부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건 개요 청구인이 2018. 3. 15.부터 같은 해 5. 11.까지 ‘○○○ ○○박람회 경관조명 설치공사’(이하 ‘이 사건 공사’라 한다)를 시행한 후 ○○기공 주식회사로부터 매입한 산업안전보건관리물품 비용 93만 5,959원(이하 ‘이 사건 물품비용’이라 한다)을 피청구인에게 청구하면서 허위의 세금계산서를 제출하여「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」 제92조를 위반하였다는 이유로, 피청구인은 2019. 10. 16. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제31조에 따라 청구인에게 1개월(2019. 10. 17. ∼ 2019. 11. 16.)의 입찰참가자격 제한처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 피청구인에게 이 사건 물품비용을 청구하면서 공급자가 국세청에 전송하지 않은 이 사건 물품비용에 상당하는 공급가액 95만원의 전자세금계산서(이하 ‘이 사건 세금계산서’라 한다)를 피청구인에게 제출한 사실을 인정하나, 이 사건 물품비용에 상당하는 매입은 실제 이 사건 공사에 투입된 산업안전관리물품을 구입한 비용이다. 나. ○○기공 주식회사는 매월 거래분 합계를 기준으로 세금계산서를 발행해왔는데, 이 사건 물품비용을 2018년 3월 거래분에 포함시켜 공급가액 920만 3,200원의 전자세금계산서(이하 ‘월합계 세금계산서’라 한다)를 발행하여 국세청에 전송하였다. 다. 청구인은 이 사건 물품비용이 소액이고 청구인과 같은 공사업자에게는 새로운 공사건을 수주하는 일이 더욱 중요한 일이어서 이 사건 물품비용에 관하여 청문절차가 개시되는 무렵에야 이 사건 처분의 윤곽을 알게 되었으며, 이후 ○○기공 주식회사가 월합계 세금계산서를 이 사건 물품비용에 상당하는 공급가액 95만원의 전자세금계산서(승인번호 20180331-********)와 나머지 금액에 해당하는 전자세금계산서로 분리하여 수정 발행한 후 국세청에 전송 및 세무서장에게 수정신고까지 한 사실을 설명하는 등 적극적으로 소명하였음에도 이를 인정하지 않고 행한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 이 사건 물품비용을 공사비용으로 청구하면서 제출한 이 사건 세금계산서는 국세청에 전송되지 않은 허위의 세금계산서가 명백하고 청구인도 의견제출서 등에서 이를 자인하고 있으며, 청구인은 이 사건 처분 전까지는 이 사건 세금계산서에 관한 피청구인의 지적에 대하여 별다른 이의를 제기하지 않고 이 사건 물품비용에 대한 회수 통보에 대하여도 별다른 이의 없이 전액 완납하였다. 나. 이 사건 공사의 준공 요청 시 제출된 안전관리비 사용실적서에는 ‘안전모 10개, 안전화 7개, 각반 20개, 방진마스크 100개, 보안경 10개’로 되어 있으나, 준공신고서에 첨부된 현장공정사진에는 2명의 근로자가 안전모, 안전화, 각반만을 착용하고 있고 방진마스크, 보안경을 착용한 사진은 없으며, 2명의 근로자가 착용한 안전모에는 정면부에 글자 등이 새겨져 있으나, 안전관리비 사용실적서에 첨부된 구매물품(안전모) 사진에는 정면부에 글자가 확인되지 않는다. 다. 청구인은 이 사건 처분이 지나치게 가혹하다고 주장하나, 이 사건 처분 시 청구인의 주장을 어느 정도 반영하여 청구인에 대한 부정당업자 제재 기간도 4개월을 감경하였으므로 청구인의 주장은 기각되어야 한다. 4. 관계법령 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률(2018. 12. 24. 법률 제16042호로 개정되어 2019. 6. 25. 시행되기 전의 것, 이하 같다) 제31조 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령(2018. 7. 24. 대통령령 제29059호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제92조 구 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙(2019. 6. 25. 행정안전부령 제125호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제76조, 별표 2 부가가치세법 제34조 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 입찰공고문, 계약서, 입찰결과 보고자료, 낙찰포기각서, 거래명세서, 이 사건 처분 통지 공문 사본, 불기소이유통지서 등의 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2018. 3. 14. 피청구인과 이 사건 공사를 계약금액 5,933만 7,300원에 2018. 5. 13.까지 준공하기로 하는 계약을 체결하였다. 