부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인과 청구외 (주)△△, 청구외 (주)□□(이하 ‘청구인등 3사’라 한다)가 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 철도청의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 피청구인이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하면서 사전에 모임을 갖고 낙찰예정자 및 사업자별 투찰가격을 합의하여 응찰함으로써 구매입찰에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 공동행위를 하였다는 공정거래위원회의 통보가 있자, 피청구인은 2003. 12. 13. 청구인등 3사에 대하여 6월(2003. 12. 20. ～ 2004. 6. 19.)의 부정당업자입찰참가자격제한처분(이하 ‘이 건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 전력용 및 통신용 전선과 전람의 제조 및 판매 등을 목적으로 설립된 회사이다. 나. 청구인이 2000년 및 2001년 철도청 수요 66kV 초고압선 입찰에서 (주)△△ 및 (주)□□와 서로 상의한 후 생산일정상 여유가 있는 회사가 낙찰받기로 협의하고 순차로 낙찰받은 것은 사실이다. 다. 청구인등 3사가 2000년 및 2001년 철도청 수요 66kV 초고압선 입찰에서 협의하고 순차로 낙찰받게 된 경위는 다음과 같다. (1) 초고압전력선의 경우 66kV, 154kV, 345kV 등이 있는데, 국내에서는 청구인등 3사만이 생산하고 있으며, 2002년 기준으로 전체 전력선 시장규모는 약 8,600억원이고 그 중 154kV 초고압전력선은 약 2,500억원 정도이나 66kV 초고압전력선은 약 7억원 정도에 불과하다. (2) 청구인등 3사가 66kV 초고압전력선을 생산하기 위해서는 기존의 생산라인[청구인 및 (주)△△은 3개, (주)□□는 2개 생산라인 보유]에서 154kV 초고압전력선 등 주력제품의 생산을 중단하고 생산제품의 규격을 변경해야 하고 규격변경에는 통상 1일 이상의 시간이 소요되고 생산 시작시와 종료시 각 약 100m 정도의 전력선의 생산손실이 발생하는 등 손실규모가 66kV 초고압전력선 거래규모에 비추어 상대적으로 많고, 피청구인이 실시한 철도청 수요 66kV 초고압전력선 구매입찰의 계약단가는 2000년 이후 오히려 하락하여 청구인등 3사의 정상적인 이윤을 보장하기에는 매우 낮다. < 66kV초고압전력선 물량 및 단가현황 > <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108079379"> </img> (3) 청구인등 3사가 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참여한 것은 66kV 초고압전력선의 공급을 전면 거절할 경우 다른 제품규격의 초고압전력선 입찰과 관련하여 철도청 및 피청구인으로부터 어떠한 불이익을 받지 않고자 함이었다. (4) 청구인등 3사는 2000. 9.중순경 상호 협의하여 2000. 10. 18, 2000. 11. 29. 각각 실시한 철도청의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 피청구인이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 생산일정상 여유가 있는 기업에서 먼저 낙찰을 받기로 하고 구매입찰에 참여하였다. 라. 청구인등 3사가 피청구인이 실시한 철도청 수요 66kV 초고압전력선 입찰에 대하여 협의하여 순차로 낙찰받은 것은 동품목의 예정가격이 너무 낮아 수익성이 없었으나 국가조달행정에 협조한다는 차원에서 순차로 낙찰받은 것에 불과한 바, 이 사건 공동행위는 상대적으로 규모가 작은 66kV 초고압전력선 구매입찰에서의 유찰을 방지하기 위해 청구인등 3사가 조달행정에 적극 협력하였다는 점에서 입찰방해행위와는 다른 점, 공정거래위원회도 이 사건 공동행위에 대하여 이례적으로 가장 경미한 처분을 한 것에 비추어 볼 때 피청구인이 청구인에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상참작할 사유를 판단하여 적정한 재량권을 행사하여야 함에도 재량권을 행사하지 아니하여 위법한 점, 공정거래위원회에서 수백억원의 과징금을 부과한 (주)●●등 5사에 대하여 국방부가 6월의 부정당업체제재 처분을 한 것과 비교할 때 피청구인이 청구인등 3사가 공급을 목적으로 입찰절차에 응한 이 사건 공동행위에 대하여 부정당업체제재 6월의 처분을 한 것은 청구인의 영업활동의 자유를 과다하게 제한하여 위법한 점 등에 비추어볼 때, 피청구인이 청구인에 대하여 한 이 건 처분은 평등의 원칙에 따른 행정의 자기구속원리 또는 비례의 원칙에 위반되는 과중한 것으로 위법ㆍ부당하므로 취소되어야 한다. < 공정거래위원회의 입찰담합건에 대한 시정조치 비교 > <삭제> 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인에 대한 이 사건 제재처분을 위한 청문절차에서 청구인은 청구인등 3사가 낙찰가격을 서로 합의하여 2개 회사는 예정가격 이상으로 응찰하여 탈락하고 나머지 1개 회사가 순차로 낙찰받은 사실을 인정하고 있으며, 청구인은 이 건 심판청구에서도 청구인등 3사가 낙찰가격을 서로 합의하여 순차적으로 낙찰받은 사실을 인정하고 있다. 