부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다)제6조에 따라 계약을 체결한 당사자이다. 피청구인은, 청구인이 도급 계약 체결 후에 해당 계약 내용에 따른 공사의 이행을 하지 않았다는 사유로, 청구인에 대하여 부정당업자 입찰참가자격제한 2개월 처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 당사자 주장 요지 가. 청구인 주장 1) 청구인은 OO지천(O지구) 하천환경조성사업 공사를 수행하기 위해 청구외 OOOO(주)와 공동수급체를 형성하고 피청구인과 도급공사 계약을 체결하였다. 청구인은 2014. 11. 4. 본 공사와 관련하여 ‘OOOOOOOOOO’으로부터 ‘군사시설 및 군사기지보호법’에 따른 공사중지 지시를 받게 되었다. 청구외 OOOO(주)는 이 사건 공사 책임관리원에게 공사중지 문제 해결 협조 요청을 하였고 책임관리원은 피청구인에게 이 사실을 통보하였다. 청구인은 2014. 11. 4. 이 사건 공사를 중지하였다. 피청구인은 청구인에게 ‘공사구간 기존 군사시설의 대체시설 확보를 위한 총사업비 조정 및 격납고앞 합성형 라멘교량 설치를 위한 하천 점용허가 협의로 인한 공사추진 지난’을 사유로 하여 2015. 4. 24.부터 해지요청일까지 공사중지를 통보하였다. 2) 청구인은 군부대의 공사중지 지시에 따라 2014. 11. 4. 이후 공사를 진행하지 못하였고 이에 매출이 발생하지 않아 자금난에 빠졌다. 이에 청구인은 도급계약 공동수급체를 탈퇴하였다. 피청구인은 이를 근거로 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 3) 2013년 행정심판 재결례에 따르면 “정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자란 계약상대자가 되었으나 당초부터 계약 자체를 이행하지 아니하는 경우를 의미한다고 할 것인데, 청구인은 공동수급체의 구성원으로서 계약체결 후 계약을 이행하다가 공사기간 도중에 더 이상 계약을 이행할 수 없게 되었기 때문에 (중략) 청구인을 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자로 보아 6개월의 제재기간을 적용한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다”고 하였다. 청구인은 당초부터 계약 자체를 이행하지 아니한 것이 아니고 군부대 요청으로 인해 공사가 중지된 것이며 이는 ‘정당한 사유’에 해당한다. 4) 2012. 9. 6. 국민신문고 질의회신에 따르면 위 ‘정당한 이유’라 함은 천재지변 또는 예기치 못한 돌발 사태 등을 포함하여 명백히 객관적인 사유로 부득이 계약이행을 못한 경우, 기한 내에 계약을 체결할 수 없는 불가항력 또는 발주기관의 책임 있는 사유‘등을 의미한다고 한다. 5) 2013. 6. 19. 안전행정부예규 제21호 ‘지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준 268쪽’의 ‘5. 계약상대자에 따른 계약의 해제·해지’의 내용 중에는 ‘용역수행 정지기간이 계약기간의 100분의 50을 초과한 경우’에 계약상대자는 해당 계약을 해제·해지할 수 있다고 되어 있다. 청구인의 경우 군부대 지시로 인해 불가항력적인 상황에서 전체 공사기간 36개월 중 18.5개월(2014. 11. 4. ~ 2016. 5. 20)의 공사중지가 발생하였다. 이는 전체 공사기간 (2013. 12. 2. ~ 2016. 11. 30) 기간의 100분의 50을 초과하여 위 ‘계약상대자에 따른 해제·해지’항목에 해당한다. 청구인은 위 집행기준에 따라 계약상대자로 계약포기 하였으므로 이는 적법한 행위이다. 그럼에도 불구하고 피청구인은 청구인의 계약포기를 위법하게 판단하였으므로 이 사건 처분은 위법·부당하다. 나. 피청구인 주장 1) 청구인은 청문에 출석하여 공사중지는 자금난 때문에 불가피하게 발생한 것이며 해당공사의 정지기간이 공기 50%를 초과하였으므로 정당한 계약해지 사유가 있다고 한다. 