나. 청구인과 ○○기공 주식회사 사이에 2018. 3. 16. 작성된 거래명세표에 따르면, 품명 및 규격 등 세부내용은 다음과 같고, 청구인은 같은 날짜로 이 사건 세금계산서를 출력하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284045">┌─────────────┬──┬──┬────┬────┐ │품명 및 규격 │단위│수량│단가(원)│금액(원)│ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │안전모 백색-자동851-7612 │EA │10 │7,000 │70,000 │ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │안전화 │족 │7 │70,000 │490,000 │ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │각반(안전-스판) │EA │20 │1,500 │30,000 │ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │방진마스크 1급-코 C650V │EA │100 │3,000 │300,000 │ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │보안경 견본 #06(투명) SG-3│EA │10 │6,000 │60,000 │ ├─────────────┼──┼──┼────┼────┤ │합계(공급가액) │ │ │ │950,000 │ └─────────────┴──┴──┴────┴────┘ </img> 다. ○○기공 주식회사는 2018. 3. 31. 이 사건 세금계산서에 해당하는 금액을 월합계 세금계산서에 포함시켜 총액 10,123,520원의 전자세금계산서를 발행하여 국세청에 전송하였다. 라. 청구인은 2018. 5. 11. 이 사건 물품비용으로 935,959원을 피청구인에게 청구하여 935,959원을 수령하였는데, 청구 시 이 사건 세금계산서의 사본을 제출하였다. 마. 피청구인의 감사부서는 이 사건 세금계산서가 국세청에 전송되지 않은 허위발급 세금계산서임을 확인하고 이를 시정하도록 관련부서에 처분요구를 하였고, 이에 피청구인은 청구인이 이 사건 물품비용을 부당청구했다고 보아 2019. 6. 19. 청구인에게 119만 9,000원을 환수 통보하였으며, 청구인은 2019. 7. 17. 완납하였다. 바. ○○기공 주식회사는 2019. 8. 8. 이 사건 물품비용에 대한 전자세금계산서를 분리 발행하고자 월합계 세금계산서를 ① 공급가액 95만원과 ② 공급가액 825만 3,200원의 전자세금계산서로 분할하여 수정발급한 후 이를 국세청에 전송하고 부가가치세도 수정신고하였다. 사. 피청구인은 2019. 9. 9. 이 사건 처분에 관하여 청구인에 대한 청문을 실시하였는데, 청문주재자 의견서의 주요내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284047">┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 처분근거 │ │ -「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조제1항제9호가목 │ │ -「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」제92조제2항제1호가목 │ │ -「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙」제76조제1항 별표 2 │ │○ 증거 : 허위 전자세금계산서, 국세청 전자세금계산서 조회서 │ │○ 이 사건 공사를 완료하면서 준공계에 허위 전자세금계산서를 첨부하여 제출, 산업안전보건관리비를 │ │부당 청구 및 수령함 │ │○ 2019년 시 자체감사에서 부정당업자 제재 등 조치하라는 처분지시가 있었음 │ │○ 산업안전보건관리비(119만 9,000원)는 전액을 반납함 │ │○ 정기적으로 거래하는 업체와 업무 편의상 월말에 일괄 세금계산서를 발행하는 관행으로 일괄세금계 │ │산서에 본 사업건의 안전용품비도 포함되어 있고 별 문제 없을 것이라는 짧은 판단으로 기 제출한 │ │준공서류의 전자세금계산서를 국세청에 전송하기 전 출력만하고 발행 취소한 것으로 부당하게 이 │ │익을 취하기 위함이 아니라 무지와 업무미숙으로 벌어진 사항으로 선처를 요청하고 있음 │ │○ 부당 수령한 산업안전보건관리비를 반납하고 반성하고 있으며, 수정세금계산서 발행, 부가세 수정신│ │고 및 우리나라 경기침체 등을 감안하여 제재기간을 경감하는 것이 타당할 것으로 사료됨 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 아. 피청구인의 계약심의위원회는 2019. 10. 15. 2019년 제6차 회의를 개최하여 청구인에 대하여 당초 심의 요구한 5개월의 입찰참가자격 제한기간을 1개월로 감경할 것을 심의의결하였다. 