부정당업자 제재처분 무효확인청구 등

1. 사건개요 청구인은 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○○ 소재 안내판(나무) 관련 제작 및 제조업 등을 영위하기 위하여 설립된 회사로서, 2023. 4. 21. 피청구인과 납품기한을 같은 해 5. 17.로 하는 ‘○○근린공원 내 그늘막 벤치 구입 설치’계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결한 자이다. 피청구인은 2023. 5. 16. 청구인으로부터 이 사건 계약의 취소를 요청 받아 같은 해 5. 18. 청구인에게 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제30조의2에 따라 계약 해지를 통보하고, 같은 해 5. 23. 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 5개월(2023. 5. 23. ~ 2023. 10. 16.) 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【행정절차법】 제21조(처분의 사전 통지) ① 행정청은 당사자에게 의무를 부과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각 호의 사항을 당사자등에게 통지하여야 한다. 1. 처분의 제목 2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소 3. 처분하려는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거 4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 5. 의견제출기관의 명칭과 주소 6. 의견제출기한 7. 그 밖에 필요한 사항 ② ~ ③ (생략) ④ 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 제1항에 따른 통지를 하지 아니할 수 있다. 1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 2. 법령등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 경우 3. 해당 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 제23조(처분의 방식) ① 행정청이 처분을 할 때에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하며, 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 경우에는 전자문서로 할 수 있다. 1. 당사자등의 동의가 있는 경우 2. 당사자가 전자문서로 처분을 신청한 경우 ② 제1항에도 불구하고 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있거나 사안이 경미한 경우에는 말, 전화, 휴대전화를 이용한 문자 전송, 팩스 또는 전자우편 등 문서가 아닌 방법으로 처분을 할 수 있다. 이 경우 당사자가 요청하면 지체 없이 처분에 관한 문서를 주어야 한다. ③ 처분을 하는 문서에는 그 처분 행정청과 담당자의 소속ㆍ성명 및 연락처(전화번호, 팩스번호, 전자우편주소 등을 말한다)를 적어야 한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제7조(계약사무의 위임·위탁) ① 지방자치단체의 장은 다른 법령에서 정한 경우 외에는 그 소관 계약사무를 처리하기 위하여 필요하다고 인정되면 그 사무의 전부 또는 일부를 「지방회계법」에 따른 회계관계공무원, 중앙행정기관의 장, 다른 지방자치단체의 장 또는 대통령령으로 정하는 전문기관에 위임하거나 위탁하여 처리하게 할 수 있다. ② 제1항에 따라 계약사무를 위임 또는 위탁받는 기관의 계약담당자는 다른 법률에 특별한 규정이 없으면 이 법에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다. 다만, 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」의 적용을 받는 중앙행정기관의 장 또는 전문기관에 위임 또는 위탁하는 경우에는 이 법에서 정하는 바에 따라 계약사무를 처리하여야 한다. 제9조(계약의 방법) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 이를 공고하여 일반입찰에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적ㆍ성질ㆍ규모 및 지역특수성 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 참가자를 지명(指名)하여 입찰에 부치거나 수의계약을 할 수 있다. 제14조(계약서의 작성 및 계약의 성립) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 계약의 목적, 계약금액, 이행기간, 계약보증금, 위험부담, 지연배상금(遲延賠償金), 그 밖에 필요한 사항을 명백히 적은 계약서를 작성하여야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경우에는 계약서의 작성을 생략할 수 있다. ② 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 계약을 체결하려는 경우에는 천재지변 등 대통령령으로 정하는 경우를 제외하고는 행정안전부장관이 지정하는 정보처리장치를 이용하여 「전자서명법」 제2조제1호에 따른 전자문서에 의한 계약서를 작성하여야 한다. ③ 제1항 본문에 따라 계약서를 작성하는 경우에는 그 지방자치단체의 장 또는 계약담당자와 계약상대자가 계약서에 기명ㆍ날인하거나 서명(「전자서명법」 제2조제2호에 따른 전자서명을 포함한다. 