부정당업자입찰참가제한처분취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인 회사가 공동이행방식으로 계약한 ○○ 중학교 교사신축 및 부지조성공사를 시공하면서 공동계약 이행조건에서 정한 공동계약수급 구성원간의 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니함에 따라 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조 및 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정을 위반하여 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 2003. 8. 13. 청구인 회사에 대하여 1월(2003. 8. 18. ～ 2003. 9. 17.)의 입찰참가자격제한처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 이 건 공사를 공동이행방식으로 수급하여 시공함에 있어 입찰 계약시 제출하였던 공동도급표준협정서 제14조에 근거하여 2001. 4. 28. 공동수급체간의 공동도급운영협약을 체결하고 그 협약에 따라 현장운영위원회의 구성원이 되어 동 협약서 10조에서 정한 각종 공사 진행과 관련한 업무를 결정하는 등 현장공사활동에 적극 참여하였다. 나. 피청구인은 국가로부터 공동이행방식으로 건설공사를 도급받고서 당해 건설공사현장에 건설기술자를 배치하지 않은 것을 이유로 계약이행에 참여하지 않았다고 주장하지만, 공동도급계약에서 건설기술자의 배치는 공동수급체 각 구성원들이 발주자에 연대책임을 부담하는 점을 감안할 때, 구성원의 출자비율에 따라 각자 배치하여야 할 것은 아니며 공동수급체인 건설업자 소속 건설기술자 중에서 적합한 자를 배치하면 될 것이고 발주자의 동의 또는 공동수급체 구성원의 운영위원회에서 협의하여 처리할 수 있는 사항이다. 다. 이 건 건설현장의 경우 공동수급체 협의를 거쳐 현장기술자로 (주)○○종합건설의 이○○ 부장이 건설현장에서 항시 근무하였고 청구인 회사의 토목특급기술자인 이△△ 상무이사는 서울에 주소를 두고 현지에 파견되어 현장운영위원회를 통하여 현장활동에 참여하여 시공하였다. 라. 그렇지 않다 하더라도 이 건 처분은 재량권을 심히 일탈하여 이루어진 지나치게 무거운 처분으로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. (주)○○종합건설 ○○중학교 현장대리인이 작성한 ○○중학교 교사신축 및 부지조성공사 관계자 근무현황을 보면 공사 착공일로부터 적발된 시점인 2003. 5. 6. 까지 담당자 전원이 동 회사소속 직원 또는 (주)○○ 직원들이고, 청구인 (주)△△의 직원은 한 명도 기록되지 않고 있다. 나. 정부계약에서 공동도급계약제도는 시공능력, 실적, 기술 등의 상호보완을 통해 중소기업체의 수주기회를 확대하고 중소기업이 실제 시공에 참여하도록 하여 기술이전 등을 촉진하는 등 중소기업의 보호ㆍ육성차원에서 도입된 제도로 공동수급체 구성원이 실제 시공에 참여하지 않은 것은 공동도급계약의 도급취지에 위배되고 계약상의 일반원칙인 신의성실에 반하는 것이다. 다. 이 건 처분을 함에 있어서 지방재정법 제62조 및 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조의 규정상 부정당업자 제재조치는 피청구인인 서울시 교육감이 재량으로 처분할 사항이 아니고 국가계약법령에 의한 기속 및 강제조항인 점에 비추어 당 처분은 필요적 최소한의 처분임 점 등을 고려할 때 이 건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 동법시행령 제76조제1항제6호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 청구서 및 답변서, 공사도급계약서, 공동도급표준협정서, 공동수급운영협약서, 공동수급사협의회의록, 부정당업자제재통보서, 구암중학교 신축 및 부지조성공사 공사관계자 근무현황 등 각 사본의 기재에 의하면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. (가) 청구인 및 공동도급계약자인 청구외 (주)○○종합건설, (주)○○이 서울지방조달청과 ○○ 중학교 교사신축 및 부지조성공사(이하 "이 건 공사로 한다") 공동도급계약서에 따르면 위 공사계약을 체결함에 있어 입찰시 공시한 공사입찰유의서, 공사입찰특별유의서, 설계서 및 현장설명상황과 붙임 공사계약일반조건, 공사계약특수 조건 등과 함께 공동수급협정서, 산출내역서를 동 계약의 일부로 하고 있다. (나) 청구인이 2001. 