부정당업자 입찰참가자격제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 2016. 10. 18. 피청구인과‘○○○(●●●)자연재해위험 개선지구 정비사업’에 대한 계약을 체결하고 2016. 10. 24. ~ 2018. 5. 14. 정비공사(이하‘이 사건 공사’라 한다)를 시공한 업체인데, 2017년 9월 실시된 경기도 종합감사에서 청구인이 설계서와 달리 부당한 시공을 한 사실이 지적되었다. 이에 피청구인은 청문 및 ◎◎시 계약심의위원회 심의를 거쳐 2019. 4. 30. 청구인에 대하여 시설공사 계약이행 중 부적정한 시공을 하였다는 사유로 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하‘지방계약법’이라 한다) 제31조 및 같은 법 시행령 제92조, 같은 법 시행규칙 제76조에 의거하여 5개월의 입찰참가자격 제한처분(이하‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 가. 청구인 주장 1) 이 사건 처분의 경위 가) 청구인은 토목·건축을 영위하는 건설사로, 2016. 10. 24. ~ 2018. 5. 14.까지 경기도 ◎◎시 ○○○동 산 61-○ 일대에서 ○○○(●●●) 자연재해위험 개선지구 정비사업(이하‘이 사건 공사’라 한다)을 시공하였다. 나) 한편 경기도는 2017. 9. 4. ~ 2017. 9. 14.까지의 ◎◎시 종합감사에서 이 사건 공사의 그라우팅 문제를 지적하였고, 피청구인은 2019. 2. 21. 청구인에게‘부정당업자 입찰참가자격제한에 관한 사항 알림’의 문서로 처분 사전통지를 한 후, 2019. 4. 30. 청구인에게 2019. 5. 10. ~ 2019. 10. 9.까지 5개월의 입찰참가자격제한처분을 하였다. 2) 이 사건 처분에 이르기까지의 사실관계 및 경위 가) 이 사건 공사는 「자연재해대책법」 등 관계법령에 따라 실시설계를 완료한 때에는 국민안전처장의 사전 설계 검토를 받도록 규정되어 있으며, 사전 설계 검토 의견을 반영한 최종 실시설계 결과는 사업에 반영하여 시행하도록 되어 있다. 또한 검토 받은 실시설계를 변경하는 경우에는 경미한 사항을 제외하고 사전 설계 검토를 다시 받아야 한다. 이에 피청구인은 이 사건 공사 실시설계 용역을 발주하여 설계 도서를 작성한 후 2015. 9. 15. 국민안전처에 사전검토를 요청하였고, 국민안전처는 설계 검토를 거쳐 그라우팅[[[FOOTNOTE]]]2[[[FOOTNOTE]]]재검토를 조건으로 조건부 승인을 하였고, 피청구인은 그라우팅을 삭제하는 것으로 조치계획을 작성하여 2015. 12. 22. 국민안전처에 제출하였고, 같은 날 그라우팅을 제외하여 작성된 설계도서를 납품받아 실시설계 용역을 준공하였다. 나) 그러나 피청구인은 국민안전처의 사전 설계 검토를 다시 받지 아니한 채 방재댐 하부의 그라우팅이 필요하다고 임의 판단하여 실시설계 준공 이후인 2016년 1월 말경 실시설계 용역을 수행한 업체에게 그라우팅을 다시 포함해 줄 것을 요청하였고, 문제가 있다는 업체의 만류에도 불구하고 그라우팅이 포함된 실시설계 도서를 제출받았다. 다) 한편 청구인은 2016. 11. 8. 현장소장 및 직원을 배치한 이후, 공사계획 및 도면을 검토하였고, 해빙기 이후 착공하라는 피청구인의 동절기 공사중지 명령에 따라 2017. 3. 8. 이 사건 공사에 착수하였다. 라) 이 사건 공사 중 차수그라우팅 공정 및 방재댐 공사의 수문 설치는 절대공기[[[FOOTNOTE]]]5[[[FOOTNOTE]]]였기에 청구인은 우기 전 위 공정을 완료하여야만 하였다. 그러나 관급자재(중국 철근 및 고철수입중지로 국산 철근의 생산물량조차 부족하였다) 수급지연 및 기타사항(민원 등)으로 시공이 지연되는 문제까지 발생하였다. 마) 이에 청구인은 시간단축을 위하여 설계상 지정된 차수그라우팅을 JS-CGM 공법이 아닌 C.M.G그라우팅 공법을 적용하여 공사를 진행하였다. 위 두 공법은 사실상 동일한 원리의 공법으로 피청구인의 감독관과 현장소장은 공법 변경에 대하여는 감사의 지적사항 전까지는 문제로 생각조차 하지 않았다. 바) 또한 이 사건 공사의 그라우팅공사는 공고문이나 설계서, 시방서 어디에도 특허제품을 사용해야 한다는 규정이 없었다. 일반적으로 특허공법이 반드시 적용되어야 하는 공사의 경우에는 발주 당시 명시가 되어 있으나, 이 사건 공사 공고 등에는 이러한 사항의 기재가 없었다. 이처럼 청구인의 공사는 실질적으로 아무런 문제가 없었으나, 단지 피청구인의 부적정한 설계변경으로 인하여 해당 시공을 한 청구인은 경기도의 피청구인에 대한 감사의 지적에 따라 일률적으로 입찰참가자격을 제한 받는바, 청구인에 대한 이 사건 처분은 위법·부당하다 할 것이다. 3) 이 사건 처분의 위법·부당성 가) 이 사건 처분의 제재사유는 법령의 해석상 위법하다. 이 사건 처분에서 가장 주요한 쟁점은 바로 설계도서상의 JS-CGM을 적용하지 않은 것으로 청구인이 CMG 공법을 적용한 것이 부당 시공에 해당하는지 여부이다. 이 사건 처분의 사유는“시설공사 계약이행 중 부적정한 시공”이다. 이는 지방계약법 시행령 제92조제1항제1호에 해당하는 사유로, 그 중“부당하게 행위”를 한 것으로 피청구인은 판단하고 있다. 