부정당업자 입찰참가자격 제한처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 2024. 12. 27. 청구인에게 A교육청 B지원청(이하 ‘발주기관’이라 한다)과 ‘C교육사 외 1종(신문으로 보는 D교육) 인쇄(배송포함)’ 용역(이하 ‘이 사건 용역’이라 한다)에 대하여 수의계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였으나, 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않았다는 이유로 2개월(2025. 2. 1.부터 2025. 3. 31.까지)의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 발주기관이 2023년 발주한 유사용역(이하 ‘이 사건 유사용역’이라 한다)의 페이지수, 발행부수 등을 통하여 이 사건 용역의 과업내용을 예측하고 계약을 체결하였으나, 이 사건 용역은 이 사건 유사용역에 비해 계약금액이 너무 낮게 책정되어 있어 부득이 이 사건 계약을 해지할 수 밖에 없었는바, 청구인의 이 사건 계약 미이행은 예견할 수 없음이 명백한 입찰 수량 변화에 기인한 것으로 그 책임이 경미할 뿐만 아니라, 위와 같은 사정은 이 사건 계약을 이행하지 못한 정당한 사유에 해당함에도 피청구인이 사안의 중요도나 동기 등을 고려하지 않고 획일적이고 과도하게 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법·부당하므로 취소 또는 감경되거나 과징금으로 전환되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 발주기관은 이 사건 용역의 입찰공고문을 통해 인쇄물 발행부수, 페이지수, 제작사양 등 과업내용을 명확히 명시하였고, 청구인이 이 사건 유사용역으로 이 사건 용역 과업내용을 예측하여 이 사건 계약체결을 하였다 하더라도 이 사건 계약금액이 작다는 이유로 이 사건 계약을 미이행한 것은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 및 같은 법 시행령에서 정한 계약 규정을 위반한 사실이 명백하며, 그럼에도 불구하고 청문주재자 의견 등을 감안하여 처분기준에서 정하는 범위(5개월 이상 7개월 미만)의 가장 짧은 기간인 5개월에서 다시 1/2을 감경하였으므로 이 사건 처분은 적법하다. 나. 또한 발주기관이 진행한 인쇄물의 원가는 해당 인쇄물의 페이지수와 발행부수 외에도 종이의 질과 인쇄방법 등을 고려하여 피청구인 홈페이지에 게시되어 있는 ‘인쇄원가계산 프로그램’을 통해 산출되었고, 이 사건 용역과 이 사건 유사용역을 비교하였을 때 이 사건 유사용역은 풀컬러 화보집인데 반해 이 사건 용역은 활자 위주로 인쇄하는 것이 과업의 주요내용인바, 이러한 사항들은 원가산출에 들어가는 종이질과 인쇄방법에서 큰 차이점이 있으므로 청구인이 단순히 인쇄물의 페이지수와 발행부수만으로 이 사건 유사용역과 비교하여 이 사건 용역 과업내용을 예측하고 투찰한 사정은 예상하지 못한 불가항력의 사유로 보기 어렵다. 다. 발주기관은 청구인이 제출한 이 사건 계약 해지요청서를 검토하는 과정 등에서 청구인에게 부정당업자 제재처분을 받을 수 있음을 수차례 안내하였고, 의견제출도 요청하였으나 청구인은 아무런 의견을 제출하지 않았을 뿐만 아니라 청문에도 참석하지 않았는바, 이 사건 처분이 사안의 중요도나 동기 등을 고려하지 않은 채 획일적이고 과도한 행정행위라는 청구인의 주장은 이유없다. 4. 관계법령 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조제1항, 제31조의2제1항 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조제2항, 제92조의2제1항 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조제1항·제4항·제5항, 별표 2 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준 제8장제4절, 제9장제8절 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서 및 답변서, 입찰공고문, 과업지시서, 이 사건 계약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 발주기관은 2024. 9. 5. 