3. 31. 청구외 서울지방조달청과 체결한 이 건 공사의 공동도급계약서에 의하면, 당해 공사는 수요기관인 서울특별시동작교육청이 발주한 총공사비 101억 7615만 4000원의 사업으로서 공사기간은 2001. 4. 9.～2003. 4. 8.까지이고 공사장소는 서울 ○○구 ○○동 산 101-2호의 11번지에 위치하며 공동수급계약자는 청구인을 포함하여 (주)○○종합건설, (주)○○이다. (다) 공동도급표준협정서에 따르면 공동수급체 대표자는 (주)○○종합건설의 나○○으로 하고, 주사무소 소재지는 서울특별시 ○○구 ○○동 130-2에 설치하며, 공동수급체의 구성원은 발주기관에 대한 계약상의 의무이행에 대하여 연대책임을 지도록 하고, 구성원간 출자비율은 (주)○○종합건설이 54%, (주)◆◆이 29%, (주)□□이 17%를 각각 분담하도록 하며, 공동수급체는 공동수급체 구성원을 위원으로하는 운영위원회를 설치하여 계약에 관한 제반사항을 협의하도록 하였다. (라) 공동수급운영협약서에 따르면 구성원의 출자비율은 공동수급표준협정서 제9조에서 정한 비율에 따라 본 공사에 소요되는 직ㆍ간접 공사비, 기술개발비, 설계비, 제반관리비 등을 분담하고, 공동수급체 최고 의결기구로 구성원의 대표자 및 대표자가 위임한 임원 각 1명으로 운영위원회를 설치하며 운영위원회가 하는 일은 예산의 승인, 하도급자의 선정 및 승인, 공사집행기준 및 지침, 현장의 자금지원 및 장비투입에 필요한 사항, 현장운영중 문제발생시 구성원간 이견조정, 대발주처 지원업무, 기타 현장조직에서 결정하기 곤란하거나 결정을 의뢰한 사항에 대하여 업무를 담당하며, 현장조직은 대표사에서 선임한 현장소장을 비롯하여 현장조직상의 총 소요인원에 대하여 구성원 출자비율을 고려하여 구성하는 것을 원칙으로 하도록 규정하였다. (마) 공동수급자의 대표사인 (주)○○종합건설의 현장대리인인 청구외 양○○가 제출한 ○○중학교 교사신축 및 부지조성공사 공사 관계자 근무현황에 따르면 착공시점인 2001. 4. 9.부터 적발시점인 2003. 5. 6. 까지 청구인 (주)△△에서 파견된 현장 기술자 (품질 관리자, 안전 관리자, 공무 담당자, 공사 담당자인 건축대리, 건축차장, 토목주임, 경리담당 포함)는 명단에 전혀 나타나지 않고 (주)○○종합건설이나 (주)○○ 소속으로 구성되어있다. (바) 피청구인은 2003. 8. 13. 청구인 회사에 대하여 위 계약의 계약당사자로서 정당한 이유 없이 계약을 불이행하였다는 이유로 1월(2003. 8. 18. ～ 2003. 9. 17)의 입찰참가자격제한처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한지에 대하여 살펴본다. (가) 국가를당사자로하는계약에관한법률 제27조제1항 및 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정에 의하면 정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 계약상대자 또는 입찰자(계약상대자 또는 입찰자의 대리인ㆍ지배인 기타 사용인을 포함한다)에 대하여는 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월이상 2년이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 동법시행규칙 제76조제1항 및 별표 2와 관련하여 부정당업자의 입찰자격 제한기준 3.의 사.