이하 같다)함으로써 계약이 확정된다. 제30조의2(계약의 해제ㆍ해지 등) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생하면 낙찰자 결정을 취소하거나 계약을 해제 또는 해지할 수 있다. 1. ~ 5. (생략) 6. 계약상대자의 부도, 파산, 해산, 영업정지, 사업 또는 영업에 관한 등록ㆍ인가ㆍ허가 등의 취소, 그 밖의 사유로 계약 이행이 곤란하다고 인정되는 경우 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제6항ㆍ제7항, 제31조의2제1항ㆍ제5항 및 제31조의5제1항ㆍ제3항에서 같다)은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 1. ~ 8. (생략) 9. 그 밖에 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자 가. (생략) 나. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 ② 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 지방자치단체의 장을 포함한다)이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하려는 경우에는 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 사유가 있으면 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니할 수 있다. ③ 중앙행정기관의 장이 제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에 필요한 절차는 대통령령으로 정한다. ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에 대하여 참가자격이 제한된다. 다른 법령에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제6조(계약사무의 위임 및 위탁 절차 등) ① (생략) ② 법 제7조제1항에서 “대통령령으로 정하는 전문기관”(이하 이 조에서 “전문기관”이라 한다)이란 계약이나 회계 등 관련 분야에 전문성을 갖춘 다음 각 호의 기관을 말한다. 다만, 원가계산의 적정성에 대한 검토(이하 “원가검토”라 한다)를 위한 계약사무의 위탁은 제4호 각 목의 기관으로서 원가검토 대상 계약목적물에 대한 원가계산서를 작성하지 아니한 기관에 하여야 한다. 1. (생략) 2. 「지방공기업법」에 따른 지방공사와 지방공단 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① (생략) ② 법 제31조제1항제9호 각 목 외의 부분에서 “대통령령으로 정하는 자”란 다음 각 호의 자를 말한다. 1. (생략) 2. 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 않거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 자 가. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위해 제출한 하도급관리계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항, 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항 및 「건설산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 ③ 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용하여 견적서를 제출하는 자(이하 이 조에서 “계약상대자등”이라 한다)로서 같은 항 각 호의 어느 하나에 해당하는 자(이하 “부정당업자”라 한다)에 대해서는 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한(계약상대자등의 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인이 법 제31조제1항 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위를 하여 입찰 참가자격 제한 사유가 발생한 경우로서 계약상대자등이 대리인, 지배인 또는 그 밖의 사용인의 그 행위를 방지하기 위해 상당한 주의와 감독을 게을리 하지 않은 경우에는 그렇지 않다)해야 한다. 다만, 법 제31조제1항제3호ㆍ제5호ㆍ제6호, 이 조 제2항제1호라목ㆍ마목ㆍ사목 및 같은 항 제2호가목ㆍ라목의 어느 하나에 해당하는 자에 대해서는 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거치지 않고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 법 제31조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. [별표 2] 부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준(제76조 관련) <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828591"></img> 제76조의2(청문) 지방자치단체의 장은 법 제31조제1항에 따라 입찰 참가자격을 제한하는 경우에는 청문을 하여야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 청구서 및 답변서, 등기사항전부증명서, 이 사건 계약서, 계약 취소 요청서, 계약 해지 통보서, 이 사건 처분서 등에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다. 