부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인 산하 조달본부와 2002. 12. 13. "해군화력 사격통제장비 수리부속 5품목에 대한 구매계약"(이하 "이 건 계약"이라 한다)을 체결한 후 2004. 4. 14. 1차선적분(3품목 $157,250)의 대금결제를 위하여 선적서류에 첨부한 Certificate of Compliance상의 제작자 서명과 청구인이 2004. 6. 21. 제출한 납기연장신청서에 첨부한 제작사 서한상의 제작자 서명이 일치하지 아니하여 당해 조달본부가 청구인 소재지(미국)에 주재중인 군수무관으로 하여금 제작사와 서명자를 조사하도록 함과 동시에 청구인에게 서명이 다른 이유를 소명하도록 한 결과, 청구인이 Certificate of Compliance 및 제작사 서한에서 당해 물품을 제조하지 아니한 회사명의를 도용하여 제작사를 허위로 기재한 사실이 인정됨에 따라 서류를 위조하였다는 이유로 피청구인이 청구인에 대하여 9월(2004. 12. 6. ～ 2005. 9. 5.)의 입찰참가자격제한처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 계약당시 미국의 △△사가 IF AMP 부품을 설계ㆍ제작하는 회사로 알고 제작사로 명시하였으나, 최종 납품일자(2004. 3. 30.)가 다 되도록 선적이 되지 않아 확인하여 보니 실제작사가 스웨덴의 Ericsson Microwave Systems AB로 밝혀졌고, 납기가 60일이 지났음에도 납품이 계속 지연되자 조달본부에서는 청구인에게 지연사유 및 납품일정을 명시한 제작사 공문을 요구함에 따라 제작사를 독촉한 결과, 하청업체에 문제가 생겨 지연되었는데 7월 중순경에 선적할 수 있다고 답변하여 이를 서울사무소장 이○○에게 알렸더니 이○○이 제작사 서한을 임의로 만들어 조달본부에 제출하였던바, 청구인은 계약서상의 제작사와 실제작사가 다른 것을 확인하고 계약서를 정정하려고 하였으나 기간이 너무 경과하여 본의 아니게 조달본부에 허위 제작사 정보를 제공하게 된 점, 납품지연으로 인한 제작사 서한을 임의로 만들어 제출한 행위는 청구인이 아니라 이○○이 한 행위로서, 이는 제작사로부터 확인한 사실대로 조달본부에 선적일정을 통보하여 계약이 취소되는 것을 막고 성실히 계약이행하기 위하여 불가피하게 한 것이지 고의로 한 것은 아니라는 점, 청구인은 납품지연에 따른 지체상금 4천3백55만원을 이미 납부하여 막중한 경제적 손실을 입었는데, 여기에 9개월의 입찰참가자격제한처분도 내려 ’05년도 입찰에 참여하지 못하도록 한 것은 이중적 제재로서 가혹한 처사인 점 등을 고려할 때, 이 건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 청구인은 계약 당시 제작사를 △△사로 알고 계약서에 명시하였으나 실제 확인하여 보니 스웨덴의 Ericsson Microwave Systems AB임을 알고 계약서를 정정하려고 하였으나 정정기회를 놓쳤고, 납품지연으로 조달본부의 독촉에 따라 청구인이 아닌 서울사무소장 이○○이 임의로 서류를 위조하여 조달본부에 제출하였다며 문서위조의 불가피성을 주장하나, 이는 이 건 계약의 계약조건에 의하여 제출하도록 한 서류와 납기연장신청시의 서류가 허위임을 스스로 인정하는 것이라는 점, 조달본부의 독촉으로 계약이 해지될 위기에 처함에 따라 서류를 위조하였다는 주장은 면책사유가 될 수 없으며, 청구인은 고의가 아니라고 하나 서류위조는 청구인이 계약해지로 인한 자신의 피해를 막기 위한 목적하에 행한 것이므로 고의가 아니라는 주장은 모순된 주장인 점, 이○○이 개인자격으로 이 건 계약에 대하여 연대보증하였고 이○○이 제출한 의견제출서에 의하면 청구인에게 모든 책임을 돌리고 있어 결국 청구인의 주장은 책임을 연대보증인에게 전가하기 위한 허위라고 할 수 있는 점, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」 제76조 및 별표 2 제2호마목의 규정에 의하면, "입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자"에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있고, 청구인은 다른 사유로 부정당업자의 입찰참가자격제한을 받고 있는 기간중에 청구인의 허위서류 제출행위가 이루어졌으므로 동 시행규칙 제76조제2항의 규정에 의거하여 1년 이상의 가중제재를 할 수 있음에도 불구하고 9월간의 제재처분을 한 점을 고려할 때, 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제26조 및 제27조제1항 동법 시행령 제76조 동법 시행규칙 제76조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 지사임명장, 위임장, 계약서, 1차 선적시 Certificate of Compliance, 2차 선적시 Certificate of Compliance, 납기연장요청서, 납기연장신청시 제작사 서한, 조달본부 조사지시문서, 소명요구서, 주미 군수무관 회신서, 조달본부 계약해지 예고서, 답신서, 조달본부 부정당제재 건의서, 의견진술 요구서, 의견진술서, G2B(나라장터) 부정당업자 제재조회서, 부정당업자 제재 심의자료, 연대보증계약서, 부정당업자제재 통보서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 2002. 