그러나 조문에서 열거한 부실, 조잡, 부당, 부정은 고의 또는 과실로 공사 목적에 맞지 않는 시공을 하여, 실질적으로 목적물의 기능 저하 등의 결과를 가져오는 것을 말하는 것으로, 청구인의 이 사건 그라우팅 공법 적용은 이러한 목적 및 결과에 영향을 미치지 아니하기에 위 제재사유를 이유로 한 이 사건 처분은 위법하다 할 것이다. 나) JS-CGM 공법과 이 사건 공사에 적용한 CMG 공법은 실질적으로 동일하다. 설계서상의 JS-CGM 공법과 일반 CMG 공법의 차이는 JS-CGM 분쇄기를 이용하여 포틀랜드 시멘트를 혼화재와 섞어 분쇄한 후 그라우팅을 주입하는 것으로, 그 핵심은 시멘트를 미세하게 분쇄하여 물과 급결제[[[FOOTNOTE]]]3[[[FOOTNOTE]]]를 주입하는 것이다. 그러나 앞서 설명한 대로, 당시 관급자재 등의 수급 지연과 차수 그라우팅의 절대공기 압박으로 인하여 청구인은 감독관의 협의를 통해 일반 CGM 공법에 일반시멘트보다 더 비싼 마이크로시멘트(갑 제5호증)를 적용한 CMG 공법으로 실질적으로 설계서에서 요청한 것과 동일한 시공을 하여 공사기간을 맞추고자 하였다. 실제로 갑 제3호증의‘○○○ 현장 방재댐 차수공법 비교표’를 볼 경우, 이 사건 공사에 적용한 CMG그라우팅 공법과 JS-CGM그라우팅 공법의 차이는 단지 시멘트를 미세하게 분쇄하는지 여부에 불과하다. JS-CGM그라우팅은 시멘트+물+급결제를 배합하여 일반 시멘트를 미세하게 분쇄시켜 주입하는 것이며, 이 사건 공사에 적용된 CMG 공법은 애초에 미세하게 분쇄된 마이크로시멘트를 사용하여 시공하는 것이다. 즉, 두 공법의 차이는 일반시멘트를 미세하게 분쇄하여 사용하거나 애초부터 미세하게 생산된 마이크로시멘트를 사용하는지의 차이뿐인 것이다. 사실이 이러하다면 실질적으로 두 공법의 차이는 없다 할 것이다. 그렇기에 당시 피청구인의 감독관 역시 공법의 변경이라고 생각조차 하지 않았던 것이다. 다) 이 사건 공사의 그라우팅 공법 변경에 의한 수정보고 등 청구인은 2017. 12. 21. 이러한 공법변경에 대하여 피청구인에게 보고, 2018. 1. 16. 공사변경계약을 하였다. 청구인은 이 사건 그라우팅 공사와 관련하여서는 공법 외에 모두 설계상의 기준 규격과 동일한 자재를 사용하였으며, 실정보고를 통해 확인을 받았고, 공법과 관련하여서는 적법하게 감액계약을 하였다. 라) 가사 이 사건 처분의 사유가 인정된다고 할지라도 이 사건 처분은 그 위반행위의 정도, 경위에 비추어 비례원칙에 위배하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이다. (1) 이 사건 처분은 무려 5개월 동안 청구인으로 하여금 일체의 관급공사 입찰을 하지 못하도록 하는 내용인바, 영업의 자유를 중대하게 제한하는 매우 침익적인 제재처분이다. (2) 그러므로 처분 과정에서 처분 요건 충족 여부에 관하여 면밀한 심사가 이루어졌어야 함은 물론이고, 제재기간을 정함에 있어서도 비례의 원칙에 맞는 합리적인 재량권 행사가 반드시 필요하다. 대법원도 이 사건 처분과 같은 제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈·남용하였는지 여부는“처분 사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다.”라고 판시하고 있다(대법원 2007. 12. 27. 선고 2005두9651 판결). (3) 특히, 대법원 2006. 2. 9. 선고 2005두11982 판결은“국민건강보험법 제85조제1항, 제2항에 따른 같은 법 시행령(2001. 12. 31. 대통령령 제17476호로 개정되기 전의 것) 제61조제1항 [별표5]의 업무정지처분 및 과징금 부과의 기준은 법규명령이기는 하나 모법의 위임규정의 내용과 취지 및 헌법상의 과잉금지의 원칙과 평등의 원칙 등에 비추어 같은 유형의 위반행위라 하더라도 그 규모나 기간·사회적 비난 정도·위반행위로 인하여 다른 법률에 의하여 처벌받은 다른 사정·행위자의 개인적 사정 및 위반행위로 얻은 불법이익의 규모 등 여러 요소를 종합적으로 고려하여 사안에 따라 적정한 업무정지의 기간 및 과징금의 금액을 정하여야 할 것이므로 그 기간 내지 금액은 확정적인 것이 아니라 최고한도라고 할 것이다.”라고 판시하여, 대통령령에서 제재처분의 기준(영업정지 기간)을 정한 경우에 있어 그 의미는‘최고한도’라고 보았다. 이러한 태도는 구 청소년보호법 및 그 시행령에서 정한 제재처분의 기준에 관한 대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결 등에서도 마찬가지로 확인된다(최근 대법원 판결로는 대법원 2010두28731 판결도 있다). (4) 지방계약법 시행규칙 제76조제4항은 다음과 같이 규정하고 있다. 즉, 처분권자는 위반행위에 대하여, 정상을 참작할 특별한 사유 즉, 위반의 정도가 경미한지 여부, 고의성 여부, 위반에 이르게 된 원인, 실질적인 결과 등을 고려하여 6개월까지 감경을 가능하게 규정하고 있다. 이러한 시행규칙의 임의적 감경규정과 관련하여, 대법원은“실권리자명의등기의무를 위반한 명의신탁자에 대하여 부과하는 과징금의 감경에 관한‘부동산 실권리자명의 등기에 관한 법률 시행령’제3조의2 단서는 임의적 감경규정임이 명백하므로, 그 감경사유가 존재하더라도 과징금 부과관청이 감경사유까지 고려하고도 과징금을 감경하지 않은 채 과징금 전액을 부과하는 처분을 한 경우에는 이를 위법하다고 단정할 수 없으나, 위 감경사유가 있음에도 이를 전혀 고려하지 않았다면 그 과징금 부과처분은 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라고 할 수밖에 없다.”