부정당업자 입찰참가제한처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 ★★시 ○○면 □□로 **를 영업 소재지로 하여 포장공사업 등을 영위하는 합자회사이다. 피청구인은 2017년 행정안전부 정부합동감사 처분요구를 통보받고, 2018. 6. 25.~7.31. 총 공사비 1억원 이상 3억원 미만 건설공사에 대한 산업안전보건관리비 집행실태 특정감사를 실시하였다. 이후, 피청구인은 2019. 1. 29. 청구인에 대한 부정당업자 입찰 참가자격 제한 행정처분 관련 청문을 실시한 뒤, 2019. 2. 13. 청구인에게 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조 위반에 따른 부정당업자 입찰 참가자격 제한 1개월(2019.2.15.~2019.3.14.) 처분을 하였다. 2. 청구인의 주장 가. 이 사건 처분은 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 함에도 거치지 아니한 절차적 위법이 있다. 이 사건의 경우 건설산업기본법 등의 하도급 제한 규정을 위반하였거나 공정거래위원회로부터 입찰 참가자격 제한 요청이 있었던 경우에 해당하지 않고, 입찰참가를 방해하거나 그 이행을 방해하지도 않았으며 입찰에 참가하지 아니하거나 계약이행능력의 심사나 실시계획서와 관련한 위법도 없었다. 산업안전보건법이 규정하는 산업안전보건관리비를 부당청구하였다고 하더라도 이로 인하여 근로자 등에게 사망 등 중대한 위해를 끼친 경우에도 해당하지 않는다. 산업안전보건관리비를 부당청구한 것이 해당 공사의 이행과정에서 감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 경우에 해당하지도 않는다. 그렇다면 이 사건 처분을 하기 위해서는 계약심의위원회의 심의를 반드시 거쳐야 한다. 나. 산업안전보건관리비의 부당청구는 감독 또는 검사에 있어서 그 직무의 수행을 방해한 경우에 해당하지 않으므로, 처분의 사유가 부존재한다. 지방계약법에 따르면, 감독과 검사에 관하여 다음과 같이 규정하고 있을 뿐이고, 허위 세금계산서를 제출하여 산업안전보건관리비 청구한 행위가 여기에 해당하는지를 알 수 없다. ‘감독’이란 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자가 공사·물품·용역 등의 계약을 체결한 경우에 그 계약을 적절하게 이행하도록 하기 위하여 필요하다고 인정하면, 계약서·설계서 및 그 밖의 관계 서류에 따라 감독하거나 소속 공무원 등에게 그 사무를 위임하여 감독하게 하는 것”을 말한다(지방계약법 제16조). 검사’란 “지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약상대자가 계약의 전부 또는 일부의 이행을 끝내면 이를 확인하기 위하여 계약서ㆍ설계서 및 그 밖의 관계 서류에 따라 이를 검사하거나 소속 공무원 등에게 위임하여 검사하는 것”을 말한다(지방계약법 제17조). 아울러 ‘감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 자’에 해당하면, 지방계약법 제31조에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한받게 된다. 따라서 지방계약법은 제재적 행정처분에 해당하므로, 감독 또는 검사를 해석할 때 지방계약법 제16, 17조에서 규정한 대로 엄격하게 해석하여야 한다. 그런데 지방계약법 제16, 17조를 엄격하게 해석하면, 여기에 허위 세금계산서를 제출하는 행위가 포함되는지를 알 수 없으므로, 제재적 행정처분의 대상이 될 수 없다. 다. 국가계약법 시행령은 허위서류를 제출한 자(위 시행령 제76조 제1항 제1호 가목)와 계약의 주요조건을 위반한 자(위 시행령 제76조 제1항 제2호 가목)를 별도의 사유로 규정하고 있고, 산업안전보건법위반에 대해서도 별도로 규정(위 시행령 제76조 제1항 제3호 가목)하고 있다. 