가) 청구인은 ○○○도 ○○군 ○○면 ○○리 ○○○-○○ 소재 안내판(나무) 관련 제작 및 제조업 등을 영위하기 위하여 설립된 회사이다. 나) 청구인은 2023. 4. 21. 피청구인과 아래의 내용으로 물품계약을 체결하였다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828593"></img> 다) 피청구인은 2023. 5. 16. 청구인으로부터 이 사건 계약의 취소를 요청 받았고 그 사유는 아래와 같다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=158828595"></img> 라) 피청구인은 2023. 5. 18. 청구인에게 지방계약법 제30조의2에 따라 계약 해지를 통보하였다. 마) 피청구인은 2023. 5. 23. 청구인에게 지방계약법 제31조 및 같은 법 시행령 제92조제2항제2호가목에 따라 부정당업자의 입찰참가자격제한 5개월(2023. 5. 23. ~ 2023. 10. 16.) 처분을 하였다. 2) 이 사건 처분의 적법 여부 가) 청구인은 이 사건 처분은 사전통지나 의견청취 절차를 전혀 거치지 않았고, 처분을 문서로서 송달하지도 않았으며, 「지방공기업법」 제64조의2제4항 및 제6항, 같은 법 제76조제2항, 같은 법 시행령 제57조의8제1항, 지방계약법 시행령 제92조, 지방계약법 제32조 등에 의하면 부정당업자의 입찰참가자격 제한을 위해서는 계약심의위원회를 구성하여 그 제한에 관한 사항의 적절성과 적법성을 심의하여야 하나 이와 같은 절차를 거치지 않았으며, 가사 법령상 위법이 없다고 하더라도 지방계약법 시행규칙 제76조제1항 및 제4항에 비추어 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있고, 청구인이 계약 이행을 위한 만반의 준비를 하였고, 계약이행의사를 밝힌 사실도 있으며, 현재 기업회생절차를 진행 중이지만 회사를 정상화시키기 위하여 노력을 하고 있고, 5개월의 입찰제한은 11명의 직원들의 생계마저 앗아갈 수 있는 중대한 처분인 점을 고려하면 이와 같은 감경사유를 고려하지 않거나 감경사유에 해당하지 않는다고 오인하여 자격제한 기간을 감경하지 아니하였다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하는 것이므로 피청구인의 이 사건 처분은 위법, 부당한 것으로서 무효이거나 취소되어야 할 것이라고 주장한다. 이에 대하여 피청구인은 청구인으로부터 계약업체 변경 또는 계약취소 요청을 받은 사안이며, 유선통화로 계약 보증금 징구 및 부정당업자 제재에 대하여 통보하였고, 처분의 사전통지는 「행정절차법 시행령」 제13조제4호, 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목 및 같은 법 시행규칙 [별표 2] 17. 가., 같은 법 시행령 제92조제15항, 같은 법 시행규칙 제77조 등에 따라 생략할 수 있고, 계약심의위원회의 심의는 지방계약법 시행령 제92조제3항, 같은 조 제2항제2호가목에 따라 정당한 이유 없이 계약을 체결한 후 계약을 이행하지 아니한 경우에는 그 심의를 거치지 않을 수 있으며, 제재기간 경감에 대하여는 계약기간 내 실정보고를 통해 계약기간의 연장을 요청할 방법이 있었으며 계약 종료 하루 전 계약의 취소 요청 및 계약상대자 변경을 요청한 것은 감경 동기에 해당할 여지가 없고, 청구인은 계약해지에 따른 계약 보증금 3,033,240원도 납부하고 있지 않으므로 이 사건 처분의 위법·부당함이 없다고 주장한다. 따라서 이 사건의 쟁점은 사전통지 등의 절차를 지켰는지 여부, 문서로 송달하지 아니한 처분의 적법성 여부, 계약심의위원회의 심의절차 준수 여부, 제재기간 경감에 관한 재량권 일탈·남용 여부 등이다. 나) 사전통지 절차 준수 여부에 관하여 살피건대, 「행정절차법」은 제21조에서 처분의 사전통지에 관하여 규정하면서 제4항제3호에서 “해당 처분의 성질상 의견청취가 (중략) 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우”에는 이를 하지 아니할 수 있도록 규정하고 있고, 이 사건 처분은 청구인의 계약해지 요청에 따른 것으로서 이와 같은 행위는 지방계약법 시행령 제92조제2항제2호가목의 정당한 이유 없이 계약을 체결한 후 계약을 이행하지 아니한 경우에 해당하여 이는 해당 처분의 성질상 의견청취가 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우에 해당한다. 따라서 이에 관한 청구인의 주장은 이유 없다. 다) 처분 방식의 적법성 여부에 관하여 살피건대, 대법원은 “「행정절차법」 제24조는, 행정청이 처분을 하는 때에는 다른 법령 등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 문서로 하여야 하고 전자문서로 하는 경우에는 당사자 등의 동의가 있어야 하며, 다만 신속을 요하거나 사안이 경미한 경우에는 구술 기타 방법으로 할 수 있다고 규정하고 있는데, 이는 행정의 공정성·투명성 및 신뢰성을 확보하고 국민의 권익을 보호하기 위한 것이므로 위 규정을 위반하여 행하여진 행정청의 처분은 하자가 중대하고 명백하여 원칙적으로 무효이다(대법원 2011. 11. 10. 선고 2011도11109 판결).”라고 밝히고 있다. 이 사건 처분은 문서로서 행하여졌다는 것에 대하여 아무런 자료가 없으므로 무효이다. 따라서 청구인의 청구를 인용한다. 3. 결 론 그렇다면, 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.