고 판시한 바 있다(대법원 2010. 7. 15. 선고 2010두7031 판결). (5) 그러나 피청구인은 청구인의 위반의 정도, 기간, 결과에 대한 영향, 고의성 여부 등에 대한 아무런 검토 없이 만연히 시행규칙 제76조제1항의 [별표2] 3.나목을 기계적으로 적용하여 입찰참가자격제한 5개월의 이 사건 처분을 하려는 것으로 보인다. 그러나 청구인은 이러한 변경 등을 감독관과 협의하여 진행하였고, 추후 변경보고 및 감액변경계약까지 진행하였다. 또한 형식적인 공법의 변경으로 인하여 특별한 공사에 악영향을 주지 않은 점, 고의가 없다는 점, 어려운 절대공기를 지켜 재난장비공사를 성공적으로 마무리했다는 점 등에도 불구하고 이러한 사실들에 대한 고려 없이 법령상 규정된 제재기간을 그대로 처분한 것은 적정한 재량권 행사 없이 이루어진 것으로 위법하다 보지 않을 수 없다. 【보충서면】 4) 청구인 변론의 요지 가) 피청구인은 이 사건 부정당업자 입찰참가자격 제한사항(정정) 알림에서 제재에 대한 구체적인 사유로“시설공사 계약이행 중 부적정한 시공에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 처분”이라 명시하였다. 즉 이 사건 처분의 주된 사유는“시공”에 관련된 것으로 이와 다른 하도급의 문제, 산업안전보건관리비의 사유는 이유 없다 할 것이다. 나) 또한 피청구인은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조제1항 [별표2] 3.가목을 적용하지 아니하고, 나목을 적용하면서도 최하한의 5개월 처분을 하였다고 밝히고 있으나, 이 사건은 애초에 가목(설계서와 달리 구조물 내구성 연한의 단축, 안전도의 위해를 가져오는 등 부당한 시공을 한 자)에 해당하지 아니하기에, 나목에 대한 재량감경을 판단하지 않은 위법이 있다 할 것이다. 5) 부적정 시공에 관하여 피청구인이 제시한 이 사건 처분의 사유 중“시공”에 해당하는 것은 ① 차수그라우팅의 공법 변경의 문제와 ② 지류부 콘크리트 골막이 시공 변경의 부분이다. 우선, 차수그라우팅의 공법 변경의 문제는 청구서에 상술한 바와 같이 절대공기의 준수를 위하여 피청구인의 감독관에게 보고한 후 진행된 것이며, 사실상 동일한 공법을 사용한 것으로 부적정 시공이라 볼 수 없다. 특히 피청구인의 답변을 살펴보면, 청구인의 시공의 하자 등의 문제가 아닌 사전에 설계변경을 하지 않은 점을 문제 삼고 있다. 그러나 절대공기의 준수를 위해 긴급하게 공사가 진행된 점과 사전에 공사감독관에게 통보하고 협의하여 진행한 점을 고려할 때, 이는 문제가 되지 않는다 할 것이다. 다음으로 지류부 콘크리트 골막이 시공 변경의 문제는 답변서에서도 2~3줄에 불과할 정도로 작은 부분이다. 당시 지류부 공사의 경우, 현장의 지형 및 상황에 따라 각도를 높여야 한다는 판단을 하였고, 이에 피청구인의 감독관에게 구두보고 후 승인을 득하여 진행한 것이다. 설계변경 승인을 받기 전 감독관과 협의하였고, 공사 진행 후 설계변경과 변경계약을 예정하고 있었다. 그러나 그 과정 속에서 경기도 감사가 진행되었고, 지적사항으로 지적된 것이다. 피청구인은 공사의 모든 부분이 변경될 시 사전에 설계변경 승인을 득한 후 진행해야 한다는 공사계약 일반조건 등을 제시하고 있으나, 실무에서는 공기준수와 행정의 편의를 위해 감독관과 조율을 한 후 사후승인을 하는 경우가 많다. 그렇기에 피청구인 역시 지류부 공사에 대하여는 이 사건 처분의 사유로 크게 지적하지 않은 것이다. 실제로 청구인은 위 지류부 공사에 대하여 시공 후 모두 적법하게 설계변경을 하였으며, 변경계약도 체결하였다. 이는 피청구인과 사전에 조율된 것으로 감사의 지적이 있었다는 사실만으로 적정 시공을 한 청구인의 책임으로 전가하는 것은 부당하다 할 것이다. 위와 같은 사실관계라면, ① 차수그라우팅 시공과 ② 지류부 공사는“시공”상의 문제가 전혀 없으며, 이 사건 처분의 사유인“설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부적정한 시공을 한 자”에 해당하지 않는다. 이 사건 처분 사유에 해당하기 위해서는 설계와 다른 수준 낮은 자재를 사용하여 부적정한 시공을 하여야 하는바, 이 사건과 같이 사전에 감독관과 조율을 하고 설계변경과 변경계약을 예정한 상황이라면 이에 해당하지 않는 것으로 해석함이 타당하다. 따라서 피청구인의 이 사건 처분은 ① 제시한 처분 사유와 사실관계가 다르며, ② 이로 인하여 사실오인 및 비례의 원칙을 위반한 위법·부당함이 있다 할 것이다. 6) 하도급의 문제 청구인이 공사의 일부를 하도급을 준 것은 사실이나, 이는 단순 지연 통보의 문제로 ◎◎시를 대상으로 한 2016년 경기도 감사 이후 현재까지 ◆◆시에서는 아무런 연락이나 조치가 없었다. 하도급의 문제는 이 사건 처분 사유와 기본적 사실관계가 다른 것으로 처분 사유 추가를 할 수 없는 것이다. 또한 피청구인이 문제로 제기하는 것은 「건설산업기본법」 제29조제4항에 따른 통보를 거짓으로 한 경우이다. 