국가계약법 시행규칙 제68조 및 제71조에 따라 소방청과 그 소속기관에서 시행하는 검사에 관한 세부사항을 정한 소방청 계약업무에 관한 감독 및 검사 규칙을 보면, 위와 같이 “감독”이란 공사·제조·구매·용역 계약을 체결한 경우 적정하게 이행되는지를 계약서, 설계서, 그 밖의 관계서류에 따라 확인하는 것을 말하고, "검사"란 계약목적물이 관련법령에 적합하고 구매규격·시방서대로 제조·설치되어 있는지 여부를 검사공무원이 확인하는 것을 말한다는 것을 분명히 하고 있다. 이상과 같이 지방계약법 시행령 제92조 제1항 제13호의 “감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 자”라고 함은 “계약목적물의 제작·시공과 납품·준공검사 과정에서의 감독과 검사”를 방해한 자로 엄격하게 해석하여야 하고, 이를 확대해서 허위 세금계산서 등이 제출된 경우까지 포함하여 ‘감독 또는 검사를 방해한 자’에 해당한다고 해석하여서는 아니된다. 라. 산업안전보건관리비란, 산업안전보건법 제30조에서 규정하는 바와 같이 산업재해 예방을 위하여 도급금액 또는 사업비에 계상하는 비용을 말한다. 수급인 또는 자체사업을 행하는 자는 그 산업안전보건관리비를 다른 목적으로 사용하여서는 아니된다. 산업안전보건관리비에서 정한‘개인보호구 및 안전장구 구입비 등’은 각종 개인 보호장구의 구입·수리·관리 등에 소요되는 비용, 안전보건 관계자 식별용 의복 및 제1호의 안전·보건관리자 및 안전보건보조원 전용 업무용 기기에 소요되는 비용(근로자가 작업에 필요한 안전화·안전대·안전모를 직접 구입·사용하는 경우 지급하는 보상금을 포함한다)을 의미한다. 청구인은 ① 덧씌우기 공사기간(2017. 8. 3.부터 10. 10.까지)인 2017. 8. 31. 소화기 외 138,000원, 2017. 8. 2. 529,092원의 각 안전용품을 구매하였고, 합자회사 ■■산업은 2017. 8. 31. 990,000원, 2017. 9. 29. 274,500원의 각 안전용품을, ② ◆◆면 리도 ***호 아스콘 덧씌우기 공사기간((2017. 11. 16.부터 12. 30.까지)인 2017. 12. 19. 76,364원, 주식회사 ♡♡개발은 2017. 12. 1. 3,140,000원의 각 안전용품을, ③ 농어촌도로 아스콘 덧씌우기공사(♧♧면)기간(2017. 11. 16.부터 12. 30.까지)인 2017. 11. 28. 34,091원, 주식회사 ♣♣종합건설은 2017. 11. 30. 600,000원의 각 안전용품을 각 구매하였다. 위와 같이 청구인 명의가 아닌 관계 회사인 합자회사 ■■산업, 주식회사 ♡♡개발, 주식회사 ♣♣종합건설 명의로 안전용품을 구매하게 된 것은 각 해당 사무소가 각 지역별로 설치되어 있으나, 물품구매는 청구인 사무실에서 통합 구매하였는데, 여직원이 청구인의 공사에 대한 안전용품을 구매하면서 실수로 관계 회사 명의로 구매하였다. 또한 안전용품을 구매하면서 세금계산서가 아닌 계좌이체나 영수증 자료만 취득하였다. 한편 피고는 산업안전보건관리비를 지급함에 있어 청구인에게 청구인 명의의 세금계산서를 증빙자료로 요구하였고, 이에 청구인은 위 각 공사에 안전용품을 실제 구입하였으므로, 이를 증빙하기 위해 청구인 명의의 세금계산서를 작성하여 제출하였다. 청구인은 그 대신 세금계산서에 따른 세금을 납부할 필요가 없으므로, 세금계산서 발급을 취소하였을 뿐이다. 마. 청구인은 실제 안전용품을 구매하였으므로, 공익을 침해한 사실이 없다. 설령 실제 안전용품을 구매하지 아니하였다 하더라도, 아래에서 보는 바와 같이 부당청구 금액이 크지 아니하고, 그 부당청구 금액도 모두 환수되었다. 