부정당업자입찰참가자격제한처분취소청구

1. 사건개요 청구인이 피청구인 산하 지하철건설본부에서 2003. 11. 11. 실시한 "지하철3호선연장 3-2공구 전면책임감리용역"(이하 "이 건 용역"이라 한다) 입찰참가시 허위서류를 제출하였다는 이유로 피청구인이 2004. 7. 13. 청구인에 대하여 6월(2004. 7. 21. - 2005. 1. 20.)의 입찰참가자격제한처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 감리전문회사인 청구인은 서울특별시지하철건설본부가 실시한 이 건 용역의 입찰에 참가하여 낙찰받은 회사로서, 피청구인은 이 건 용역의 입찰에서 청구인의 참여감리원중 1명으로 지정된 청구외 이△△이 2003. 6. 2.부터 같은 해 9. 30.까지 철도청이 발주한 "경부선 심천-영동간 심곡건널목 입체화공사 전면책임감리용역"(이하 "철도청 용역"이라 한다)의 책임감리원으로 근무하다가 교체된 사실이 있음에도 청구인이 이 건 용역에 관한 입찰에서의 적격심사를 위하여 제출한 사업수행능력평가서에 포함된 자기평가서의 교체빈도현황중 위 이△△에 관한 부분의 "최근 1년간 감리현장에서 교체한 현장"란에 교체사실의 기재가 없고, 그에 따라 교체 1회당 감점해야하는 0.5점이 반영되지 않은 점수가 기재되어 있다는 것을 문제삼아 청구인이 이 건 용역에 관한 입찰과정에서 허위서류를 제출하였다는 이유로 이 건 처분을 하였다. 나. 그러나, 청구인이 제출한 자기평가서와 일체로 바로 뒤이어 그러한 교체빈도현황에 관한 객관적 증빙자료로 첨부된 한국건설감리협회의 감리용역수행현황확인서에는 누락된 교체사실이 분명히 기재되어 있었고, 적격심사는 입찰자의 자기평가점수에 의존하는 것이 아니라 계약담당공무원의 심사평점에 의하여 이루어지는 것이므로 적격심사상의 편의를 위하여 제출되는 참고자료에 불과한 자기평가서보다는 그에 첨부된 한국건설감리협회의 감리용역수행현황확인서가 적격심사 판단기준이 되는 주된 자료라고 보아야 하며, 적격심사를 수행하는 계약담당공무원은 교체빈도현황란의 기재와 그에 첨부된 감리용역수행현황확인서를 상호 대비함으로써 자기평가서 기재부분이 단순한 누락임을 쉽게 알 수 있었고 필요한 경우 그 시정을 요구하는 등으로 보완시킬 수 있었으므로 청구인이 제출한 사업수행능력평가서 또는 동 평가서에 포함된 자기평가서는 허위서류에 해당되지 않는다고 보아야 한다. 다. 이 건 용역은 2003. 10. 2.에 입찰공고가, 2003. 10. 7.에 발주처의 설명이 있은 후 입찰자는 2003. 11. 11.까지 사업수행능력평가서와 가격입찰서를 동시에 제출하도록 되어 있어 짧은 시간 내에 입찰안내서에 따라 막대한 양의 사업수행능력평가서 및 제반 입찰관련서류를 준비하는 과정에서 2003. 10. 29. ○○협회로부터 위 이△△에 관한 경력확인서와 감리용역수행현황확인서를 정상적으로 발급받아 이를 기초로 사업수행능력평가서를 작성하게 되었는데 동 확인서에는 위 이△△의 교체가 있었던 최종 용역에 관한 수행현황이 기재되어 있지 않아 청구인은 아무 의심없이 자기평가서에 위 이△△의 교체사실을 표시하지 않았고, 입찰일에 임박하여 입찰관련서류를 최종 확인하는 과정에서 비로소 입찰안내서에 교체빈도에 관한 증빙으로 2003. 11. 1. 이후 발행된 감리용역수행확인서를 첨부하여야 한다는 기재를 확인하고 2003. 11. 7. 재차 감리용역수행현황확인서를 발급받아 첨부하게 되었는 바, 시간에 쫓겨 일일이 대조하지 못하는 바람에 자기평가서중 교체빈도현황 부분의 기재에 누락이 발생한 것으로 단순한 업무착오에 불과하다. 라. 대부분의 경우 입찰자가 스스로 평가한 자기평가점수와 발주청이 평가한 심사점수는 다르게 나타나는 것이 보통이고, 이 건 용역의 경우 낙찰자는 예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자 순으로 심사하여 종합평점이 85점 이상인 자로 결정되는 바, 청구인의 종합평점은 86.16점이고 최저가로 입찰하였으므로 이 점수에서 피청구인이 문제삼고 있는 0.5점을 감하더라도 청구인은 여전히 85점 이상이 되어 이 건 용역의 낙찰자로 선정되므로, 0.5점 감점의 누락은 이 건 용역에 관한 낙찰자 선정에 아무런 영향을 미친 바가 없다. 