부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인 산하 ○○본부와 2002. 12. 13. "K-1전차 수리부속류 44품목에 대한 구매계약"(이하 "이 건 계약"이라 한다)을 체결한 후 위 44품목중 30품목에 대하여 납기 내에 이를 납품하지 아니하자 청구인이 정당한 이유없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 피청구인이 2004. 6. 18. 청구인에 대하여 4월(2004. 6. 28. - 2004. 10. 27.)의 입찰참가자격제한처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 방위산업용 부품 등의 도소매업과 무역업을 하는 "○○상사"라는 상호의 업체를 운영하고 있는 청구인은 2002. 4. 26.에 실시한 일반경쟁 입찰에 참가하여 낙찰자로 결정된 후 2002. 12. 13. 국방부 ○○본부와 계약금 US$292,947.00에 궤도장비용 부속(베어링류) 44품목을 납품하는 계약을 체결하고 2003. 9. 20.까지 해당 물품을 공급하기로 하였는 바, 이 건 계약의 대상물품인 총 44품목중 14품목은 이미 독일과 오스트리아에서 수입하여 납기내에 공급을 마쳤으며, 나머지 30품목에 대하여는 청구인이 지난 2001년도에도 이미 외자구매를 하였던 적이 있는 중국 ○○소재 업체인 ‘○○’사(이하 "중국회사"라 한다)로부터 해당 물품을 수입하여 공급할 준비를 하고 있었는데, 이 건 계약의 조건이나 첨부된 계약일반조건 또는 입찰공고문 어디에도 계약 물품을 독일의 원제작사가 제작한 제품으로만 공급해야 한다는 조건이 명시된 바 없음에도 불구하고 ○○본부에서는 2003. 8. 7. 원제작사인 독일의 ○○사 또는 △△사의 정품에 대한 납품을 요구하면서 이 것이 어려울 경우 이 건 계약을 해지할 예정임을 통보하여 왔고, 이에 청구인은 과거 중국회사로부터 납품선례도 있었으므로 동 회사 제품을 납품할 것임을 통보하는 등 거듭된 설명과 요청을 하였으나, ○○본부는 중국회사 제품으로는 납품이 불가하다는 방침만을 구두로 반복하던 중 2003년 7월과 9월 사이에 있었던 중국 ○○ 지역의 대규모 홍수로 인하여 제품 납품이 사실상 곤란하게 되는 불가항력의 사태가 발생하게 되었고, 이에 따라 청구인은 위 홍수피해가 어느 정도 복구된 시점인 2004. 1. 16. 이 건 계약의 납기를 2004. 3. 20.까지 연장하여 줄 것을 요청하였으며 불가항력의 사태가 있었음을 입증하는 중국 당국의 확인서를 제출하였으나, ○○본부장은 2004. 3. 29. 청구인의 계약불이행으로 인하여 이 건 계약이 해지되었음을 통보하였다. 나. 이 건 계약의 체결 및 이행의 경위에서 잘 알 수 있듯이 청구인이 이 건 계약에 따른 일부 품목의 납기를 지키지 못한 것은 ○○본부 계약담당자가 납기 전에 부당하게 계약조건을 변경하여 이행할 것을 요구함으로써 계약상 공급이 허용된 물품의 수령을 사실상 거부한 사실과, 납품할 제품의 생산지인 중국에서 발생한 불가항력적인 천재지변으로 인한 것이므로, 청구인이 계약을 불이행한 데에는 정당한 이유가 있음에도 불구하고 피청구인이 이 건 처분을 한 것은 위와 같은 사정을 간과한 것이거나 정당한 이유에 대한 해석을 그르친 것으로서 위법하다. 다. 국가를당사자로하는계약에관한법률(이하 "국가계약법"이라 한다) 소정의 입찰참가자격제한은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에게 가해지는 제재로서 동 처분이 행하여지면 국가계약법령에 따라 당해 제한기간 내에는 다른 중앙관서에서 집행하는 모든 입찰에 참가할 수 없으므로, 이와 같은 입찰참가제한처분을 함에 있어서는 당해 행위의 정도와 성격 등을 감안하여 동 처분을 통하여 달성하고자 하는 목적과 그로 인한 불이익 사이에 적정한 비례관계가 유지되도록 하는 것이 특히 중요하다고 할 것인 바, 가사 청구인이 이 건 계약상의 납기를 도과하였고 계약불이행에 대하여 ‘정당한 이유’를 인정받기 어렵다고 보더라도, 이 건 