즉 이 사건 처분과 관련하여 피청구인이 주장하는 부당청구금액에 대하여 청구인은 환수 처분에 따라 이미 해당 금액을 제비용을 포함하여 전액 반환하였다. 설령 청구인에게 부당청구가 인정된다고 하더라도 청구인이 이로 인하여 얻은 이득은 모두 환수되었고, 이로 인하여 산업재해 예방을 위한 개인보호구 및 안전장구 등의 구입을 하지 않거나 공사현장에서 그 지급이 부실하게 되지도 않았다. 따라서 이 사건 처분으로 얻으려는 공익상의 필요는 매우 적다. 청구인은 이 사건 처분과 관련된 포장공사업 외에도 철근·콘크리트공사업, 시설물 유지관리업, 도장공사업, 금속구조물·창호공사업을 운영하고 있고, 청구인의 대표자 ◎◎◎은 주식회사 ♣♣종합건설을 별도로 운영하고 있다. 만일 이 사건 처분이 있게 되면 청구인은 문제가 된 포장공사업 뿐 아니라 다른 사업에 대한 입찰에도 참가할 수 없고, 청구인의 대표자가 운영하는 주식회사 ♣♣종합건설도 입찰에 참가할 수 없다. 청구인은 연 매출 10억 ~ 17억 원 정도의 회사로 2016년도에는 63,238,504원의 당기순손실을 입었고, 2017년도에도 당기순이익이 16,531,775원에 불과하다. 청구인은 영세한 규모로 사업을 운영하고 있어 단기의 입찰참가자격 제한 처분이 있더라도 막대한 손해를 입을 수밖에 없다. 게다가 입찰참가자격 제한 기간뿐 아니라 이후에도 입찰에도 그 영향이 있어 사업에 큰 타격을 입게 될 수밖에 없다. 바. 청구인은 2014년에 이미 30억 원 이상의 물품 입찰에 참가한 적이 있고 시공능력도 이미 약 40억 원으로 평가 받았으며 앞으로도 30억 원이 넘는 입찰에 참여할 의사가 있다. 이러한 상황에서 입찰참가자격이 제한되는 것은 매우 큰 제한이다. 청구인은 물품에 대하여는 제재기간 종료일이 입찰공고일로부터 최근 2년 이내인 경우 입찰보증금과 계약보증금을 납부하여야 한다. 청구인은 총 제재기간이 6개월 미만이므로, 입찰보증금으로 입찰금액의 100분의 10, 계약보증금으로 100분의 15를 납부해야 하는 불이익을 받게 된다. 이 사건 처분으로 청구인의 경영이 어려워지면, 청구인에 소속된 15명의 근로자도 직장을 잃거나 생계의 어려움을 겪을 수밖에 없다. 한편 청구인은 전문건설면허 5개 업종(포장공, 철근콘크리트공, 시설물유지공, 도장공, 금속구조물ㆍ창호공)과 전문제조부분 업종(합성수지제 창호 외 금속재 창호, 버스 승강장 등 14개 품목)을 영위하고 있다. 그런데 입찰참가자젹 제한처분을 받게 되면, 30억 이상 공사에서 0.5점을 감점을 받게 되고, 물품구매입찰 중 기초금액(설계금액) 2억 원 이상에 대하여 지방자치단체는 1년간, 조달청은 2년간 입찰에서 1순위라 하더라도 공사적격심사(물품계약이행능력심사)에서 0.5점을 감점하게 되므로, 계약을 할 수 없다. 청구인은 물품구매입찰이 매출 중 30% 정도를 차지하고 있으므로, 입찰참가자격 제한 처분으로 이러한 감점을 받게 되면, 청구인에게 막대한 손해가 예상된다. 사. 정부합동감사결과(갑 제11호증 정부합동감사결과 참조)에 의하면, 청구인과 충청남도지사, ♧♧시장, ♣♣시장, ◎◎군수, □□군수에게 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조 제1항에 따른 제재 등 시정요구를 한 업체는 총 21개이다. 그리고 산업안전보건관리비의 부당 집행으로 적발된 건수는 251건으로 ★★시와 관련된 경우는 25건이고, 이 사건과 같이 도로과와 관련된 경우는 28건이다. 그런데 적발된 모든 업체가 이 사건 처분과 같은 입찰참가제한처분을 받은 것은 아니다. 즉 충남 □□군수는 일부 업체에 대하여 비용 환수조치만 취하였고, 피청구인은 일부 업체에 대하여 세금계산서가 아닌 입금증 등만을 허위 제출하였다는 이유로 입찰참가제한처분을 하지 아니하였다. 