그러나 청구인은 거짓으로 통보한 사실이 없으며, 이 역시도 감독관과 협의 후 지연 통보를 한 것으로 문제되지 않는다. 7) 위법·부당한 재량판단 가사 이 사건 처분 사유가 인정된다고 하더라도, 피청구인의 답변에서 알 수 있듯이 적절한 재량판단이 없었기에 부당하다 할 것이다. 피청구인은 부정당업자 입찰참가자격 제한기준 중 가목이 아닌 나목을 적용하였기에 최소한의 처분을 하였다고 주장하고 있다. 그러나 애초에 가목은 이 사건 처분 사유가 될 수 없으며, 가목 사안임에도 나목을 적용하였다면 그 역시 위법하다 할 것이다. 즉 피청구인이 적용한 나목은 5개월에서 7개월의 처분을 예정하고 있고, 시행규칙 제76조제4항에서는“지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우, 그 위반 정도가 경미하고 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다”고 규정하고 있으며, 같은 조 제5항은“4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다”고 규정하고 있다. 이 사건 처분의 경우에는, ① 청구인이 고의로 사실을 숨겨가며 시공을 변경한 것이 아닌 점, ② 모든 변경시공은 사전에 감독관과 조율하고 구두승인 후 진행되었다는 점, ③ 이러한 사후승인 등도 절대공기 준수와 행정의 편의를 위해 진행되었다는 점을 고려한다면, 충분히 감경을 고려하여야 했다. 그러나 감경에 대한 재량판단 없이 무단히 규정에 적시된 처분을 한바, 이는 재량판단이 없어 위법하며, 설사 있었다고 하더라도 사실오인 및 법률의 오적용으로 인한 것으로 부당하다 할 것이다. 8) 공사감독관의 문제 당시 이 사건 공사를 감독한 공무원은 청구인과의 공사에 있어 많은 협의와 구두승인을 하였음에도 이에 대한 해명 및 책임을 지지 않고 있어 청구인으로서는 매우 어려운 상황이다. 추후 알게 된 바로, 피청구인의 감독관은 토목직 직렬의 공무원이 아니라고 한다. 이에 공사감독 경험이 없다고 한다. 일반적으로 공사의 감독은 시설직 공무원이 담당하나, 피청구인은 비시설직 공무원을 배치하여 협의 시에 정확하게 이해하지 아니하고 승인한 후 사건이 불거진 후에는 오히려 절차적인 문제를 삼고 있다. 9) 피청구인이 청구인에 대하여 한 5개월의 입찰참가자격제한처분은 소규모 건설사로서는 견디기 힘든 엄한 처분이라 할 것이다. 상술한 바와 같이 피청구인의 처분은 사실오인 및 법령적용의 위법이 있으며, 가사 적법하다 하여도 적법한 재량판단이 없었던 부당한 판단이므로 최대한 감경하여 주기를 바란다. 나. 피청구인 주장 1) 처분의 경위 2016. 10. 18. 청구인 ◇◇건설 주식회사 대표 최○○(이하 청구인)는 ◎◎시와 ○○○(●●●)자연재해위험 개선지구 정비사업(이하 정비사업)에 대한 계약을 체결하고 2016. 10. 24.에 착공하여 2018. 5. 14. 준공한 시공사의 대표이다. 본 공사는 2016. 10. 24.에 착공하여 정비사업 추진 중 2017. 9월에 경기도 종합감사(이하 종합감사)를 실시한 바 있으며, 경기도 종합감사에서 부당한 시공을 한 부실시공에 대하여지방계약법 시행령 제92조의 규정에 따라 부정당 업체 입찰 참가자격 제한과 공사비 회수 등의 조치를 하도록 하여 청구인에게 2018. 1. 16.에 공사비 회수조치를 하였으며, 2019. 4. 17. ◎◎시 계약심의위원회를 개최하여 부정당업자 입찰 참가자격 제한에 관한 사항을 심의하여 제한 기간을 5개월로 정하게 되었고, 2019. 5. 10.부터 2019. 10. 9.까지 기간 동안 부정당업자 입찰 참가자격 제한을 가할 예정이었다. 또한, 하도급 내용 미통보, 하도급 계약금액의 법적 비율(82%) 미달 등에 대하여는 「건설산업기본법」에 따라 관련기관에 행정처분을 의뢰토록 하여 관련기관인 ◆◆시에 행정처분을 의뢰하였다. 2) 청구인의 주장에 대하여 가) 이 사건 처분의 제재 사유는 법령의 해석상 위법하다는 주장에 대하여 청구인은 JS-CGM을 적용하지 아니하고 CMG 공법을 적용한 것이 부당시공에 해당하는지에 대하여 논하고자 한다. 청구인은 단지 공사감독관 사전승인 없이 공법을 변경한 것 때문에 부정당업체 입찰참가 자격 제한조치를 받게 된 것으로 생각하고 있다. 「건설산업기본법」 제28조의2(건설공사의 직접 시공)의 조항에 따라 특별한 규정이 없는 한 도급받은 자(청구인)는 건설공사를 직접시공 하여야 하며, 같은 법 제29조(건설공사의 하도급 제한)의 조항에 따르면 건설업자는 도급받은 건설공사의 일부를 하도급을 할 경우 발주자에게 통보를 하여야만 한다. 청구인은 2016. 10. 21. 직접시공계획서를 제출하고 정비사업을 착수하였으며, 같은 해 11. 8. 토목공사에 대해 하도급 계약통보서를 제출하여 승인을 득한 바 있으며, 이외에는 청구인이 직접 시공하게 되어 있다. 그러나 방재댐 하부 그라우팅 공사를 시공하면서 발주처에 하도급 계약 통보 없이 불법 하도급을 하여 부당이득을 취하였다. 또한 공법을 달리 적용하고자 할 경우 발주처의 승인을 득하여야 하나 2017년 9월 종합감사 시까지 청구인은 이를 이행하지 않았으며, 2017. 5. 4. 