12. 5. 이○○은 이 건 계약과 관련하여 청구인의 계약 불이행 발생시 청구인과 연대하여 책임을 지며, 특히 청구인의 계약이행에 하자가 있고 하자발생 통보 후 청구인이 6월 내에 하자를 치유하지 아니하는 경우 즉시 국방부 조달본부에 현금으로 손해배상한다고 연대보증하였다. (나) 2002. 12. 13. 국방부 조달본부와 청구인간에 체결된 이 건 계약의 계약서에 의하면, 계약번호는 "KFX-DPA-○○"로, 계약물품은 "SPARE PARTS FOR WSA-423(해군화력 사격통제장비 수리부속)"으로, 품목수는 "FIVE(5)ITEMS"로, 계약금액은 "$385,350"로, 계약자는 "○○ CO"로, 제작자는 "△△"로, 납기는 "WITHIN MARCH 30, 2004"로 기재되어 있다. (다) 2004. 4. 14. 청구인이 국방부 조달본부장에게 제출한 선적서류에 첨부된 Certificate of Compliance의 내용중 △△사의 "DAVY HULET" 서명과 2004. 6. 21. 청구인이 국방부 조달본부에 보낸 납기연장요청서에 첨부된 서류중 제작사 서한의 "DAVY ○○" 서명은 서로 다른 필체로 기재되어 있으며, 위 납기연장요청서에 첨부된 청구인의 서한에는 위 제작사 서한도 동봉한 사실 및 청구인의 대표 ○○ Kim의 서명이 기재되어 있다. (라) 국방부 조달본부는 2004. 6. 22. 주미 군수무관에게 △△사의 서명이 상이한 두 서류, 소재지, 연락처, 서명 담당자명을 송부하면서 이를 실사하여 △△사의 제작 및 영업여부, Certificate of Compliance의 발행사실 여부 등을 확인한 후 통보하여 줄 것을 지시하였고, 익일 청구인에 대하여 납기연장요청서에 첨부된 △△사의 DAVY ○○이 작성한 서한의 서명이 2004. 4. 14. 청구인이 국방부 조달본부장에게 제출한 선적서류중에 포함된 Certificate of Compliance의 동일인 서명과 상이한 것에 대하여 2004. 6. 25.까지 설명해 줄 것을 요청하면서 그 설명내용이 타당하지 못하거나 사실이 아닌 것으로 확인되는 경우 해당 미선적 계약분에 대하여는 계약해지할 것을 통보하였다. (마) 주미군수무관단장은 2004. 6. 28. 국방부 조달본부장에게 DAVY ○○는 △△사에 근무한 사실이 없으며 전화번호도 △△사의 번호가 아니라고 실사결과보고를 하였고, 이에 따라 2004. 7. 1. 국방부 조달본부는 청구인이 선적서류 및 납기연장 근거서한으로 송부한 제작사 △△사에 대한 정보가 허구인 것으로 확인되었으므로 계약물품을 실제로 제작한 제작업체에 대한 정보를 2004. 7. 7. 까지 제출할 것과 미선적분에 대하여는 납기연장불가 및 계약해지 예정임을 통보하였다. (바) 이에 대하여 청구인은, 2004. 7. 7. 계약 당시 △△사가 IF AMP 부품을 설계ㆍ제작하는 회사로 알고 계약서에 제작사로 명시하였으나 나중에 확인하여 보니 실제 제작사는 스웨덴의 Ericsson Microwave Systems AB사임을 알고 정정하려 하였으나 기간이 너무 경과하여 본의 아니게 정정할 기회를 놓치게 되었다고 진술하였으며, 미선적품에 대하여는 7월말까지 납품할 수 있도록 선처하여 달라고 국방부 조달본부에 회신하였다. (사) 국방부 조달본부장은 2004. 8. 25. 피청구인에게 해군화력 사격통제장비 수리부속(WSA-423)에 대한 공급계약을 체결한 청구인이 허위로 서류를 제출하였다는 이유로 청구인과 연대보증인 이○○에 대하여 부정당업자 제재를 건의하였고, 피청구인은 2004. 9. 23. 청구인 및 이○○에게 부정당업자 제재가 건의되었다는 사실과 2004. 10. 5.까지 이에 대한 의견서를 작성하여 출석하거나 의견서를 우송하지 아니할 경우에는 의견진술권을 포기하고 위반사실을 인정한 것으로 간주되어 제재기간 동안 국가기관이 시행하는 모든 입찰에 참가할 수 없음을 통지하였다. (아) 이에 대하여 청구인의 서울사무소장 이○○은, 2004. 10. 피청구인에게 계약 당시 △△사가 IF AMP 부품을 설계ㆍ제작하는 회사로 알고 계약서에 제작사로 명시하였으나 나중에 확인한바 스웨덴의 Ericsson Microwave Systems AB사임을 알고 정정하려 하였으나 기간이 너무 경과하여 본의 아니게 정정할 기회를 놓치게 되었다고 사죄하면서 청구인에 대한 입찰참가자격 제한조치를 최소화해 줄 것을 요청하는 동시에 이러한 과실은 청구인의 과실로서 연대보증인인 자신의 책임과는 무관하다고 의견을 진술하였다. (자) 피청구인은 청구인이 2004. 4. 17. 계약불이행으로 2004. 4. 26. ～ 2004. 10. 25.