위와 같이 피청구인은 세금계산서를 허위 발급하여 청구한 경우와 입금증 등을 위조하여 청구한 경우를 나누어 전자에 대하여만 입찰참가제한처분을 하였다. 그러나 허위의 세금계산서를 제출한 경우와 허위의 입금증 등을 제출한 경우는 제출한 서류만 차이가 있을 뿐인데, 이를 구분할 합리적 이유가 없다. 따라서 이 사건 처분은 동일한 위반행위에 관하여 처분을 하지 않거나 불합리한 기준으로 처분을 하여, 합리적 이유 없는 차별에 해당하므로, 평등원칙에 위반되어 위법하다. 아. 【보충답변①】피청구인은 국토교통부 고시인 「건설공사 사업관리방식 검토기준 및 업무수행지침」 제116조 제8호는 공사감독자에게 산업안전보건관리비 사용실적 관계서류에 대한 확인의무를 규정하고 있으므로, 청구인이 감독시 그 직무의 수행을 방해한 것이라고 주장한다. 하지만 위 규정은 산업안전보건관리비 사용내역서의 작성·보존에 관한 것이고, 해당 공사의 이행과정에서의 감독에 관한 것이지 사후에 정산하는 과정에 관한 것이 아니다. 이러한 위반에 대해서는 신인도 평가에서 별도의 규정을 두어 평가하고 있다. 산업안전보건관리비의 청구는 사후에 정산하는 것으로 위와 같이 공사과정에서의 감독과는 관련이 없다. 사후 정산과정에서 위법이 있다면 이에 대한 별도의 제재처분을 마련하여야 하는 것이고, 이를 감독업무 수행에 대한 방해라고 볼 수는 없다. 자. 피청구인은 ‘「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」 제13장 제9절 1. 가.에서 규정하는 준공검사에 대해서 살펴보면 계약상대자가 준공신고서 등 서면으로 계약담당자에게 통지 하고, 필요한 검사를 받도록 하고 있으므로, 청구인은 검사시 그 직무를 방해한 자에 해 당한다”고 주장한다. 그러나 위 규정은 “계약담당자는 위 통지를 받은 때에는 그 날로부터 14일 이내에 계 약상대자의 입회하에 그 이행을 확인하기 위한 검사를 해야 한다”고 규정하고 있다. 이에 의하면 검사는 공사 이행의 완성 여부에 대한 것으로 산업안전보건관리비의 정산에 대한 확인을 포함하고 있지 않다. 위 규정에 의하면, 오히려 지방계약법 시행령 제92조 제1항 제13호의 검사가 공사에 대한 이행과 관련된 검사에 한정된다는 것이 분명하다. 이상과 같이, 청구인은 사후적인 산업안전보건관리비의 정산에 관한 위법이 있을 뿐이므로, 이를 지방계약법 시행령 제92조 제1항 제13호의 감독 또는 검사 시 그 직무를 방해 하였다고 할 수 없다. 피청구인의 이 부분 주장은 이유 없다. 차. 피청구인은 “청구인의 대표자가 운영하는 주식회사 ♣♣종합건설(이하 ‘♣♣종합건설’이라 한다)의 5개년 실적이 2,870,000,000원으로 30억 원 미만이므로, 수행능력 평가에서 감점이 이루어져 사실상 30억원 이상의 입찰에 참가할 수 없다”고 주장하나, 이는 사실과 다르다. 입찰 참가시 구성원을 2명 이상으로 하여 수급인이 해당 계약을 공동으로 수행하기 위하여 잠정적으로 공동수급체를 구성할 수 있다. 특히 지역업체가 공동도급 입찰에 구성원으로 참여하는 경우 가산평가가 행해지거나 일정비율 이상의 참여를 요구하는 입찰도 있다. ●● ●●천 지방하천 정비사업과 관련된 공사입찰의 경우 입찰참가자격으로 지역의 무공동도급이 적용되는 공사로서 충청남도에 법인등기부상 본점 소재지를 둔 지역업체의 시공참여비율이 전체 공사금액의 49% 이상으로 공동계약을 하여야 한다고 정하고 있다. 현재 ♣♣종합건설의 공사실적은 2,847,000,000원으로 시공평가액은 3,553,000,000원이다. 지역의무공동도급의 경우 공동수급체의 시공비율에 따른 시공능력평가가 행해지므로, 그 구성원 중 하나의 건설업체가 30억 원 미만의 실적을 가지고 있더라도 다른 업체와 합쳐 이를 초과한다면 입찰에 참가할 수 있다. 따라서 ♣♣종합건설을 해당 지역의 입찰뿐만 아니라 타지역 회사와의 지역의무 공동도급 입찰에도 참여할 수 있다. 