정비사업 기성(제2회)시 JS-CGM 공법으로 시공하였다 하여 그라우팅 1식 162,213,898원(제경비 미포함)에 해당하는 금액을 지급받은 사실이 있으며 이는 명백히 발주처인 피청구인을 기만한 행위라 볼 수 있다. 상기와 같이 청구인은 정비사업을 추진함에 있어 신의성실의 원칙에 입각하여 계약의 내용대로 시공하여야 함에도 불구하고 그러하지 않았으며, 공법이 바뀔 경우 발주처인 피청구인의 승인을 득하지 아니함은 시공사의 성실의 의무를 위반한 명백한 부당시공이라 할 것이다. 나) 시간 단축을 위하여 설계상 지정된 차수그라우팅을 JS-CGM 공법이 아닌 CMG 그라우팅 공법을 적용하여 공사를 진행하였다는 주장에 대하여 행정안전부 예규 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제13장 공사계약 일반조건 제6절 공사 설계의 변경 4. 신기술·신공법에 따른 설계변경에 관한 내용 중,‘계약상대자는 새로운 기술·공법(발주기관의 설계와 동등이상의 기능·효과를 가진 기술·공법 및 기자재 등을 포함한다. 이하 같다)을 사용함으로써 공사비의 절감과 시공기간의 단축 등에 효과가 현저할 것으로 인정하는 경우에는 공사감독관을 거쳐 계약담당자에게 서면으로 설계변경을 요청할 수 있다.’고 되어 있다. 청구인이 차수그라우팅 공정 및 방재댐 공사의 수문설치는 절대공기였고 우기 전 상기 공정을 완료하여야 했고 시간단축을 위한 것이었다고 하더라도 설계변경을 요청하고 발주처의 승인을 득했어야 함은 틀림없는 사실이다. 그러나 청구인은 상기 가항과 같이 JS-CGM 공법으로 시공하였다 하여 2017년 5월 기성금을 지급받은 사실이 있으므로 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 다) JS-CGM공법과 이 사건 공사의 CMG 공법은 실질적으로 동일하며 감독관 역시 공법의 변경이라고 생각조차 하지 않았다는 주장에 대하여 청구인은 JS-CGM 공법과 CMG 공법은 같으며 실질적으로 동일하여 감독관 역시 공법의 변경이라고 생각조차 하지 않았다고 주장하고 있으나, 행정안전부 예규 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」 제13장 공사계약 일반조건에 따르면 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료해야 한다고 되어 있다. 예외적으로 공정 이행의 지연으로 품질 저하가 우려되는 등 긴급하게 공사를 수행할 필요가 있는 때에는 계약상대자와 협의하여 설계변경의 시기 등을 명확히 정하고, 설계변경을 완료하기 전에 우선시공을 하게 할 수 있다고 되어 있다. 청구인은 2017. 5. 4. JS-CGM 공법을 포함한 내역으로 기성금을 지급받았고, 2017년 9월 경기도 종합감사 때까지 어떠한 현장 실정보고도 없었다. 청구인이 소명방법으로 제시한 공법 변경 수정보고는 2017. 12. 21.에 보고한 것으로 경기도 종합감사 처분 요구를 수용한 사항이라 볼 수 있으므로 청구인의 주장은‘이유 없다’할 것이다. 라) 공고문이나 설계서, 시방서 어디에도 특허제품을 사용해야 한다는 규정이 없었다는 주장에 대하여 청구인이 밝혔듯이, 본 공사는 특허공법이 포함된 공사가 아니다. 그렇다고 해서 계약상대자(청구인) 임의대로 공법을 변경하여 시공하는 것을 허용하는 것도 아니다. ‘행정안전부 예규 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제13장 공사계약일반조건 제2절 공사계약의 체결 2. 계약문서 공사계약일반조건 가. 계약문서의 종류’ 내용을 보면, 설계서(설계설명서, 설계도면, 현장설명서) 등은 계약문서의 효력을 지닌다. 계약문서는 상호보완의 효력을 가지며 계약당사자 간에 행한 통지문서 등은 계약문서의 효력을 가진다 할 것이다. 계약상대자는 계약내용대로 시공해야 할 의무가 있으며, 계약내용과 달리 시공할 경우에는 사전에 발주처의 승인을 득했어야 하는 사항으로 청구인의 주장은‘이유 없다’할 것이다. 마) 이 사건 처분의 제재사유는 법령의 해석상 위법하다는 주장에 대하여 청구인은 설계도서상의 JS-CGM 공법을 적용하지 않은 것에 국한하여 이 사안을 보고 있다. 본 정비사업에 대한 경기도 종합감사는 방재댐 하부 그라우팅 공사 부당 시공(불법 하도급 포함)뿐만 아니라, 지류부 콘크리트 골막이 시공의 부적정함도 지적하고 있다. 지류부 산지계곡 안정시설의 평면도에는 큰돌기슭막이가 1:1.5 경사가 2단으로 이루어진 사면으로 시공하도록 되어 있으나 실제 시공은 1단 사면과 계단형태로 축소 시공된 부분을 함께 지적하고 있다. 지방계약법 시행령 제92조제1항제1호에 따르면 계약을 이행할 때 부실하게 하거나 조잡하게 하거나 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자에게 입찰 참가자격 제한을 가하고 있는 만큼, 고의 또는 과실 유무는 행정처분을 내리는 판단 근거로 부적합하다 할 것이다. 바) 이 사건 공사의 그라우팅 공법 변경에 의한 수정보고 등에 대하여 청구인은 그라우팅 공법 변경에 대하여 실정보고 후 적법하게 감액계약을 하였다고 주장하고 있으나, 이는 경기도 종합감사 처분 결과를 수용하여 취한 조치이다. 이는 청구인 스스로도 그 결과를 받아들이고 설계변경 후 감액 변경계약을 한 것으로 부당하게 시공한 것을 방증하는 것이다. 