또한 청구인은 자신들의 행위는 공동계약을 하고 공동계약에서 정한 공동수급체 구성원 간의 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니한 자에 해당할 뿐 계약이행을 하지 아니한 것이 아니라고 주장한다. 2) 2013년 중행심 재결례는 국가계약법상 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’란 계약상대자가 되었으나 당초부터 계약 자체를 이행하지 아니한 경우를 의미하는 것이고, 건설업체가 공동수급체를 구성하여 공동이행방식의 공동계약을 체결한 후 그 사업을 시행해 오던 중 공사를 중단한 경우 이는 처음부터 시공에 참여하지 않은 것이 아니라 시공에는 참여하였으나 그 도중 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니한 자에 해당한다고 판단한 바 있다. 3) 이를 볼 때 청구인은 계약상대자로서 계약을 체결한 후 처음부터 정당한 이유 없이 계약이행을 하지 않은 것이 아니라 OOOO(주)과 공동수급체를 구성하여 공동이행방식의 공동계약을 체결한 후 2013. 12. 2.부터 2014. 12. 1. 까지 공사를 진행하다가 그 후 군부대와 OO시의 공사에 관한 이견 등으로 인하여 2015. 4. 27.경부터 2016. 5. 20.경까지 OO시 통지에 의하여 공사가 중단되는 등 사정에 따른 자금난을 이기지 못해 해당 공사를 포기한 것이다. 이는 지방계약법 제31조 및 동법 시행령 제92조제1항제6호 및 동법 시행규칙 제76조제1항 별표2 8.마에 따른 1개월 이상 3개월 미만의 부정당업자 입찰참가 자격제한 사유에 해당하는 것으로 이 사건 처분은 적법하다. 3. 이 사건 처분의 위법·부당여부 가. 관계법령 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률】 제31조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장(지방자치단체의 장이 제7조제1항에 따라 중앙행정기관의 장 또는 다른 지방자치단체의 장에게 계약사무를 위임하거나 위탁하여 처리하는 경우에는 그 위임 또는 위탁을 받은 중앙행정기관의 장 또는 지방자치단체의 장을 포함한다. 이하 제31조의2제1항 및 제5항에서 같다)은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령】 제88조(공동계약) ① 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 법 제29조제1항에 따른 공동계약을 체결하려는 경우에는 공동수급체의 구성원으로 하여금 공동으로 이행하게 하거나 분담하여 이행하게 할 수 있다. 이 경우 공동도급의 유형, 공동수급체 구성원 상호간의 시공상 책임한계 등 공동계약에 필요한 세부사항은 행정자치부장관이 정한다. 제92조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자, 입찰자 또는 제30조제2항 본문에 따라 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자(계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자의 대리인, 지배인, 그 밖의 사용인을 포함한다)에 대해서는 법 제31조에 따라 해당 사실(고용계약, 하도급계약 등을 체결한 자의 행위에 기인하는 경우에는 그의 위반행위를 방지하기 위한 의무 이행을 게을리한 것을 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 경우는 제외한다)이 있은 후 지체 없이 법 제32조에 따른 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 제2호, 제3호, 제6호 또는 제11호부터 제15호까지의 어느 하나에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰 참가자격을 제한할 수 있다. 6. 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력 심사 또는 제42조의3제2항에 따른 평가를 위하여 제출한 하도급관리계획, 「건설산업기본법」 제31조의2에 따른 하도급계획 및 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항과 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 ④ 제1항부터 제3항까지의 규정에 따라 입찰 참가자격의 제한을 받은 자가 법인이나 그 밖의 단체인 경우에는 그 대표자, 「중소기업협동조합법」에 따른 중소기업협동조합인 경우에는 그 원인을 직접 발생시킨 조합원에 대해서도 제1항을 적용한다. 