나. 청구인은 입찰담합 및 뇌물제공의 경우 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 별표2의 규정에서 정하고 있는 최장기간의 제재를 받겠다는 서약을 하고 입찰에 참가하고 있는바, 동법시행규칙 제76조 별표 2의 규정상 담합한 자는 6월부터 1년 미만까지 제재하도록 하고 있으나 청구인들이 주장하는 정상을 참작하여 법이 허용하는 최단기간인 6월의 기간으로 제재하여 법령에서 정하는 최소한의 제재를 하였다. 다. 청구인은 66kV 초고압전력선의 낮은 수익성에도 불구하고 어쩔 수 없이 구매입찰에 참여하였다고 주장하나, 생산손실이 나고 수익성이 낮으면 입찰에 참가하지 않으면 되는 것이고, 구매물품의 기초금액이 낮고 입찰조건이 맞지 아니하여 입찰자나 낙찰자가 없으면 피청구인은 수의계약이나 예정가격을 변경하여 재입찰하는 등의 절차를 진행하면 되는 것인 바, 청구인의 응찰하지 아니하면 불이익을 받을 수 있다는 주장 등은 납득하기 어려운 주장이다. 라. 청구인은 이 건 담합행위에 대한 입찰참가자격 제한기간은 행정청의 재량행위이기는 하나 이 건의 경우 공정거래위원회의 청구인에 대한 시정조치가 매우 경미하므로 경감조치를 취하여야 함에도 피청구인이 경감조치를 하지 않은 것은 재량행위의 일탈로서 위법한 행정행위라고 주장하나, 이 건 담합행위의 경우 계약금액을 기초로 하여 부과된 것으로 5개정유사 군납유 입찰담합건의 과징금액수가 큰 것은 계약금액이 크므로 당연한 결과이고 이 건 청구인등 3사의 담합사실이 경미한 것인지 여부와는 상관이 없다. 마. 청구인은 피청구인이 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 제76조제4항의 경감규정을 적용하지 아니하여 재량권을 적정하게 행사하지 아니하였다고 주장하나, 법규에서 정하는 "그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우"에 해당하지 아니하여 경감조치를 하지 않은 것이다. 바. 따라서 피청구인이 청구인등 3사의 부당한 공동행위에 대하여 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조, 동시행령 제76조제1항, 동법시행규칙 제76조 별표 2의 규정에 의하여 행한 이 건 처분은 적법ㆍ타당하므로 이 건 청구는 기각되어야 한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 동법시행령 제76조제1항제7호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부정당업자제재통보서, 공정거래위원회 심사보고서 및 의결서, 부정당업자 제재에 관한 의견서 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인등 3사는 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 철도청의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 피청구인이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하여 아래 <표 1> 내지 <표 3>과 같이 낙찰받은 사실이 있다. <표 1> 2000. 10. 18. 철도청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108079381"> </img> <표 2> 2000. 11. 29. 철도청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108079383"> </img> <표 3> 2001. 7. 27. 조달청 실시 입찰결과 (단위 : 원, %) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=108079385"> </img> (나) 공정거래위원회는 2003. 4. 28. 청구인등 3사가 2000. 10. 18., 2000. 11. 29. 각각 실시한 피청구인의 66kV 초고압전력선 물품구매입찰 2건과 2001. 7. 27. 조달청이 실시한 66kV 초고압전력선 물품구매입찰에 참가하면서 사전에 모임을 갖고 낙찰예정자 및 사업자별 투찰가격을 합의하여 응찰함으로써 구매입찰에서의 경쟁을 부당하게 제한하는 공동행위를 하였다는 사유로 (주)○○에 830만원, (주)△△에 730만원, (주)□□에 940만원의 과징금을 각각 부과하도록 의결하였다. (다) 공정거래위원회는 2003. 9. 15. (주)□□의 ‘부당한 공동행위를 하지 않았으며, 신고자등에 관한 감면규정을 적용해 달라’는 이의신청을 기각하였는바, ‘부당한 공동행위’ 관련 이의신청에 대하여는 ‘입찰담당자들이 2000년 9월 중순경 서울시 남대문시장에 소재한 은호식당에서 모임을 갖고 회사의 생산일정에 여유가 있는 회사가 철도청의 66kV 초고압전력선 구매입찰 물량을 받기로 합의하였다고 진술하였고 3개 사업자가 각각 1건씩의 입찰에서 낙찰받은 사실이 있으므로 신청인의 주장은 타당하지 않다’고 하였으며, ‘신고자등에 관한 감면’ 관련 이의신청에 대하여는 ‘독점규제및공정거래에관한법률 제22조의2의 규정에 의한 "조사에 협조한 자"의 요건을 충족하지 못하므로 신청인의 주장은 타당하지 않다’고 하였다. (라) 피청구인은 2003. 