청구인은 상기 가항과 같이 종합감사 시까지 거짓으로 보고하여 기성금을 청구하였고 받은 사실이 있으며, 바로 이 부분을 종합감사에서 지적한 것이다. 사) 가사 이 사건 처분의 사유가 인정된다고 할지라도, 이 사건 처분은 그 위반 행위의 정도, 경위에 비추어 비례원칙에 위배하여 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라는 주장에 대하여 청구인은 5개월 간 입찰에 참여할 수 없게 한 이번 행정처분을 영업의 자유를 중대하게 제한하는 침익적인 제재처분이라고 주장하고 있다. 대법원 판례에 따르면‘제재적 행정처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유인 위반행위의 내용과 그 위반의 정도, 그 처분에 의하여 달성하려는 공익상의 필요와 개인이 입게 될 불이익 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·교량하여 판단하여야 한다(대법원 2015. 12. 10. 선고 2014두5422판결). 이러한 제재적 행정처분의 기준이 부령 형식으로 규정되어 있더라도 그것 은 행정청 내부의 사무처리준칙을 규정한 것에 지나지 않아 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없다. 따라서 그 처분의 적법 여부는 처분기준만이 아니라 관계 법령의 규정 내용과 취지에 따라 판단하여야 한다. 그러므로 처분기준에 부합한다 하여 곧바로 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 않거나 그 기준을 적용한 결과가 처분사유인 위반행위의 내용 및 관계 법령의 규정과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 기준에 따른 처분이 재량권의 범위를 일탈하였다거나 재량권을 남용한 것으로 판단해서는 안 된다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결).’고 명시하고 있다. 지방계약법 제31조제1항은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자 등 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여 대통령령이 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있다. 위 규정의 순차 위임을 받은 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 [별표2] 제3호는 아래와 같이 규정하고 있다. 그리고 같은 조 제4항 및 제5항은 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 제재기간을 경감할 수 있되, 그 경감 기간은 6개월을 초과할 수 없도록 정하고 있다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028147"></img> 청구인은 정비사업을 추진하면서 발주처의 승인 없이 그라우팅 공법의 임의변경 및 불법 하도급, 지류부 콘크리트 골막이 부적정한 시공(큰돌기슭막이가 1:1.5 경사가 2단으로 이루어진 사면으로 시공하도록 되어 있으나 실제 시공은 1단 사면과 계단형태로 축소 시공), 「건설업 산업안전보건관리비 계상 및 사용기준」에 적합하지 않은 안전기원제 행사비, 황사자켓·보안경 구입 등 산업안전보건관리비 정산 부적정 등 청구인의 행위는 경미하다고 볼 수 없다. 또한, 위 [별표2]의 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 제3호 가목이 아닌 나목의 최하한의 제재기간인 5개월간의 입찰참가자격 제한처분은 재량권을 일탈·남용한 처분에 해당되지 않는 적법한 처분이라고 할 것이다. 청구인은 감독관과 협의하여 실정보고를 통한 감액변경까지 진행하였다고 하나, 이는 종합감사 처분결과에 따른 조치이며 종합감사 시 이를 발견하지 못하였다면 청구인이 준공 전이라도 이를 바로 수정하였다 예측할 수 없고 공사비 정산을 하였다 하나 이는 종합감사의 순기능이 발휘된 사안이지 청구인이 성실의 의무를 다하였다 볼 수 있는 객관적 근거가 되지 못할 것이다. 3) 결론 따라서 피청구인의 청구인에 대한 행정처분은 적법하고, 지방계약법 시행령 제92조의 규정에 따라 처분한 부정당업체 입찰참가자격제한처분 취소 청구는 마땅히 기각되어야 할 것이다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】[시행 2018. 12. 24.] [법률 제16042호, 2018. 12. 24., 일부개정] 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제31조의2제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. ② 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다)이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. ③ 중앙행정기관의 장이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에 필요한 절차는 대통령령으로 정한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. ⑤ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 제1항부터 제4항까지의 규정에 따라 입찰참가자격을 제한받은 자와 수의계약을 체결하여서는 아니 된다. 