실제로 ♣♣종합건설은 ●●천 지방하천 정비사업 입찰에 참가하였으나, 개찰결과 219위를 기록하였다. 이와 같이 ♣♣종합건설을 추정가격 30억원 이상의 공사에도 참여하려고 하므로, 대표자가 운영하는 다른 회사의 부정당업체 입찰참가제한으로 1년간 신인도 평가에서 0.5점 감점을 받은 것은 사업 운영에 미치는 손해가 매우 크다. 카. 물품 입찰의 경우 부정당업자 제재를 받아 나라장터에 그 사실이 등록·확인된 자(부정당업자로 제재를 받은 사실이 있는 대표자 또는 그 대표자가 다른 업체에 고용되어 입찰에 관여하는 경우에는 그 사용자를 포함)로서 제재기간 종료일이 입찰공고일로부터 최근 2년 이내인 경우에는 부정당업자 제재기간 종료일이 2년 이내에 포함된 전체 부정당업자 제재건의 총 제재기간에 따라 입찰보증금, 계약보증금, 하자보수보증금을 납부하여야 한다. 납부하여야 하는 금액이 입찰보증금의 경우 입찰금액의 10%, 계약보증금의 경우 계약 금액의 15%, 하자보수보증금의 경우 계약금액의 6%로 입찰금액이나 계약금액이 10억원의 공사의 경우 각 1억 원, 1억 5,000만 원, 6,000만 원을 보증금으로 납부하여야 한다. 피청구인은 “납부된 보증금의 보증목적이 달성된 경우에는 계약상대자의 요청에 따라 즉시 그 납부된 보증금을 반환하여야 하므로, 경제적 불이익이 없다”고 주장하나 위와 같이 납부 자체에 부담이 클 뿐만 아니라 보증서 발급을 위한 수수료와 같이 반환되지 않는 비용도 발생하게 된다. 이와 같이 이 사건 처분으로 청구인은 입찰참가제한기간이 경과한 후에도 2년간 막중한 보증금 부담을 가지게 된다. 이상과 같이 이 사건 처분으로 인하여 얻을 수 있는 공익은 이미 받은 산업안전보건관리비를 모두 환급하였고, 안전장비의 구매와 보급에 문제가 없어 매우 적으나, 이로 인하여 청구인과 ♣♣종합건설이 받는 사익의 침해는 향후 운영을 할 수도 없을 정도로 크므로, 비례의 원칙에 반하여 재량을 일탈·남용한 위법이 있다. 따라서 피청구인의 이 부분 주장도 모두 이유 없다. 타. 【보충답변②】피청구인의 감독·검사 의무위반에 대한 주장과 청구인의 사익에 대한 침해가 없다는 주장은 모두 이유 없다. 또한 청구인이 청구한 안전관리비는 1건을 기준으로 1천만원 미만이고, 청구인은 이를 유용하지 않았다. 현장 준공사진에서 보듯이 근로자들은 모두 안전보호구를 착용하고 있었고 청구인은 세금계산서만을 잘못 발급하였을 뿐 실제로 안전보호구 구입 비용을 모두 지급하였다. 나아가 청구인은 안전관리비를 모두 반환하였으므로 안전관리비를 이용한 이득이 전혀 없고 오히려 손해만 보았다. 이 사건 처분은 처분사유가 존재하지 않고 이로 인하여 청구인과 청구인의 대표자가 운영하는 ♣♣종합건설이 받은 침해는 너무도 과중하므로 이 사건 처분을 취소하여 주기 바란다. 3. 관련 법령 ○ 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조제1항, 같은법 시행령 제92조제1항제13호, 같은법 시행규칙 제76조 [별표2] 15. 4. 인정사실 당사자 사이에 다툼 없는 사실, 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 갑 제1~26호증, 참고자료, 을 제1~9호증을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2017년 행정안전부 정부합동감사 처분요구를 통보받고 2018. 6. 25.~7.31. 