국가종합전자조달시스템에 입찰공고문, 인쇄물 규격서, 과업지시서 등을 첨부하여 이 사건 용역 입찰공고를 하였는데, 이 사건 용역 입찰공고문 및 과업지시서에는 다음과 같은 내용이 포함되어 있다. - 다 음 - ○ 이 사건 용역 입찰공고문 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161692111"></img> ○ 이 사건 용역 과업지시서 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161692113"></img> 나. 청구인은 2024. 10. 8. 이 사건 발주기관과 다음과 같이 이 사건 계약을 체결하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161692025"></img> 다. 피청구인이 제출한 자료에 따르면, 이 사건 용역과 이 사건 유사용역에 대한 주요내용 비교표는 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161692115"></img> 라. 청구인은 2024. 10. 16. 발주기관에 ‘이 사건 용역을 수행하기로 하고 계약을 했으나, 이 사건 용역을 진행하기에 여러 문제점이 있어 이 사건 계약을 해지요청한다’는 취지의 계약해지요청서를 제출하였다. 마. 발주기관은 2024. 10. 22. 청구인에게 이 사건 계약해지 예고를 하면서 의견이 있을 경우 2024. 10. 25.까지 제출할 것을 요청하였고, 아울러 계약이 해지될 경우 지방계약법 시행령 제92조에 따라 부정당업자의 입찰참가자격이 제한됨을 안내하였으며, 청구인이 의견을 미제출하자 2024. 10. 28. 계약미이행을 이유로 이 사건 계약을 해지한 후, 2024. 10. 30. 3순위 투찰업체와 동일한 계약금액으로 계약체결하여 이 사건 용역을 완료하였다. 바. 발주기관은 2024. 11. 1 피청구인에게 청구인이 계약을 체결한 후 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 부정당업자 제재요청서와 의견서를 제출하였다. 사. 피청구인은 2024. 12. 2. 청구인에게 이 사건 처분의 사전통지를 하면서 청문이 실시됨을 안내하였고, 2024. 12. 20. 청문이 실시되었는데, 청구인은 불출석 및 의견을 제출하지 않았다. 청문주재자 의견서에 기재된 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=161692323"></img> 아. 피청구인은 2024. 12. 27. 청구인에게 ‘정당한 이유 없이 계약이행을 하지 않았다’는 이유를 들어 이 사건 처분을 하였다. 자. 청구인은 2025. 2. 3. 이 사건 처분에 대한 사유서를 제출하면서, 이 사건 처분의 취소, 기간단축, 기간변경을 요구하였고, 이에 대하여 피청구인은 이 사건 처분의 취소나 정정은 불가하다고 안내하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 지방계약법 제31조제1항, 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목, 및 같은 법 시행규칙 제76조제1항·제4항·제5항, 별표 2에 따르면, 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 등에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 등을 포함한다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 ‘부정당업자’라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하되, 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 계약을 체결한 후 계약이행을 하지 않은 자에 해당하는 경우 5개월 이상 7개월 미만의 입찰참가자격을 제한하여야 하고, 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으며, 다만, 그 경감기간은 6개월을 초과할 수 없고 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 되어 있다 2) 지방계약법 제31조의2제1항 및 같은 법 시행령 제92조의2제1항에 따르면, 지방자치단체의 장은 제31조제1항에 따라 부정당업자에 대하여 입찰 참가자격을 제한하여야 하는 경우로서 부정당업자의 위반행위가 예견할 수 없음이 명백한 경제여건 변화에 기인하는 등 부정당업자의 책임이 경미한 경우로서 국내외 경제 사정의 악화 등 급격한 경제 여건 변화로 인한 경우, 발주자에 의하여 계약의 주요 내용이 변경되거나 발주자로부터 받은 자료의 오류 등으로 인한 경우, 입찰의 공정성과 계약이행의 적정성이 현저하게 훼손되지 아니한 경우로서 부정당업자의 책임이 경미하며 다시 위반행위를 할 위험성이 낮다고 인정되는 사유가 있는 경우, 금액단위의 오기 등 명백한 단순착오로 가격을 잘못 제시하여 계약을 체결하지 못한 경우 등에 해당하면 부정당업자의 신청에 따라 입찰 참가자격 제한을 갈음하여 과징금을 부과할 수 있다고 되어 있다. 3) 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제8장제4절 그 밖의 유의사항 1. 