자. 피청구인은 2019. 10. 16. 청구인에게 ‘지방계약법 시행령 제92조제2항제1호가목에 따른 계약에 관한 서류를 위조·변조한 자’에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 차. ○○○○경찰서장은 2019. 11. 11. 피청구인이 청구인의 대표자를 이 사건 물품비용과 관련하여 사기 등 혐의로 고발한 사건에 대하여 범죄혐의 없다는 이유로 불기소(혐의없음)의견으로 ○○지방검찰청에 송치하였다. 카. ○○지방검찰청 담당검사는 2019. 12. 30. 청구인의 대표자 이○○에 대하여 다음과 같이 불기소처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284057"></img><img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159284059">┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 처분요지 : 혐의없음(증거불충분) │ │○ 범죄사실 │ │ 피의자 이○○는 A시 ○○군 ○○면 ○○길 **에서 “(주)○○○○○○” 상호로 전기공사업을 하는 │ │사람이다. │ │ 피의자는 2018. 3. 15. 경부터 2018. 5. 11. 경까지 사이에 A시 ○○○○○사업단에서 발주한 이 사 │ │건 공사의 조명설치 공사를 실시하였다. │ │ 가. 위계에 의한 공무집행방해 │ │ 2018. 5. 11.경 A시 ○○○○○사업단에서 위 공사와 관련하여 2018. 3. 16.자에 마치 안전모 10개, │ │안전화 7개, 각반 20개, 방진마스크 100개, 보안경 10개 등 시가 950,000원 상당의 안전용품을 실 │ │제로 구입한 것처럼 허위로 작성된 전자세금계산서 및 산업안전보건관리비 사용실적서, 항목별사용 │ │실적, 거래명세표, 구입내역에 대한 사진을 제출하였다. │ │ 이로써 피의자는 위계로써 공사의 예산 집행을 담당하는 A시 ○○○ ○○사업단 소속 공무원의 정 │ │당한 예산집행의 공무집행을 방해하였다. │ │ 나. 사기 │ │ 피의자는 위 안전용품을 구입한 사실이 없었으나 마치 구입한 것처럼 속여 A시 ○○○○○사업단으 │ │로부터 산업안전보건관리비를 받아내려고 마음먹었다. │ │ 피의자는 전항과 같은 일시 및 장소에서 2018. 3. 16.자 위 금액 상당의 안전모 10개, 안전화 7개, │ │각반 20개, 방진마스크 100개, 보안경 10개 등 안전용품을 구입한 것처럼 허위로 작성된 전자세금 │ │계산서 등 구입내역 서류를 제출하여 산업안전보건관리비 1,199,000원을 수령하였다. │ │○ 불기소 이유 │ │ 피의자의 주장에 대하여 당시 피의자에게 물품을 공급한 ○○기공 주식회사를 운영하는 이○규의 진 │ │술도 피의자에게 95만원 상당의 안전용품을 공급하고 전자세금계산서를 발행하였다고 진술하고, │ │ 산업안전보건관리비 사용내역서, 거래명세표, 사영사진 등으로 볼 때 피의자가 실제로 안전용품을 │ │구입한 사실 인정되고, │ │ 단지 이중으로 발행된 전자세금계산서를 제출하고 산업안전보건관리비를 청구한 사실만으로 부당청 │ │구라고 할 수 없고, │ │ 안전용품을 구입하지 않았음에도 마치 구입한 것처럼 허위의 전자세금계산서를 제출하고 담당 공무 │ │원을 속이고 산업안전보건관리비를 수령하였다고 볼 수 없다. │ │ 이와 더불어, 피의자는 발행되었다가 취소된 공급자 ○○기공 주식회사, 공급가액 950,000원의 전 │ │자세금계산서를 발급받아 A시 ○○○○○사업단에 제출하였는데, 피의자는 그 외에도 위 ○○기공 │ │주식회사로부터 공급가액 8,253,200원 상당의 로프 등 일반용품을 구입하였던 것으로 보이고, 위 │ │950,000원과 8,253,200원을 합친 공급가액 9,203,200원의 전자세금계산서를 새로이 발급받았던 │ │것으로 보이는바, 위와 같은 사정 및 안전용품 촬영사진 등을 더하여 보면, 피의자는 실제로 │ │950,000원 상당의 안전용품을 ○○기공 주식회사로부터 구입한 후 그 대금을 위 사업단에 청구하 │ │였던 것으로 보이고, 달리 피의사실을 인정할 증거가 없다. │ │ 증거 불충분하여 혐의 없다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 구 지방계약법 제31조제1항에 따르면, 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 ‘부정당업자’라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하고, 구 지방계약법 시행령 제92조제1항제8호에 따르면, 지방자치단체의 장은 입찰(제30조에 따라 지정정보처리장치를 통하여 견적서를 제출받는 경우를 포함한다)과 계약에 관한 서류(제39조에 따라 지정정보처리장치를 이용하여 입찰서를 제출하는 경우에는 「전자서명법」 제2조제8호에 따른 공인인증서를 