총 공사비 1억원 이상 3억원 미만 건설공사에 대한 산업안전보건관리비 집행실태 특정감사를 실시한 뒤 청구인의 산업안전관리비 허위부당청구 등 현황을 적발하였다. ○ 위법·부당내용 - 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제6조의 규정에 따르면 계약당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이행하도록 되어 있고, 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(행자부 예규)」제13장 공사계약일반조건 제9절(검사와 대가지급)에 따르면 검사에서 계약상대자의 계약이행내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반되거나 부당함을 발견한 때에는 계약상대자에게 필요한 시정조치를 요구하도록 되어 있다. 감독공무원은 계약상대자로부터 제출된 안전관리비 사용내역서와 증빙서류(전자세금계산서, 구매 및 집행사진 등)에 대한 적정집행 진위여부 확인에 있어 ‘전자세금계산서’의 경우 국세청 홈택스 홈페이지의 ‘제3자 전자세금계산서 사실조회’와 함께 업체로부터 월별 매입 목록표를 제출받아 발급된 전자세금계산서의 수정발급(취소 또는 금액 축소) 여부 등을 확인할 수 있다. - 그럼에도 도로과에서는 제출된 전자세금계산서의 진위여부를 확인하지 못한 채 안전관리비를 부당 지출되게 하였다. ○ 산업안전보건관리비 허위부당청구 등 내역현황 <table class="tbl3"><thead><tr><th>사업명</th><th>사업기간</th><th>계약자</th><th>안전관리비 계약액(천원)</th><th>하위부당 청구액(천원)</th><th>부당청구(미집행내역)</th></tr></thead><tbody><tr><td>도시계획도로 아스콘덧씌우기공사</td><td>2017. 8. 3.~<br>2017. 10. 1.</td><td></td><td>1,786</td><td>989<br>335</td><td>세금계산서 허위발급<br>(안전시설비)<br><br>제경비</td></tr><tr><td>◆◆면 리도***호<br>아스콘 덧씌우기 공사</td><td>2017. 11. 16.~<br>2017. 12. 30.</td><td>(합)○○산업</td><td>798</td><td>798<br>262</td><td>세금계산서 허위발급<br>(보호장구 등)<br><br>제경비</td></tr><tr><td>농어촌도로<br>아스콘덧씌우기<br>공사(♧♧면)</td><td>2017. 11. 16.~<br>2017. 12. 30.</td><td></td><td>812</td><td>812<br>264</td><td>세금계산서 허위발급<br>(안전시설비 등)<br><br>제경비</td></tr></tbody></table> 나. 피청구인은 2019. 1. 10. 청구인에게 부정당업자 입찰 참가자격 제한 행정처분 관련 청문실시(2019.1.29. 예정)를 통지하였다. - 처분원인 사실 : 2017년 충청남도 정부종합감사 시 지적사항에 대한 ★★시 자체감사결과 처분요구(전자세금계산서 허위발급으로 산업안전보건관리비 부당청구 업체 부정당업자 제재 등 조치) - 처분예정 내용 : 부정당업자의 입찰 참가자격 제한(2개월 이상 4개월 미만) - 근거 : 지방계약법 제31조, 같은법 시행령 제92조, 같은법 시행규칙 제76조 다. 청구인은 2019. 2. 피청구인에게 ‘도시계획도로 아스콘덧씌우기 공사의 경우 실제로 안전용품을 구입하고도 공사 건마다 구분 없이 무분별하게 구입하여 준공시에 정확한 구입 자료를 제출하기 위해 준공시점을 일괄로 발행하였다고 취소하였으나, 취소한 세금계산서는 제경비를 포함하여 이미 환수조치 납부하였으니 선처를 바란다’는 취지의 의견서를 제출하였다. 라. 피청구인은 2019. 2. 13. 청구인에게 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 위반에 따른 부정당업자 입찰 참가자격 제한 처분을 하였다. - 근거 : 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 같은법 시행령 제92조제1항제13호, 같은법 시행규칙 제76조 - 제재사유 : 산업안전보건관리비를 부당청구하여 감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해 - 제재기간 : 2019.2.15.