다만, 대표자가 여러 명 있는 경우 해당 입찰 또는 계약에 관한 업무를 관장하지 아니한 대표자에 대해서는 그러하지 아니하다. 【지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙】 제76조(부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준 등) ① 영 제92조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다. ② 입찰 참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰 참가자격 제한기간 종료 후 6개월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위에서 자격 제한기간을 별표 2의 해당 호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다. ③ 부정당업자가 여러 개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 따른다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. ⑤ 제4항에 따른 경감기간은 6개월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다. <img style="display: block;" src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159273249"></img> 【지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(안전행정부옉 제21호)】 5. 계약상대자에 따른 계약의 해제·해지 가. 계약상대자는 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 해당 계약을 해제·해지할 수 있다. 1) 제6절 “1”에 따라 계약내용을 변경함으로써 계약금액이 100분의 40이상 감소되었을 때 2) “6”에 따른 용역수행 정지기간이 계약기간의 100분의 50을 초과한 경우 나. “4”의 “나”부터 “라”까지는 “가”에 따라 계약이 해제·해지된 경우에 이를 준용한다. 6. 용역의 일시정지 가. 계약담당자는 다음 각 호의 경우에는 용역의 전부 또는 일부의 수행을 정지시킬 수 있다. 이 경우 계약상대자는 정지기간 중 선량한 관리자의 주의의무를 해태해서는 아니 된다. 1) 용역의 수행이 계약내용과 일치하지 아니하는 경우 2) 용역의 전부 또는 일부의 안전을 위하여 정지가 필요한 경우 3) 그밖에 발주기관의 필요에 따라 계약담당자가 지시한 경우 나. 계약담당자는 “가”에 따라 용역을 정지시킨 경우에는 지체 없이 계약상대자에게 정지사유와 정지기간을 통지해야 한다. 다. “가”에 따라 용역을 정지시킨 경우 계약상대자는 계약기간의 연장이나 추가금액의 청구를 할 수 없다. 다만, 계약상대자의 책임 있는 사유로 인한 정지가 아닌 때에는 그러하지 아니한다. 라. 발주기관의 책임 있는 사유에 따른 용역정지기간(각각의 사유로 인한 정지기간을 합산하며, 장기계속계약의 경우에는 해당 차수내의 정지기간을 말함)이 60일을 초과한 경우 발주기관은 그 초과된 기간에 대하여 잔여계약금액(용역정지기간이 60일을 초과하는 날 현재의 말하며, 장기계속계약은 차수별 계약금액을 기준으로 함)에 초과일수 매 1일마다 「지방재정법」 제77조에 따라 지방자치단체의 장이 지정한 금고의 일반자금 대출금리를 곱하여 산출한 금액을 준공대가 지급 시 계약상대자에게 지급해야 한다. 나. 판 단 1) 인정사실 이 사건 처분서, 청구서 및 답변서에 의하면 다음 사실이 인정된다. 가) 피청구인은 2013. 11. 26. 청구외 OOOO(주) 및 청구인과 OOO천 하천환경 조성사업 공사 계약을 체결하였다(발주처 OO지방조달청). 나) 위 가)공사의 책임감리원은 공사현장에 대한 인근 군부대 작업중지 지시를 받자, 피청구인에게 공정 차질 발생에 관한 협조 내지 공사중지 조치를 구하는 통지를 하였다. 피청구인은 2015. 4. 16. 청구인에게 ‘OO지천(O지구) 하천환경 조성사업’에 대하여 공사일시중지 계획을 통보하였다. (중지사유 : 공사구간 기존 군사시설의 대체시설 확보를 위한 총사업비 조정 및 하천우안 지점 격납고앞 합성협 라멘교량 설치를 위한 경기도 하천점용허가 협의기간중 공사추진 지난) 다) 청구인은 2016. 