마. 가사 피청구인이 단순한 참고에 불과한 자기평가서 중의 일부 기재를 두고 허위서류로 평가한다 가정하더라도 그러한 기재가 이 건 용역을 위한 입찰과 관련하여 공정한 경쟁을 해하지도 않았고, 그 허위의 정도에 비추어 공정한 경쟁을 해할 위험성도 전혀 없었다고 할 것임에도 불구하고 이 건 처분은 청구인에게 6개월 동안 각 중앙관서의 장 또는 각급 지방자치단체가 발주하는 용역에 대한 모든 입찰에 참여할 수 없게 하는 엄청난 불이익을 가하는 것일 뿐만 아니라 향후 2년간 적격심사상의 감점요인으로 작용함으로써 청구인 사업의 존폐는 물론 수많은 소속직원들 및 그 가족들의 생계 자체를 위협하는 막대한 불이익을 가하는 것으로서, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행규칙 제76조제4항의 입찰참가자격의제한기간의 경감규정에 의한 경감요인을 전혀 고려하지 않은 채 6개월이라는 장기간 동안의 입찰참가자격제한조치를 취한 것은 비례의 원칙을 위반하여 재량권의 한계를 일탈한 위법한 처분이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은, 청구인이 사업수행능력평가서에 책임감리원인 위 이△△의 최근경력으로 철도청 용역에서 책임감리원으로 근무(2003. 6. 2. ～ 2003. 9. 30.)한 사실을 기재하지 않았고, 책임감리원이 최근 1년 이내에 책임감리로 근무하다가 교체된 사실이 있는 경우 1건마다 0.5점씩 감점처리 하여야 하는데, 청구인은 위 이△△이 최근 1년 이내에 수행한 철도청 용역에서 책임감리원으로 근무하다 교체된 사실이 있음에도 이 건 용역의 입찰참가시 제출한 사업수행능력평가서(Ⅰ)의 자기평가서에 0.5점의 감점처리를 하지 아니하고 이를 제출하였는 바, 청구인이 철도청 용역 착수 후 불과 3개월여만에 질병을 사유로 위 이△△의 교체를 요청하였음에도 불구하고 이 건 입찰 당시 이를 누락시키고 참가한 후 현재까지 이 건 용역을 건강상 아무런 이상 없이 수행하고 있는 행위를 한 것이므로 이는 고의적으로 입찰질서를 문란하게 한 행위로 볼 수 있으며, 적격심사평가자인 담당공무원과 면접위원들로 하여금 심사에 관한 오류를 범할 수 있도록 유도한 고의적인 의도로 판단되고, 따라서 청구인은 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 및 동법시행령 제76조제1항제8호의 규정에 따라 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 해당하므로 이 건 처분은 적법하다고 주장한다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 동법시행령 제76조제1항제8호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 용역사업집행계획 및 입찰안내, 낙찰자결정통보서, 입찰참가자격제한처분통보서, 이 건 용역과업 설명안내서, 입찰안내서, 사업수행능력평가서(Ⅰ), 확인서발급내역통보서, 책임감리원교체승인요청문, 감리원교체승인통보서, 전면책임감리용역현황알림문, 청렴계약옴부즈만활동보고서 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 서울특별시지하철건설본부는 이 건 용역의 입찰을 함에 있어 2003. 10. 2. 용역사업집행계획 및 입찰안내를 공고하였고, 동 공고문에는 임찰참가적격자 선정 및 낙찰자 결정과 관련하여 사업수행능력평가 결과 90점 이상인 자를 입찰참가적격자로 선정하고, 입찰참가적격자중 예정가격 이하로서 최저가로 입찰한 자부터 심사하여 사업수행능력점수(70)+가격점수(30)의 종합평점이 85점 이상인 자를 낙찰자로 결정한다고 되어 있다. (나) 이 건 용역의 입찰자, 사업수행능력점수, 종합평점, 입찰가격 및 예정가격은 각각 다음과 같고, 발주청이 평가한 청구인의 사업수행능력점수에는 위 이△△의 교체사실에 따른 감점요인이 반영되어 있지 아니하다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=111176047"> </img> (다) 서울특별시지하철건설본부는 2003. 