처분은 청구인이 이 건 계약을 불이행한 경위나 그 성격에 비추어 볼 때, 비례원칙에 위반하여 지나치게 장기간의 입찰참가제한기간을 설정한 가혹한 결정으로서 적정한 재량권을 행사하지 못한 위법을 범한 것이므로 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 계약의 해당 물품을 독일의 원제작사가 제작한 제품으로만 공급하여야 한다는 조건이 명시된 바 없다고 주장하나, 이 건 계약의 입찰공고문의 제1호가목에는 구매요청번호(품목수)가 "육군 : BAD62079 (500MD부속)외 36건(4,168품목)"으로 표기되어 있는데, 이는 ○○본부가 입찰을 통하여 구매하고자 하는 상세품목으로서 품목수가 방대하여 직접 기재하지 못하고 별도로 입찰실에 비치하여 입찰참가자에게 교부ㆍ열람하도록 하고 있을 뿐, 이 건 계약서에 첨부된 제1장 물품명세 및 계약특수조건중 물품명세(COMMODITY PRICE LIST)와 동일하며, 동 LIST에 의하면 청구인이 납품하여야 할 품목의 부품번호(생산자가 부여하는 번호)가 부여되어 있는데 이 부품번호는 독일의 ○○사가 부여한 것으로서 위 ○○사만이 사용하는 고유번호이고, 이 번호는 ○○본부에서 데이터베이스화하여 누구나 열람이 가능하며 입찰하고자 하는 자는 그 품목의 품질과 규격을 확인하고 납품이 가능한지를 판단한 후 응찰하고 있어, 10년 이상 군수물자 구매입찰에 참여하고 있는 청구인이 이를 모를 리 없고, 청구인은 이 건 계약의 이행이 불가능함을 알고 2004. 1. 27. 부정당업자제재처분만이라도 피하고자 30품목에 대한 품목취소를 요청을 한 사실도 있으며, 계약해제 후인 2004. 3. 30. 계약서에 명시된 부품번호와 상이한 부품번호를 공급하겠다고 통지한 정황 등에 비추어 보아도 청구인이 이 건 계약의 품목이 정품에 한정된다는 사실을 자인하고 있음을 알 수 있고, 한편, 청구인이 제출한 물품명세서 및 계약특수조건의 서증(갑 제4호증의 3)중에는 원 계약서에는 표시되지도 아니한 부품번호를 청구인이 임의로 기재하였는 바, 위 부품번호들은 모두 중국회사 제품의 부품번호로서 청구인이 임의로 계약내용과 다른 중국제품의 납품을 시도했다는 점을 보여주는 것이고, 또한 청구인은 계약품목중 14품목은 왜 ○○본부가 요구한 대로 독일○○사 등의 정품을 납품하였는지 우선 해명하여야 할 것이다. 나. 청구인은 2001년도 계약시 이미 중국제품을 납품한 선례가 있음에도 불구하고 이 건 계약에 있어서만 중국제품을 거부하는 것은 부당하다고 주장하나, 2001년도 계약 당시의 계약서에 첨부된 COMMODITY PRICE LIST에는 대부분 부품번호가 지정되지 아니하여 특정제품을 요구한 것은 아니나 우리 군이 사용하는 재고번호는 나토목록체계표준화협정에 따라 작성된 것으로서 당시 적성국이었던 중국은 이 체계에 가입하지 않아 동 재고번호가 요구하는 규격에 해당하는 제품이 없고, 있다 해도 신뢰하기 어려운데, 당시 청구인이 임의적으로 중국제품을 납품하자 수요기관에서 이를 알지 못하고 수납한 결과 당시 납품된 제품에서 상당한 하자가 발견되어 현재까지 그 하자를 처리하기 위하여 노력중에 있으며, 또한 이 건 계약서에 첨부된 제2장 계약일반조건 제6호에서는 "매도인이 제1장에 명시된 부품번호와 상이한 부품번호의 부품을 공급하고자 할 경우, 인도예정일 45일 전까지 매수인에게 그 변경사항을 통지하여 사전승인을 받아야 하며, 이 경우 부품의 성능에는 전혀 변화가 없어야 한다"고 되어 있음에도 불구하고 청구인은 중국제품을 납품하겠다는 일방적인 통지만을 했을 뿐 ○○본부로부터 이에 대한 사전승인을 받은 사실이 없다. 다. 