다만, 입찰 참가자격을 제한받은 자 외에는 적합한 시공자, 제조자가 없는 등 부득이한 사유가 있는 경우에는 그러하지 아니하다. ⑥ 지방자치단체의 장은 제1항에도 불구하고 같은 항 각 호에 해당하는 행위가 종료된 때(같은 항 제5호 및 제6호의 경우에는 공정거래위원회 또는 중소벤처기업부장관으로부터 요청이 있었던 때를 말한다)부터 5년(같은 항 제2호 및 제7호에 해당하는 행위에 대해서는 7년)이 경과한 경우에는 입찰 참가자격을 제한할 수 없다. 제32조(계약심의위원회의 설치ㆍ운영) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사항의 적절성과 적법성을 심의하기 위하여 계약심의위원회를 설치ㆍ운영한다. 1. 대통령령으로 정하는 규모 이상의 계약과 관련된 다음 각 목의 사항 가. 입찰에서 입찰참가자의 자격 제한에 관한 사항 나. 계약체결 방법에 관한 사항 다. 낙찰자 결정방법에 관한 사항 라. 관련 업체가 제9조의2에 따른 구매규격 사전공개와 관련하여 이의제기한 사항 2. 부정당업자의 입찰 참가자격 제한에 관한 사항 3. 제31조의2제1항에 따라 시장ㆍ군수 또는 구청장 및 시장ㆍ군수 또는 구청장으로부터 계약사무를 위탁받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장이 부과하려는 과징금에 관한 사항 4. 그 밖에 지방자치단체의 장이 심의가 필요하다고 인정하는 사항 ② 제1항에 따른 계약심의위원회는 그 심의 결과를 지방자치단체의 장(제1항제3호의 경우 그 심의를 요청한 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 말한다. 이하 이 항에서 같다)에게 지체 없이 통지하여야 하며, 지방자치단체의 장은 특별한 사유가 없으면 그 심의 결과를 입찰 및 계약체결, 부정당업자의 입찰 참가자격 제한, 과징금 부과 등에 반영하여야 한다. ③ 계약심의위원회의 구성ㆍ운영과 그 밖에 필요한 사항은 대통령령으로 정하는 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】[시행 2019. 2. 4.] [대통령령 제27491호, 2016. 9. 13., 일부개정] 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항 본문에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자(계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대해서는 법 제31조에 따라 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 또는 제11호부터 제15호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. 1. 계약을 이행할 때 부실하게 하거나 조잡하게 하거나 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자 ② 제1항에 따른 입찰 참가자격 제한의 세부기준은 행정안전부령으로 정한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】[시행 2018. 7. 3.] [행정안전부령 제65호, 2018. 7. 3., 일부개정] 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 영 제92조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ② 입찰 참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰 참가자격 제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위에서 자격 제한기간을 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다. ③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028149"></img> 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 2017 ◎◎시 종합감사 결과 처분요구서, ◎◎시 계약심의위원회 심의 결과, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 2016. 10. 18. 피청구인과‘○○○(●●●)자연재해위험 개선지구 정비사업’에 대한 계약을 체결하고 2016. 10. 24. ~ 2018. 5. 14. 이 사건 공사를 시공한 업체이다. 나) 경기도지사는 2017. 12. 22. 피청구인에게 2017년 9월에 실시한 ◎◎시 종합감사 결과를 통보하였는데,‘2017 ◎◎시 종합감사 결과 처분요구서’에 의하면 이 사건 공사를 시공한 청구인 관련 지적 사항은 다음과 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159028151"></img>[[[FOOTNOTE]]]1[[[FOOTNOTE]]]다) 청구인은 2017. 