11. 21. 청구인에게 이 건 용역에 관한 낙찰자로 결정되었음을 통보하였다. (라) 2003. 10. 7.자 이 건 용역과업의 설명안내서에 의하면 사업수행능력평가서(Ⅰ)에 자기평가서, 책임감리원 해당분야 경력현황, 경력확인자료 사본, 교체빈도현황 등을 작성ㆍ첨부하도록 되어 있고, 점수 배점과 관련하여서는 참여감리원중 최근 1년간 상주감리원으로 현장배치된 감리용역에서의 교체 1회당 0.5점씩 감점한다고 되어 있다. (마) 서울특별시지하철건설본부의 2003. 10. 이 건 용역 입찰안내서에는 교체빈도와 관련하여 ○○협회에서 2003. 11. 1. 이후 발행한 감리용역수행확인서를 첨부하도록 되어 있고, 청구인은 한국건설감리협회로부터 2003. 10. 29.자로 감리원보유현황확인서, 감리용역수행현황확인서 및 감리원경력확인서를 발급받았으며, 당 위원회에서 직권으로 조사한 바에 의하면 청구인은 동 협회로부터 2003. 11. 6.자로 감리용역수행현황확인서를 발급받은 사실이 있다. (바) 청구인이 이 건 용역과 관련하여 2003. 11. 서울특별시 지하철건설공사에 제출한 사업수행능력평가서(Ⅰ)에는 다음과 같은 내용이 기재되어 있다. ○ 자기평가서(124페이지)중 참여감리원의 교체빈도란에는 교체회수가 "-회"로 표시되어 있고, 2.5점 배점에 자가평점 2.5점으로 기재되어 있다. ○ 책임감리원 해당분야 경력현황(805페이지)에는 위 이△△의 현재까지의 경력중 가장 최근의 경력으로 서울시건설안전관리본부에서 발주한 "서남권농수산물도매시장 앞 지하차도건설 전면책임감리용역"을 2001. 11. 1.～ 2002. 7. 24. 동안 수행한 것으로 되어 있고, 철도청 용역에 관한 경력은 기재되어 있지 않다. ○ 위 이△△에 대한 ○○협회의 감리경력확인서(817페이지)에도 철도청 용역에 관한 경력은 기재되어 있지 않다. ○ 교체빈도현황(1504페이지)에는 위 이△△외 4인의 참여감리원에 대한 ‘최근 1년간 감리현장에서 교체한 현장란’이 모두 공란으로 되어 있다. ○ 한국건설감리협회가 확인한 감리용역수행현황부분(1552페이지)에는 청구인이 수행한 철도청 용역에 있어서 참여감리원인 위 이△△이 2003. 6. 2. ～ 2003. 9. 30.까지 감리에 참여하고 그 후 교체된 사실이 기재되어 있다. (사) 청구인은 2003. 9. 16. 청구외 철도청 ○○건설사업소장에게 수행중인 철도청 용역의 책임감리원인 위 이△△이 질병으로 인하여 원활한 감리업무가 어려울 것으로 판단되어 교체에 대한 승인을 하여줄 것을 요청하였고, 위 철도청 ○○건설사업소장은 2003. 9. 30. 위 이△△의 교체를 승인하였다. (아) 위 철도청 ○○건설사업소장은 2003. 10. 23. ○○협회장에게 철도청 용역과 관련하여 2003. 6. 2. 배치된 감리사 위 이△△이 교체로 인하여 2003. 9. 30. 철수하였다는 내용을 포함한 감리원현황을 통보하였고, 당 위원회에서 직권조사한 바에 의하면 동 현황통보서는 2003. 10. 27. ○○협회에 접수되었으며, 동 협회에서 접수된 현황자료를 전산시스템에 입력하는 등의 작업을 함에 있어서 약 7일 정도가 소요됨을 확인하였다. (자) ○○은 2004. 3. 20. 청구인이 사업능력수행평가서에 책임감리원의 경력서를 허위로 작성하여 제출하였으므로 이 건 용역을 해약 또는 해지하고 피청구인에게 관련법에 따라 입찰참가자격을 제한하는 조치를 한 후 결과를 회신하여 달라는 보고서를 작성하였다. (차) 피청구인은 2004. 7. 13. 청구인이 이 건 용역에 입찰참가시 사업수행능력평가서 교체빈도현황에 0.5점 감점요인이 있었으나 감점하지 아니하고 허위서류를 작성ㆍ제출하였다는 이유로 6월(2004. 7. 21. ～ 2005. 1. 20.)