청구인은 불가항력에 의한 납기지연으로서 정당한 사유에 해당한다고 주장하나, 가사 청구인의 주장과 같이 독일 제품이든 중국 제품이든 관계가 없었다 하더라도 중국회사가 소재한 지방에 폭우 등으로 인한 천재지변이 발생하여 계약상의 납기 이내에 중국회사 제품의 납품이 곤란하게 되었다면 청구인으로서는 당연히 이 건 계약상 의무로서 독일 회사 제품을 선택하여 납품하였어야 함에도 불구하고 중국회사 제품의 납품곤란만을 주장하는 것은 납득하기 어려우며, 설사 청구인에게 정당한 사유가 있었다 하더라도 이 건 계약서에 첨부된 제2장 계약일반조건 제12호나목의 규정에 의하면 매도인은 불가항력의 사유발생일부터 10일 이내에 해당 국가의 공인기관이 발행하는 증명서를 첨부하여 매수인에게 통보하여야 한다고 되어 있어 이러한 조치를 취하여야 함에도 불구하고 청구인은 불가항력사유 발생일부터 무려 7개월이 경과한 2004. 2. 20.경 그 사실을 통보하였으므로 청구인은 정당한 사유를 인정받기 위한 최소한의 요건조차 결여하였다. 라. 이 건 계약의 대상이 되는 베어링류는 전차ㆍ장갑차 등에 사용되는 부품으로서 그 안전성 여부는 국가방위와 군의 전투력, 나아가 장병들의 신체ㆍ생명과 밀접한 관련이 있고, 이 건 처분은 이러한 막중한 이익을 보호하고 동시에 정당한 이유없이 국가계약을 이행하지 아니하여 국가조달질서를 어지럽히는 행위를 통제하기 위하여 취해진 것으로서 결코 비례의 원칙에 반하지 아니하며, 오히려 국가계약법령상의 규정에 의하면 6월 이상 1년 이하의 제한기간에 해당하나 청구인이 이미 14품목에 대하여는 해당 물품을 납품한 사실이 인정되어 동 기간을 단축한 것이므로 이 건 처분이 비례원칙에 위반된다고 할 수 없다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 동법시행령 제76조제1항제6호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2의 제2호마목 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부정당업자제재통보, 외자구매입찰공고 및 정정공고, 계약서, 물품명세 및 계약특수조건, 계약일반조건, 나토목록체계, 궤도장비 베어링류 정품 납기내 선적촉구 및 그에 대한 회신, 계약품목취소요청, 계약품목 납기연장 요청, 계약품목 납기연장불가회신, 계약해지 통보서, 상이한 부품번호 통지 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 국방부 ○○본부는 2002. 3. 5. 이 건 계약에 관한 외자구매입찰공고를, 2002. 4. 8. 외자구매입찰정정공고를 하였고, 동 공고문에는 이 건 계약의 대상물품과 관련한 구매요청번호(품목수)가 육군의 경우 "BAD62079(500MD부속)외 36건(4,168품목)"으로 기재되어 있다. (나) 2002. 12. 13. 청구인과 국방부 ○○본부간에 체결된 이 건 계약의 계약서에 의하면 조달판단번호는 "BGD-62082, 62083, 62084, 62088, 62089, 62096"으로, 물품은 "Spare Part for K-1 TANK & Vehicles"로, 품목 수는 "44"로, 계약액은 "USD292,947.00"으로, 납기는 "2003. 9. 20.내"로 되어 있고, 동 계약서에 첨부된 부속서류중 "제1장 물품명세서 및 계약특수조건"에는 물품의 명세가 기재되어 있는데, 그 물품의 세부내용을 기재한 붙임서류인 "COMMODITY PRICE LIST(총괄)"에는 이 건 계약의 대상이 되는 44품목 각각의 조달요구번호, 재고번호 및 부품번호(다만, 5품목은 부품번호가 공란으로 되어 있음)가 기재되어 있다. (다) 이 건 계약서에 첨부된 자료중 제2장 계약일반조건에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. 1. 용어의 정의 다. 물품이란 본 계약의 목적물로서, 부속물, 부품 및 기타 품목을 포함할 수 있으며, 제1장의 명세와 일치한다. 6. 매도인이 제1장에 명시된 부품번호와 상이한 부품번호의 부품을 공급하고자 하거나 상이한 부품을 공급하고자 할 경우 인도예정일 45일 전까지 매수인에게 그 변경사항을 통지하여 사전승인을 받아야 하며, 이 경우 부품의 성능에는 전혀 변화가 없어야 한다. 12. 불가항력 가. 매도인은 천재지변, 화재, 폭발, 파업, 직장폐쇄, 폭동, 소요, 군사행동, 전쟁의 위험 또는 존재, 봉쇄, 출항금지, 선박의 징발, 유행병, 본 계약 발효 이후의 관련법령 개정, 기타 매도인이 적절히 통제할 수 없는 원인에 의한 인도의 불이행이나 지연에 대하여는 책임지지 아니한다. 