가) 및 제9장제8절 계약이행의 지체와 계약의 해제·해지 3. 바)에 따르면, 입찰자나 낙찰자가 지방계약법 제31조에 해당하는 경우에는 지방자치단체의 장으로부터 1월 이상 2년 이하의 범위 안에서 입찰참가자격 제한조치를 받게 되고, 계약상대자가 정당한 이유 없이 계약담당자의 이행촉구에 따르지 아니한 경우에는 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 계약의 해제·해지사유가 된다고 되어 있다. 나. 판단 청구인은 이 사건 유사용역을 통하여 이 사건 용역의 과업내용을 예측하고 이 사건 계약을 체결하였으나 이 사건 유사용역에 비해 이 사건 용역 계약금액이 너무 낮게 책정되어 있어 이 사건 계약이행을 할 수 없었고, 이러한 사정은 예견할 수 없음이 명백한 입찰 수량 변화에 기인한 것으로서 그 책임이 경미할 뿐만 아니라, 이 사건 계약을 이행하지 못한 정당한 사유에 해당하므로 이 사건 처분은 취소 또는 감경되거나 과징금으로 전환되어야 한다는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 제재적 행정처분의 기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재적 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정 내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 될 것인바(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 참조), 위 인정사실에 따르면, ① 이 사건 입찰공고문에는 ‘견적서를 제출한 자는 이 사건 집행기준, 지방계약법령, 회계예규 등에 관하여 견적서 제출 전에 숙지하여야 하고, 이를 숙지하지 못한 책임은 견적서제출 참가자에게 있다’고 하면서 소관부서 및 연락처를 안내하고 있을 뿐만 아니라 이 사건 용역 과업지시서에 ‘과업수행자가 정당한 이유 없이 약정한 착수일을 경과하고도 과업수행을 착수하지 않는 경우 계약을 해지할 수 있다’고 기재되어 있는 점, ② 이 사건 용역과 이 사건 유사용역을 비교하였을 때 이 사건 유사용역은 풀컬러 화보집인데 반해 이 사건 용역은 활자 위주로 인쇄하는 등 그 내용이 각각 다른 것으로 확인되어 이 사건 유사용역을 통하여 이 사건 용역의 과업내용을 예측하였다는 청구인의 주장은 인정하기 어려운 점, ③ 발주기관은 이 사건 용역 입찰공고 시 인쇄규격서, 과업지시서를 통해 발행부수, 페이지수, 제작사양 등 과업내용을 명확히 명시하였는데, 청구인이 이 사건 용역입찰에 참여하기 전에 계약이행 여부에 대한 가능성을 면밀히 검토하지 않고 단순히 이 사건 유사용역으로 이 사건 과업내용을 예측하여 이 사건 계약을 체결한 후 이 사건 계약금액이 너무 낮게 책정되어 있다는 등의 이유로 계약이행을 포기한 사정은 청구인의 귀책사유로 보이는 점, ④ 이 사건 처분은 지방계약법 시행규칙 별표 2에서 정하고 있는 처분기준(5개월 이상 7개월 미만)의 가장 짧은 기간인 5개월에서 다시 감경되어 2개월로 이루어졌고, 청구인은 지방계약법령에서 규정하고 있는 부정당업자 제재에 갈음한 과징금 부과대상에 해당한다고도 볼 수 없는 점, ⑤ 그 밖에 청구인이 이 사건 계약을 이행하지 않은 것에 정당한 사유가 있다고 볼 만한 자료도 확인되지 않고, 달리 이 사건 처분이 청구인에게 지나치게 가혹하다거나 재량권을 일탈·남용하였다는 사정도 보이지 않는 점 등을 종합적으로 고려해 보면, 정당한 이유 없이 계약이행을 하지 않았다는 이유로 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분이 위법·부당하다고 할 수 없다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 없으므로 청구인의 청구를 받아들이지 않기로 하여 주문과 같이 재결한다.