12. 15. 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조에 의거하여 각각 청구인등 3사에 대하여 6월(2003. 12. 20. ～ 2004. 6. 19.)의 이 건 처분을 하였다. (마) 66kV 초고압전력선의 연간 시장규모는 약 7억원 정도이며, 청구인등 3사가 주로 생산하고 있고, 현재 사용되는 전력 전송선은 대부분 154kV급 이상으로 66kV 초고압전력선은 구식철도용으로 철도청에서 주로 사용되고 있다. (바) 국가를당사자로하는계약에관한법률의 적용을 받는 정부투자기관이고 초고압전력선의 주수요자인 청구외 ◇◇의 초고압전력선 예산 및 수량은 2000년에 66kV 1억원(수량 5km), 154kV 1,100억원(수량 470km)이고, 2001년에 154kV 1,100억원(수량 470km)이고, 2002년에 66kV 1억원(수량 2km), 154kV 1,200억원(수량 520km), 345kV 270억원(수량 45km)이고, 2003년에 66kV 1억원(수량 1km), 154kV 1,080억원(수량 470km), 345kV 200억원(수량 33km)이며, ◇◇는 WTO 정부조달협정의 부속서 제3에 의하여 양허기관으로 되어 있으나 양허품목중 변압기, 개폐기, 배전판, 케이블은 제외되어 있다. (사) 위원회가 질의한 사항에 대하여 ◇◇는, 청구인 등 3사가 제재처분기간중 ◇◇가 실시하는 초고압전력선 구매입찰에 참여하지 못할 경우, 신설변전소 전력공급 지연으로 신규전력공급이 불가(4건)하고, 관련 송전망 전력수송능력 부족으로 전력공급 지장이 우려(2건)되고, 발전소 발전전력 수송 불가 및 설비 과부하(2건)가 발생하고, 도로개설 지연, 택지개발 지연 등에 의한 민원(5건)이 우려된다고 회신하였다. (2) 살피건대, 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항, 동법시행령 제76조제1항제7호, 동법시행규칙 제76조, 별표 2 제2호 라의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 입찰ㆍ낙찰과 관련하여 경쟁입찰에 있어서 입찰자간에 서로 상의하여 미리 입찰가격을 협정하였거나 특정인의 낙찰을 위하여 담합한 자에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체없이 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으며 경감기간은 6월을 초과할 수 없으며 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1월 이상은 되어야 한다고 되어 있다. 청구인은 청구인등 3사가 피청구인 수요 66kV 초고압전력선 입찰에 대하여 협의하여 공동행위를 한 것은 동품목의 예정가격이 너무 낮아 수익성이 없었으나 국가조달행정에 협조한다는 차원에서 순차로 낙찰받은 것이고, 공정거래위원회에서도 이 사건 공동행위에 대하여 이례적으로 가장 경미한 처분을 한 것을 감안하여 피청구인이 청구인에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 사유가 있다고 판단하여 감경등의 재량권을 행사하여야 함에도 불구하고 6월의 부정당업체제재처분을 한 것은 청구인의 영업활동의 자유를 과다하게 제한한 것이라고 주장하므로 이에 대하여 살펴보면, ①공정거래위원회가 청구인 등 3사의 입찰담합에 대하여 신문공표명령 및 형사고발은 하지 아니하고 과징금부과처분만 한 사실에 비추어 볼 때, 청구인등 3사가 피청구인 수요 66kV 초고압전력선 입찰에 대하여 합의하여 순차로 낙찰받은 것은 위반의 정도가 상대적으로 경미하다고 보이는 점, ②66kV 초고압전력선의 연간 시장규모가 약 7억원 정도로 초고압전력선의 연간 시장규모에서 차지하는 비중이 매우 적은 규모임에 비추어 볼 때, 66kV 초고압전력선 입찰구매에서의 부당한 공동행위에 대한 피청구인의 제재처분이 청구인등 3사의 초고압전력선 부문 매출의 대부분을 차지하는 154kV급 이상 매출까지 과도하게 제한하는 결과를 초래함으로써 제재의 목적을 넘어서 청구인등 3사의 초고압전력선 부문사업의 존폐까지 영향을 미칠 우려가 있으므로 위반의 정도에 비하여 처분이 과도하다 할 수 있는 점, ③국가를당사자로하는계약에관한법률의 적용을 받는 정부투자기관이고 국내 초고압전력선의 주수요자인 청구외 ◇◇는 WTO정부조달협정의 부속서 제3에 의하여 양허기관으로 되어 있으나 케이블(초고압전력선 포함)은 WTO 양허품목에서 제외되어 있어서 국제입찰이 어렵고 국제입찰을 하더라도 외국 기업의 경우 국내규격심사를 받아야 하는 등의 절차로 인하여 입찰에 참가할 수 있기까지는 상당한 기간이 소요될 것을 예상할 수 있는바, 청구외 ◇◇가 청구인등 3사에 대한 제재처분기간중 국내에서 대체공급처를 확보하지 못하여 제재처분의 영향이 초고압전력선을 필요로 하는 국가기간산업의 원활한 추진에 부정적인 영향을 미치게 되는 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이 건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 의결한다.