나. 매도인은 불가항력 사유 발생일부터 10일 이내에 해당국 공인기관이 발행하는 증명서를 첨부하여 매수인에게 전송통보 및 항공우송하며 동 증명서는 다음 사실을 입증하여야 한다.(이하 생략) (라) 나토목록체계에 의하면 부품번호로써 어떤 회사의 제품인지를 식별할 수 있는 바, 이 건 계약서에 첨부된 COMMODITY PRICE LIST(총괄)에 기재된 부품번호의 경우 대부분이 독일의 △△사의 것임을 확인할 수 있다. (마) 국방부 ○○본부장은 2003. 8. 7. 수요군에서 궤도장비 베어링류에 관한 공급업체 관련 정보 등을 검토한 결과 계약서에 명시된 원제작사 정품 납품을 요구하고 있으므로 납기내에 정품을 납품할 것과 만일 정품 납품이 어려울 때에는 해당 품목에 대한 계약을 해지할 예정이니 2003. 8. 12.까지 정품선적계획 또는 계약해지에 관한 의견을 통보하여 줄 것을 청구인에게 통지하였고, 이에 청구인은 같은 날 베어링 정품(SHAANXI MACHINERY & EQUIPMENT IMPORT & EXPORT CORT. in CHINA)을 납기인 2003. 9. 20.까지 공급할 예정이라고 통보하였다. (바) 청구인은 2004. 1. 16. 국방부 ○○본부장에게 30품목에 대하여 납기만료가 2003. 9. 20.이나 생산국의 납기지연으로 인하여 2004년 2월말까지는 선적을 종결할 것이며, 운송 및 통관일자 등을 고려하여 2004. 3. 20.까지 납기를 연장하여 줄 것을 요청하였고, 이에 국방부 ○○본부장은 2004. 1. 20., 납기연장요청된 30품목은 2003. 9. 20.까지 선적이 완료되어야 하나 기간이 4개월이 경과한 이후에 요청된 것으로서 연장이 불가하며, 납기가 지연된 불가항력의 사유가 있을 경우에는 그 사유를 입증할 수 있는 서류를 2004. 1. 31.까지 제출하고, 기한 내에 서류가 도착하지 않거나 불가항력사유에 합당하지 않을 경우에는 계약을 해지할 것임을 청구인에게 통보하였다. (사) 청구인이 납기연장을 요청한 30품목중 재고번호가 3110010728058, 311037A079331, 311037A083611인 3품목의 경우에는 이 건 계약서에 첨부된 COMMODITY PRICE LIST(총괄)에 부품번호가 기재되어 있지 아니하다. (아) 청구인은 2004. 1. 27. 군수사령관에게 K-1탱크에 사용되는 베어링을 중국산으로 공급하기 위하여 선적 대기중이나, 소요 부대에서 베어링의 수명이 순정품의 경우 5-10년이나 중국산의 경우는 2-3년 정도에 불과하므로 품질을 인정할 수 없어 주력장비인 K-1탱크에 사용하기 부적합하다는 불만을 제기함에 따라 선적 전에 30품목에 대하여 계약 품목을 취소하여 줄 것을 요청하면서 앞으로는 이러한 일이 발생되지 않도록 수요군에서 지정된 제품을 공급할 수 있도록 입찰공고시 명시하여 줄 것을 당부하였다. (자) 청구인은 2004. 2. 20. 국방부 ○○본부장에게 계약일반조건에 근거하여 2004. 3. 20.까지 납기연장을 요청하면서 납기가 지연된 불가항력 사유에 관한 China Commodity Inspection Bureau(중국정부 상품검사기관) 명의의 확인서를 제출하였고, 그 후 2004. 3. 4. 및 2004. 3. 22. 납기연장을 재요청하였으나, 국방부 ○○본부장은 2004. 3. 29. 청구인에 대하여 청구인의 계약불이행으로 인하여 계약이 해지되었으며 관련법규에 따라 계약이행보증금 국고귀속 및 부정당업자 제재 등 사후조치가 진행중임을 통보하였다. (차) 청구인은 2004. 3. 30. 국방부 ○○본부장에게 계약서와 명시된 부품번호와 상이한 부품번호를 공급하기 위하여 변경된 부품번호와 함께 부품의 성능에는 전혀 변화가 없음을 통지하였다. (카) 피청구인은 2004. 6. 18. 