~2019.3.14. 5. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 처분사유의 존부 청구인은 피청구인이 발주한 ①도시계획도로 아스콘 덧씌우기 공사 ②◆◆면 리도 ***호 아스콘 덧씌우기 공사 ③농어촌도로 아스콘 덧씌우기 공사의 시공사로서 각 공사를 수행하면서 산업안전보건관리비 명목으로 발행된 세금계산서를 피청구인의 각 공사대금 지급 이후 발행 취소한 것으로 보이고, 이에 대해 당사자 사이에 다툼이 없다. 다만, 청구인은 ‘청구인 관계회사 명의로 산업안전보건관리비 물품 등을 구매하였던 것이고 이를 증빙하기 위해 청구인 명의의 세금계산서를 작성하여 제출하였던 것이므로 허위의 산업안전보건관리비를 청구한 것은 아니다’는 취지로 주장하여 살피건대, 타 회사에서 구입한 산업안전보건관리비 물품을 청구인이 수행한 공사에서 사용하였다는 점을 입증할 수 있는 객관적인 증거가 없고, 가사 청구인 주장이 사실이라 할지라도 타 회사 명의로 구입한 물품까지 청구인이 수행한 공사에서 지출하여야 했던 산업안전보건관리비 물품으로 인정하게 될 경우 공사비 지출의 투명성을 확보할 수 없게 될 뿐 아니라, 정산 및 회계처리 과정에서 혼란만을 가중시키게 될 것으로 판단된다. 따라서, 이에 반하는 청구인의 주장은 받아들이지 않기로 한다. 한편, 청구인은 허위의 세금계산서를 발급한 것이 사실이라 할지라도 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제31조, 같은법 시행령 제92조 제1항 제13호 소정의 ‘감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 자’에 해당하지 않는다고 주장한다. 살피건대, 「지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준」에 따르면 계약상대방은 공사를 완료한 때에 그 사실을 준공신고서 등 서면으로 통지하고 필요한 검사를 받아야 하며, 계약담당자는 검사에 있어서 계약상대자의 계약이행 내용의 전부 또는 일부가 계약에 위반되거나 부당함을 발견한 때 필요한 시정조치를 하여야 하는바, 산업안전보건관리비 세금계산서를 허위로 제출한 것은 피청구인의 감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 경우에 해당하는 것으로 판단되고, 위 규정을 공사의 사후정산을 배제하고 공사의 이행 과정에 국한된 규정으로 해석하기 어렵다는 피청구인의 주장은 충분히 설득력 있다. 따라서, 청구인이 피청구인에게 허위세금계산서를 제출하고 그 발행을 사후에 취소하였다면, 이는 지방계약법 제31조 및 같은법 시행령 제92조제1항제13호의 처분사유에 해당한다 할 것이다. 나. 재량권 일탈남용 여부 청구인은 ‘이 사건 입찰참가자격제한처분으로 인하여 피청구인이 얻을 수 있는 공익은 이미 받은 산업안전보건관리비를 모두 환급하였고 안전장비의 구매와 보급에 문제가 없어 매우 적으나, 이로 인하여 청구인과 관계회사가 받을 사익의 침해는 향후 회사 운영을 할 수 없을 정도로 매우 크므로 비례의 원칙에 반하여 재량권 일탈 남용의 위법이 있다’고 주장한다. 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하거나 남용한 경우에는 위법하고, 재량권의 일탈ㆍ남용 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 모든 사정을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교 교량하여 판단하여야 한다(대법원 2001. 