포함한다)를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자에 해당하는 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항 본문에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자(계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대해서는 법 제31조에 따라 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 되어있으며, 구 지방계약법 시행규칙 제76조 및 별표 2에 따르면, 입찰 또는 계약에 관한 서류(제15조제2항에 따른 입찰 참가자격 등록에 관한 서류를 포함한다)를 위조·변조·부정행사하거나 거짓 서류를 제출한 자에 대한 입찰참가자격제한기간은 5개월 이상 7개월 미만으로 하되, 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있으나, 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 되어있다. 2) 「부가가치세법」제34조에 따르면, 세금계산서는 거래시기별로 발급하는 것이 원칙이나 예외적으로 거래처별로 1역월의 공급가액을 합하여 해당 달의 말일을 작성 연월일로 하여 다음달 10일까지 발급할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 지방계약법에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 입찰참가를 배제함으로써 지방자치단체가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 지방자치단체 등이 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것인데(「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」에 관한 헌법재판소 2005. 6. 30. 2005헌가1 전원재판부 결정 참조), 구 지방계약법 제31조제1항은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하도록 규정하고 있으므로, 위 규정에 따라 행정청이 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하고자 할 때에는 해당 업체가 지방계약법 시행령에 따른 위반행위를 하였을 뿐만 아니라, 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있어 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에서 입찰참가를 배제할 필요성이 있다고 인정된다는 것이 전제되어야 할 것이다. 그런데 위 인정사실에 따르면, ① 준공신고서에 첨부된 현장공정사진에 2명의 근로자가 안전모, 안전화, 각반만을 착용하고 있고 방진마스크, 보안경을 착용한 사진이 없다고 하여 청구인이 사진으로 확인되지 않는 방진마스크, 보안경을 구매하지 않았다고 보기 어렵고, 그 밖에 피청구인이 제출한 자료들만으로는 청구인이 안전모 등 안전물품을 구매하지 않았거나 현장에 반입하지 않았다는 등의 사실을 확인하기는 부족하며, 오히려 ○○지방검찰청 담당검사가 2019. 12. 30. 작성한 청구인 법인의 대표자 이○○에 대한 불기소이유통지서 등에 따르면 청구인이 안전모 등 950,000원 상당의 안전용품을 실제 구입한 것으로 보이는 점, ②「부가가치세법」상 세금계산서는 거래시기별로 발급하는 것이 원칙이나 예외적으로 거래처별로 1역월의 공급가액을 합하여 해당 달의 말일을 작성 연월일로 하여 다음달 10일까지 발급할 수 있는데, 비록 ○○기공 주식회사가 이 사건 물품비용을 청구하면서 국세청에 전송하지 아니한 전자세금계산서를 청구인이 피청구인에게 제출하였으나, 이 사건 세금계산서에 기재된 거래금액을 이후 2018. 3. 31. 월합계 세금계산서에 포함시켜 국세청에 전송하였으며, 그 후 2019년 6월경 피청구인 측에서 세금계산서의 허위 제출 여부에 대해 문제 삼자 ○○기공 주식회사는 위 세금계산서에 기재된 금액을 분리하여 다시 국세청에 신고하였는바, 청구인이 이 사건 물품비용을 청구한 날이 2018. 5. 11.인 사실까지 고려하면, 청구인이 이 사건 물품비용을 수령하기 전에 이미 그 금액에 상당하는 세금계산서가 국세청에 전송되었고, 따라서 이 사건 세금계산서가 허위의 거래사실을 나타내는 것으로 보기 어려운 점 등을 고려할 때 청구인의 이 사건 세금계산서가 허위의 서류에 해당한다고 보기 어려울 뿐만 아니라 청구인이 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자로 보기도 어렵다고 판단되므로, 피청구인이 청구인에게 한 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.