청구인에 대하여 국가계약법시행령 제76조제1항제6호를 근거로 이 건 처분을 하였다. (2) 국가계약법 제27조제1항의 규정에 의하면 각 중앙관서의 장은 대통령령이 정하는 바에 의하여 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여서는 일정기간 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있고, 동법시행령 제76조제1항제6호 및 동법시행규칙 제76조제1항ㆍ별표 2의 규정에 의하면 정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조제4항 및 제5항의 규정에 의하면 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 6월의 범위내에서 경감할 수 있으되, 이 경우에도 그 제한기간이 1월 이상이 되도록 하여야 한다고 되어 있는 바, 청구인은 피청구인이 계약조건을 변경하여 계약체결조건에 명시되지 아니한 독일 회사의 물품을 납품할 것을 요구하였고, 청구인이 납품할 물품의 생산지인 중국에서 발생한 천재지변으로 인하여 납기 내에 납품하지 못하게 된 것으로서 이 건 계약의 이행지체에 정당한 사유가 있다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 이 건 계약서의 부속서류중 제1장 물품명세 및 계약특수조건의 붙임서류인 COMMODITY PRICE LIST(총괄)에 의하면 조달요구번호, 품명, 재고번호, 부품번호 등이 기재되어 있는데, 여기에서 부품번호라 함은 제품을 생산하는 생산자들이 생산품 식별, 공정통제, 자재청구 등의 목적으로 부속품에 부여한 번호를 말하는 것으로서 나토목록체계에 의하면 부품번호를 통하여 제조업체를 확인할 수 있으며, 이 건 계약의 대상이 되는 44품목중 대부분의 경우가 독일의 제조회사인 △△사가 제작한 물품으로 확인되는 점에 비추어 볼 때, 이 건 계약당시 부품번호를 통하여 계약대상품목의 제조업체가 이미 특정되었다고 보아야 할 것이고, 또한 이 건 계약서에 첨부된 제2장 계약일반조건 제6호에서는 매도인이 제1장에 명시된 부품번호와 상이한 부품번호의 부품을 공급하고자 할 경우 인도예정일 45일 전까지 매수인에게 그 변경사항을 통지하여 사전승인을 받도록 하고 있으나, 청구인은 부품변경에 필요한 사전승인을 받은 사실이 없으므로, 이러한 상태에서 청구인이 독일의 제조회사가 생산한 제품을 공급하지 아니하고 중국회사의 제품을 공급한다고 하여 이를 계약내용에 좇은 이행이라고 볼 수 없다 할 것이다. 다만, 재고번호가 3110010728058, 311037A079331, 311037A083611인 3품목의 경우에는 부품번호가 기재되어 있지 아니하므로 청구인이 의도한 대로 중국회사의 제품으로 납품할 수 있으나, 청구인이 납품 공급을 의뢰한 중국회사가 소재한 지방에 대규모 홍수가 발생하여 청구인이 이 건 계약상의 납기 내에 물품을 납품할 수 없었다면 청구인으로서는 동일한 품목의 다른 회사 제품을 선택하여 납기 내에 납품을 완료할 수도 있었으므로 청구인이 불가항력에 의하여 계약을 이행하지 못하였다고 할 수 없어 청구인이 계약을 이행하지 못하게 된 데에 정당한 사유가 있다고 볼 수도 없다. 따라서 청구인은 피청구인 소속 ○○본부와 2002. 12. 13. 이 건 계약을 체결하면서 2003. 9. 20.까지 "K-1전차 수리부속류 44품목"을 공급하기로 약정하였음에도 불구하고 14품목을 제외한 30품목에 대하여는 그 납기 내에 이를 납품하지 아니한 사실이 분명하고, 달리 청구인의 계약불이행에 정당한 사유도 인정되지 아니하며, 국가계약법령에 의하면 정당한 이유없이 계약을 이행하지 아니한 경우 6월 이상 1년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한할 수 있으나 피청구인은 청구인이 14품목에 대하여는 납기 내에 납품한 사실을 참작하여 처분기준을 완화하여 적용한 점에 비추어 볼 때, 청구인에 대하여 4월간 입찰참가자격을 제한한 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다고 할 수 없을 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.