동안 부정당업자제재를 받고 있음에도 불구하고, 서류를 허위로 작성하여 또다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생하였으므로 2004. 11. 25. 청구인에 대하여 9월(2004. 12. 6. ～ 2005. 9. 5.)간 입찰참가자격을 제한한다고 통보하였으나, 이○○에 대하여는 입찰참가자격을 제한하지 아니하였다. (2) 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부에 대하여 살펴본다. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제27조제1항의 규정에 의하면, 각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정기간 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 동법 시행령 제76조제1항제8호와 동법 시행규칙 제76조제1항 및 별표 2 제2호마목의 규정에 의하면, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있으며, 동법 시행규칙 제76조제2항에서는 입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격제한기간 종료후 6월이 경과하는 날까지의 기간중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 당해 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위내에서 자격제한기간을 별표 2의 해당호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있도록 하고 있는바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 국방부 조달본부와 해군화력 사격통제장비 수리부속의 공급계약을 체결하면서 이 계약물품의 실제 제작사는 스웨덴의 Ericsson Microwave Systems AB사임에도 불구하고, 2002. 12. 13. 국방부 조달본부와 청구인간에 체결한 계약서에 제작사를 △△사로 기재하였고, 선적서류 중에 포함된 Certificate of Compliance 및 납기연장요청서에 첨부된 제작사 서한에서도 제작사를 △△사로 하여 동 회사에 근무한 사실이 전혀 없는 DAVY ○○의 서명을 허위로 기재함으로써 이 건 계약의 체결 및 이행에 필요한 제작사 관련서류를 허위로 작성하여 제출한 사실이 인정되므로, 청구인은 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제76조제1항제8호, 동법 시행규칙 제76조제1항 및 별표 2 제2호마목에 규정된 "입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자"에 해당하여 피청구인은 청구인에게 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 하고, 더욱이 청구인은 2004. 4. 17. 계약불이행으로 입찰참가자격이 제한되고 있는 기간(2004. 4. 26. ～ 2004. 10. 25.) 중에 국방부 조달본부에 허위서류를 제출함에 따라 피청구인은 청구인에 대하여 동법 시행규칙 제76조제2항의 가중된 제재를 할 수 있음에도 불구하고 청구인에게 9월의 기간동안만 입찰참가자격을 제한한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없다. 한편, 청구인은 지체상금을 이미 납부하였으므로 입찰참가자격을 제한하는 이 건 처분은 이중제재로서 위법하다고 주장하나, 지체상금은 이 건 계약 전 청구인이 체결한 다른 계약을 이행함에 있어서 청구인이 정당한 사유없이 그 이행을 지체함에 따라 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제26조의 규정에 의하여 납부하여야 하는 것이고, 이 건 처분은 계약에 관한 서류를 위조하고 허위서류를 제출한 것에 대하여 입찰참가자격을 일정기간동안 제한하도록 하는 것이어서 피청구인은 별개의 위반행위에 대하여 각각 처분을 행한 것이므로 이중제재라 할 수 없다. 또한, 청구인은 이○○이 2004. 6. 21.자 납기연장요청서에 첨부된 제작사 서한을 허위로 작성하여 제출하였다고 주장하나, 청구인은 2002. 12. 13. 국방부 조달본부와 청구인간에 체결한 계약서에서부터 지속적으로 제작사를 허위로 기재하여 왔으며, 위 납기연장요청서에 첨부된 청구인의 서한에는 제작사의 서한도 동봉함을 언급하면서 청구인 대표 Scott Kim의 서명이 되어 있어 청구인이 제작사 서한이 허위로 작성ㆍ제출된 사실을 알지 못하였다고 보기가 어렵고, 2002. 12. 5.자 연대보증서에서 이○○은 청구인이 계약불이행하는 경우에 연대책임을 지도록 되어 있으나, 이 건은 계약불이행이 아닌 허위서류 제출에 대하여 입찰참가자격을 제한하려는 것으로 이○○이 책임져야 할 범위를 벗어난 것이므로 청구인의 주장은 이유 없다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.