3. 9. 선고 99두5207 판결 참조). 살피건대, 피청구인이 지적하고 있듯 공사 현장에서 안전관리 소홀로 인해 발생하는 인명사고가 해마다 늘어나고 있는 상황에서 산업재해를 예방하고 쾌적한 작업환경을 조성함으로써 근로자의 안전과 보건을 유지·증진시키는 것이 무엇보다도 중요한 점, 실제 산업안전보건관리비를 지출함으로써 근로자의 안전을 보호할 수 있을 뿐 아니라 산업재해 예방에 대한 사업자의 의식 개선도 기대할 수 있다는 측면에서 산업안전보건관리비 부당사용을 관리 감독할 공익상 필요성이 중대하다는 점, 허위 세금계산서 발행으로 부당 청구된 산업안전보건관리비가 반환되었다는 사정만으로 청구인의 책임을 감경할 수 있는 요소로 보기는 어려운 점, 사업주로서는 부정당업자로 입찰참가자격 제한처분을 받게 될 경우 그에 따른 불이익이 수반된다는 점에 대해 충분히 인지하였어야 하고 그 책임 또한 본인에게 귀속된다는 점, 지방계약법 제31조 제1항, 같은법 시행령 제92조 제1항 및 같은법 시행규칙 제76조 제1항 [별표2]에 따르면 시행령 제92조 제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한 세부기준을 규정하고 있고, 이 규정은 피청구인이 행정처분을 함에 있어 처분의 형평성을 유지하기 위해 마련된 일응의 기준으로 존중되어야 하는 점, 실제 피청구인이 청구인의 정상을 참작하여 입찰참가자격 제한기간 최소 2개월을 2분의 1 감경하여 1개월로 처분한 점 등을 종합적으로 고려하면 청구인이 주장하는 모든 사정을 감안하더라도, 피청구인의 이 사건 입찰참가자격 제한처분이 재량권을 일탈·남용한 과도한 처분이었다고 볼 수 없다. 다. 절차상 하자 여부 청구인은 피청구인이 이 사건 행정처분에 앞서 계약심의위원회를 거치지 않은 절차상 하자가 있다고 주장하나, 피청구인의 이 사건 행정처분 사유는 지방계약법 제31조, 같은법 시행령 제92조제1항제13호에 근거한 것이고, 위에서 판단한 바와 같이 청구인에게 처분사유가 있다고 인정되므로 지방계약법 시행령 제92조제1항 단서에 따라 계약심의위원회를 거치지 않아도 되는 경우에 해당한다고 보이므로, 절차상 하자와 관련한 청구인의 주장을 받아들이지 않기로 한다. 6. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장은 이유 없으므로 주문과 같이 재결한다. [관련 법령] ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제31조의2제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항 본문에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자(계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대해서는 법 제31조에 따라 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 또는 제11호부터 제15호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. 13. 감독 또는 검사 시 그 직무의 수행을 방해한 자 ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 영 제92조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준(제76조 관련) <table class="tbl3"><thead><tr><th>입찰 참가자격 제한사유</th><th>제한기간</th></tr></thead><tbody><tr><td>15. 영 제92조제1항제13호에 해당하는 자</td><td>2개월 이상 4개월 미만</td></tr></tbody></table>