건 청구의 적격여부에 대하여 살펴보면, 피청구인은 청구인이 낙찰자로 결정되어 "정당한 이유 없이 계약이행을 하지 아니할 경우 부정당업자로 입찰참가자격을 제한한다."는 조건을 승낙하여 계약을 체결하였으므로 이 건 처분은 청구인과 피청구인이 대등한 입장에서 합의한 계약조건을 이행한 것으로 공권력의 행사라고 볼 수 없어서 행정처분에 해당하지 아니한다고 주장하나, 「지방재정법 시행령」 제71조제3항 및 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조의 규정에 의하여 지방자치단체의 장이 행하는 부정당업자 입찰참가자격 제한처분은 공공기관이 실시하는 입찰에 참가할 수 있는 국민의 권리를 일정기간 동안 제한하는 징벌적 의미가 있는 점에 비추어볼 때, 입찰참가자격 제한처분은 지방자치단체의 장이 사경제주체로서 행하는 사법상의 법률행위라 할 수 없고 공권력을 가진 우월적 지위에서 행한 것으로 행정심판의 대상이 되는 행정처분으로 보아야 하므로 이에 대한 피청구인의 주장은 이유 없다. (3) 다음으로 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부를 살펴본다. 「지방재정법 시행령」 제71조제3항의 규정에 의하면, 입찰참가자격제한의 기준은 행정자치부장관이 따로 정한 경우를 제외하고는 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조의 규정에 의한 부정당업자 제재에 관한 기준에 의하여야 한다고 되어 있고, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항제6호 및 제2항의 규정에 의하면, 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체 없이 1월 이상 2년 이하의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하되 입찰참가자격제한의 세부기준은 총리령으로 정한다고 되어 있으며, 동법 시행규칙 제76조제1항 관련 별표 2 부정당업자의 입찰참가자격제한기준에 의하면, 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있고, 동법 시행규칙 제76조제4항의 규정에 의하면, 이 경우 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 입찰참가 당시 책임기술자등이 2004. 2. 21. 퇴사하자 4. 28. 총괄책임기술자 및 수자원분야책임기술자의 변경을 요청하였고, 피청구인이 5. 19. 변경승인을 거부하자, 또 다른 책임기술자 등을 채용하기 위하여 2004. 9. 13. ○○신문, 9. 14. ○○건설신문에 수자원기술사 모집공고를 냈으며, 11. 5. "주철" 및 "△△천"으로 변경하여줄 것을 요청하는 등 대체인력을 확보하기 위하여 노력한 점, 수자원개발분야 신고업체는 456개사이고, 신고업체중 기술사를 보유한 업체는 94개사이며, 기술사는 183명이어서 수자원개발분야 신고업체의 20% 정도만 기술사를 확보하고 있고, 기술사를 확보한 94개사도 평균 2인 이하의 기술사를 확보하고 있어서 청구인으로서는 퇴사한 기술사와 동등한 자격 이상의 조건을 갖춘 기술사를 확보하기가 어렵다고 보이는 점, 퇴사한 "지○○"과 "이○○"은 청구인 회사에서 11년 1월 및 5년 9월을 각각 재직하고 있어서 청구인이 용역계약해지 당시 위 기술사들의 퇴사를 예상하기 어려웠던 점, 청구인이 2004. 11. 5. 변경을 요구한 "주철" 및 "심△△"은 이들을 기초로 용역수행능력을 평가하거나 입찰적격점수를 산정할 경우에도 평가점수가 90점 이상이 되고, 입찰적격점수가 95점 이상이 되어 입찰결과도 달라지지 아니하는 정도의 기술ㆍ경력을 가진 자들로서 청구인의 계약조건이행을 위하여 노력한 점이 인정되고 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 크지 아니한 점 등을 고려할 때, 청구인에게 정상을 참작할 특별한 사유가 있었다 할 것이므로 피청구인의 이 건 처분은 다소 가혹하다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이 건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 의결한다.