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. (2) 살피건대, 지방재정법 제62조 및 동법시행령 제71조의 규정에 의하면 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해할 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 1월 이상 2년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 하면서 그 제한의 기준은 행정자치부장관이 따로 정한 경우를 제외하고는 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조의 규정에 의한 기준에 따르도록 하고 있고, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항제8호 및 동법시행규칙 제76조제1항ㆍ별표 2의 규정에 의하면 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 허위서류를 제출한 자에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조제4항 및 제5항의 규정에 의하면 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 6월의 범위내에서 경감할 수 있으되, 이 경우에도 그 제한기간이 1월 이상이 되도록 하여야 한다고 되어 있는 바, 위 인정사실에 의하면, 청구인은 소속 감리원인 위 이△△이 2003. 6. 2. ～ 2003. 9. 30. 동안 철도청 용역을 수행하다가 교체된 사실이 있음에도 불구하고 이 건 용역의 입찰시 서울특별시 지하철건설본부에 제출한 사업능력수행평가서(Ⅰ)에 철도청 용역에 관한 경력이 누락된 위 이△△의 경력을 첨부하였고, 자기평가서의 교체빈도항목의 배점에 있어서도 0.5점을 감점하지 아니하고 2.5점 만점에 2.5점으로 기재한 사실이 분명한 점, 청구인은 철도청 용역을 수행하던 중 이 건 용역의 입찰에 참가하기 불과 약 한두 달 전쯤인 2003. 9. 16. 철도청 ○○건설사업소장에게 위 이△△에 대한 교체승인을 신청하여 2003. 9. 30. 교체승인을 얻은 사실이 있음에 비추어 볼 때, 설령 이 건 용역의 입찰서류를 준비하는 청구인 소속의 입찰담당직원으로서는 위 이△△의 교체사실을 알 수 없었다 하더라도 철도청 용역수행중 위 이△△의 교체 및 이 건 용역의 입찰참가 등의 일련의 과정을 진행하여 온 청구인 회사 전체의 입장에서 보면 이 건 용역의 입찰 당시 위 이△△의 교체사실을 알지 못하였다고 보기 어려운 점, 비록 자기평가서가 적격심사상의 편의를 위하여 제출되는 참고자료에 불과하다 하더라도 결과적으로 발주청은 위 이△△에 대한 교체사실에 따른 감점요인을 알지 못한 채 청구인의 입찰점수를 평가한 점 등에 비추어 볼 때, 청구인이 교체빈도점수에서 0.5점을 감점하지 않고 제출한 자기평가서는 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정될 정도의 허위서류라고 볼 수 있다 할 것이나, 사업능력수행평가서(Ⅰ)에 자기평가점수와 상호 모순되는 위 이△△의 교체사실이 기재된 감리용역수행현황확인서가 첨부되어 있는 점으로 보아 청구인이 위 이△△의 교체사실을 완전하게 은폐할 의도가 있었다고는 보이지 아니하고, 청구인의 종합평점에서 교체빈도항목에서 누락된 0.5점을 감하더라도 낙찰자로 선정됨에 영향을 미치지 아니하는 점 등의 제반사정에 비추어 볼 때, 청구인이 허위서류를 제출함에 있어서 그 위반행위의 정도가 비교적 경미하고, 고의의 정도도 높지 않다고 인정되는 바, 그에 비하여 이 건 처분으로 인하여 청구인이 입게 될 불이익이 과중하다고 판단되므로, 청구인에 대하여 1월간 입찰참가자격을 제한하는 것이 상당하다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유있다고 인정되므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 의결한다.