6. 10.자로 “OO지천(O지구) 하천환경 조성사업에 관하여, 장기간 공사지연과 경영사정 악화 등을 이유로 공동수급체에서 탈퇴하고자 하니 계약해지를 승인하여 주시기 바란다”는 취지를 피청구인에게 통보하였다. 라) 피청구인은 위 다)항 통보에 대하여 2016. 6. 15. 청구인에게 계약해지를 결정·통보하였다. 마) 청구인은 2016. 6. 29. OO지천(O지구) 하천환경 조성사업에 대하여 타절 정산함에 합의하였다. 바) 피청구인은 2016. 11. 11. 청문절차를 거쳐 2016. 11. 25. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. 2) 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」제31조제1항은 지방자치단체의 장은 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자 등에 대하여 대통령령으로 정하는 바에 따라 2년 이내 범위 내에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하도록 규정하고 있다. 같은 법 시행령 및 시행규칙은 “정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 후 계약이행을 하지 아니한 자”에 대하여 5개월 이상 7개월 미만의 참가자격 제한조치를, “영 제88조에 따른 공동계약을 하고, 공동계약에서 정한 공동수급체 구성원 간의 출자비율 또는 분담 내용에 따라 시공하지 아니한 자”에 대하여 1개월 이상 3개월 미만의 참가자격 제한조치를 발령하도록 규정하고 있다. .3) 청구인은 OOOO(주)와 공동수급체를 형성하고 피청구인과 도급공사 계약을 체결한 이후 군부대의 지시에 의한 공사중지는 불가항력적인 정당한 사유에 해당하고, 공사중지로 인한 자금난에 빠져 도급계약 공동수급체를 탈퇴하였으며, ‘지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준(안전행정부예규 제21호)’에 따라 용역수행 정지기간이 계약기간의 100분의 50을 초과하여 계약상대자로서 계약을 적법하게 포기하였음에도 불구하고 ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’로 판단한 이 사건 처분은 위법·부당하다는 취지로 주장하여 살펴본다. 지방계약법 시행령 제92조제1항제6호는 ‘정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자’라고 규정하고 있어 계약이행이나 계약조건 위반에 있어 정당한 이유가 있는 경우 입찰 참가자격 제한을 할 수 없다. 앞서 본 각 인정사실에 의하면, 청구인은 계약상대자로서 도급공사 계약을 체결한 후 처음부터 정당한 이유 없이 계약이행을 하지 않은 것이 아니라, OOOO(주)와 공동수급체를 구성하여 공동이행방식의 공동계약을 체결한 후 2013. 12. 2.부터 2014. 12. 1.까지 공사를 진행하다가 군부대와 OO시의 공사에 관한 이견 등으로 2015. 4. 17. 계약담당자인 OO시의 공사 일시중지 통보에 의하여 2015. 4. 27.경부터 2016. 5. 20.경까지 공사가 중단되었고, 그로 인하여 자금난 등을 이기지 못하여 공사도급계약의 해지를 요청하였으며, 이에 피청구인은 지방계약법 제31조, 동법 시행령 제92조 제1항 제6호 및 동법 시행규칙 제76조 제1항 별표2 8.마. “영 제88조에 따른 공동계약을 하고, 공동계약에서 정한 공동수급체 구성원 간의 출자비율 또는 분담 내용에 따라 시공하지 아니한 자”에 해당한다는 이유로 이 사건 처분을 하였던 것으로 보인다. 그런데 각 인정사실에 의하면 계약담당자의 공사 일시중지 통보와 그에 따른 자금난으로 공사를 계속 수행하기 곤란하게 된 점에 대해 청구인의 귀책사유가 있다고 단정하기는 어렵고, 오히려 계약을 중단시키는 것이 당사자의 권리관계를 합리적으로 확정하는 방편이었던 것으로 보인다. 따라서 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 미시행하였거나 계약관계에서 이탈하였다는 등의 사유로 말미암은 이 사건 처분은 위법 또는 부당함을 면하기 어렵다. 4. 결 론 그렇다면 이 사건 청구는 이유 있으므로 주문과 같이 재결한다.