12. 21. 피청구인에게 이 사건 공사의 차수그라우팅 공법 변경에 대하여 보고하였고, 2018. 1. 16. 피청구인과 공사변경계약을 하였다. 라) 피청구인은 2019. 2. 25. 청구인에게 이 사건 공사와 관련하여‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정시공’을 하였다는 사유로 지방계약법 제31조제1항에 따라 입찰참가자격 제한(5개월 이상 7개월 미만)처분 사전통지를 하였고, 같은 해 3. 21. 청구인에 대한 청문을 실시하였다. 마) 그리고 2019. 4. 17. 개최된 ◎◎시 계약심의위원회는 청구인에 대한 입찰참가자격 제한에 관한 사항을 심의한 결과 그 제한기간을 5개월로 하는 내용으로 의결하였다. 바) 이에 피청구인은 2019. 4. 30. 청구인에 대하여 시설공사 계약이행 중 부적정한 시공을 하였다는 사유로 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조, 같은 법 시행규칙 제76조에 의거하여 5개월의 입찰참가자격 제한처분을 하였다. 2) 지방계약법 제31조제1항은 지방자치단체의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하도록 규정하고 있는데, 같은 법 시행령 제92조 및 시행규칙 제76조에 따르면 지방자치단체의 장은 계약의 이행을 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자로서 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자에 대하여 5개월 이상 7개월 미만의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 3) 청구인은 ① 청구인이 시공한 그라우팅공법은 목적물의 기능 저하 등의 결과를 가져오는 것이 아니므로 지방계약법 시행령 제92조제1항제1호의 부당한 행위에 해당하지 않고, ② JS-CGM공법과 CMG공법은 실질적인 차이가 없는 것으로 공법의 변경에 해당하지 않으며, ③ 공법의 변경에 관하여 2017. 12. 21. 피청구인에게 보고하였고 공사대금을 감액하였으므로 이 사건 처분이 위법하고, 처분사유가 존재한다고 하더라도 비례원칙에 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 주장한다. 이 사건 처분의 위법성에 관하여 살펴보면 ① 지방계약법에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 취지는 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 동안 입찰참가를 배제함으로써 지방자치단체를 당사자로 하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 지방자치단체가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것인 점, ② 지방계약법이 불법행위뿐만 아니라 부당한 행위도 규제대상에 포함하고 있는 점을 감안하면 설사 청구인의 주장처럼 목적물의 기능저하의 결과가 발생하지 않았다고 하더라도 부정당행위에 포함된다고 해야 할 것으로 보이는 점, ③ JS-CGM공법과 CMG공법은 공사금액에 차이가 현저하게 발생하고, 청구인도 스스로 공법변경에 관한 보고를 한 점, ④ 행정안전부 예규인 「지방자치단체 입찰 및 계약집행기준」에서 설계변경은 그 설계변경이 필요한 부분의 시공 전에 완료하여야 한다고 규정하고 있는 점을 감안하면 청구인은 시공 전에 피청구인에게 설계변경 또는 공법의 변경에 관하여 승인을 득하였어야 할 것으로 보이는 점, ⑤ 청구인이 2017. 12. 21. 피청구인에게 공법의 변경을 보고하고 공사대금을 감액한 계약을 체결한 것은 경기도의 종합감사결과를 수용하고 감사결과를 이행한 것으로 보이는 점을 종합하면, 이 사건 처분이 위법하다 할 수 없다. 또한 청구인이 2017. 5. 4. 변경된 공법으로 시공을 하였음에도 불구하고 변경되기 전 공법에 따른 공사대금을 수령하였고, 청구인의 이 사건 공사와 관련한 부당한 행위는 그라우팅 부당시공뿐만 아니라 발주처에 대한 통보 없이 불법하도급을 한 사실과 지류부 콘크리트 골막이 부적정 시공, 산업안전보건관리비 과다집행 등도 포함되어 있는 점, 청구인에 대한 입찰참가자격제한은 그 기준의 하한인 5개월인 점을 감안하면, 이 사건 처분이 재량권을 일탈하였거나 남용하였다고 할 수 없다. 4. 결 론 그렇다면 청구인의 이 사건 심판 청구는 이유 없다고 인정되므로 주문과 같이 재결한다. 【각주】 1) 실시설계 내역서에 포함된 그라우팅은 JS-CGM이라는 특허공법이나 청구인은 CMG공법으로 시공 2) 같은 충전재를 건축물이나 석축의 틈, 암석의 균열, 투수성 지층 등에 강제로 주입한 후 고형화시켜 구조적 안정성 증가, 지반의 고결과, 지반의 지지력 증가, 투수성 감소, 지반과 구조물과의 일체화를 꾀하는 공법을 말한다. 공법에 사용되는 주입재는 그라우트 또는 그라우트재라고 한다. 3) 응결을 촉진하기 위하여 가하는 약제(염화 칼슘, 물 유리, 탄산 나트륨, 규소 불산염류 등)를 말한다. 초기 강도를 증대하므로 급경제(急硬劑), 경화 촉진제가 되기도 한다. 5) 준공까지 변할 수 없는 공사기간