목 규정에 의하면 동법시행령 72조에 의한 공동계약에 있어서 공동계약에서 정한 공동수급체구성원간의 출자비율, 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니한 자에 대하여 1월이상 6월 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하도록 되어 있으며, 동법시행규칙 제76조제4항 및 제5항의 규정에 의하면 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 기타 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으나 6월을 초과할 수 없고 이 경우에도 그 제한기간이 1월 이상이 되도록 되어 있고, 동법시행령 제72조에 근거한 재정경제부장관의 회계예규 공동도급계약운영요령 제13조에 따르면 계약담당공무원은 공동수급체 구성원으로 하여금 출자비율 또는 분담내용에 따라 실제 계약이행에 참여하게 하도록 하였고 정당한 이유없이 실제 계약이행에 참여하지 않는 구성원(단순히 자본참여만 한 경우등을 포함한다)에 대해 동법시행령 제76조제1항제6호의 규정에 의한 입찰참가자격제한조치를 하도록 되어 있다. (나) 청구인은 공동도급계약에서 건설기술자의 배치는 공동수급체 각 구성원들이 발주자에 연대책임을 부담하는 점을 감안할 때, 구성원의 출자비율에 따라 각자 배치하여야 할 것은 아니며 공동수급체인 건설업자 소속 건설기술자 중에서 적합한 자를 배치하면 될 것이고 발주자의 동의 또는 공동수급체 구성원의 운영위원회에서 협의하여 처리할 수 있는 사항이라고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인 회사는 공동 계약자인 (주)○○종합건설, (주)○○과 함께 서울지방조달청과 이 건 공사를 공동이행방식으로 공동도급계약을 체결하면서 입찰계약시 제출하였던 공동도급표준협정서에 17%의 출자비율을 분담한다고 계약했으나 착공시부터 적발시점까지 공사현장에 최소 1인의 현장기술자를 파견하여 시공하지 않았다는 사실이 인정되는 점, 이에 대하여 청구인은 이 건 건설현장의 경우 공동수급체 협의를 거쳐 현장기술자로 (주)○○종합건설의 이○○ 부장이 건설현장에서 항시 근무하였고 청구인 회사의 토목특급기술자인 이△△ 상무이사는 서울에 주소를 두고 현지에 파견되어 현장운영위원회를 통하여 현장활동에 참여하여 시공하였다고 주장하나 공동수급운영협약서에 나타난 운영위원회가 하는 일은 예산의 승인, 하도급자의 선정 및 승인, 공사집행기준 및 지침, 현장의 자금지원 및 장비투입에 필요한 사항, 현장운영에 문제발생시 구성원간 이견조정, 대발주처 지원업무, 기타 현장조직에서 결정하기 곤란하거나 결정을 의뢰한 사항에 대하여 업무를 담당하는 것인데 이는 공동도급계약운용요령 제13조제1항에 나타난 실제적 계약이행으로 볼 수 없는 점, 이러한 판단하에 피청구인이 청구인 회사가 정당한 이유없이 계약이행을 하지 아니하였다고 보아 이 건 처분을 하게 된 것이 불합리하다고 보이지는 않는 점, 부정당업자입찰참가자격제한 기간의 최소기준인 1월의 입찰참가자격을 제한한 점, 달리 청구인이 출자비율에 상응하는 실제 계약이행에 참여할 수 없었던 정당한 이유를 발견할 수 없는 점 등을 고려해 볼 때, 피청구인의 이 건 처분이 위법ㆍ부당하다 할 수 없을 것이다. (다) 한편, 청구인은 이 건 처분은 재량행위로서 처분청이 재량권을 심히 일탈하여 이루어진 지나치게 무거운 처분으로 위법ㆍ부당하여 취소되어야 한다고 주장하나, 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령제76조제1항은 각 중앙관서의 장은 다음 각 호의 1에 해당하는 계약 상대자 또는 입찰자에 대하여 당해 사실이 있은 후 지체없이 1월 이상 2년 이하의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정되어 있으며 제6호에 정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자로 그 기준을 명시하고 있음을 볼때 본 건 처분제재기간 1월은 필요적 최소한의 처분으로 이 점에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 이유없다고 인정되므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 의결한다.