부정당업자제재처분취소청구

1. 사건개요 청구인은 피청구인이 2003. 11. 10. 실시한 경상남도 ○○시 수요의 "35MM Film Sound Projector System" 재공고입찰에 참가하여 낙찰자로 결정되었으나 납품기한이 경과한 후에도 위 수요품에 대한 납품을 하지 아니하자, 피청구인은 이 건 계약을 해제하고 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 2004. 6. 18. 청구인에 대하여 11월(2004. 6. 25. ～ 2005. 5. 24.)의 부정당업자제재처분(이하 "이 건 처분"이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 이에 대하여 청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 청구인은 2003. 7. 23. 청구외 ○○시가 발주한 35미리 프로젝터 시스템의 외자물자조달공고를 보고 2003. 8. 13. 이태리 Victoria 5 영사기를 경쟁사인 청구외 △△(주)보다 약 1,600만원 정도가 싸게 가격을 제시하여 낙찰 받을 것으로 예상하였으나 청구외 ○○시는 서류검토 중이라는 이유로 계속 보류를 하였고, 그 과정에서 위 △△(주)가 부도가 났음에도 위 ○○시는 청구인에게 어떠한 통보나 기술적인 근거도 없이 기술부적합판정을 하여 피청구인에게 보냈으며, 이와 관련한 경쟁제품과의 성능비교의뢰에 대하여도 위 ○○시는 회신하지 아니하였다. 나. 그 후 피청구인은 위 ○○시로부터 재입찰 의뢰가 들어와 청구인에게 재입찰에 응하여 줄 것을 부탁하였고, 청구인은 이미 1차 입찰시 사실상의 단독 입찰자임에도 성능과 규격에서 부적합 판정으로 낙찰을 받지 못하여 위 ○○시가 청구인의 제품을 구매할 뜻이 없다고 판단하고 이러한 뜻을 분명히 하기 위해 입찰금을 10만원으로 기재하겠다고 피청구인과 위 ○○시에 구두로 통보한 후 재입찰에 응찰하였는데 갑자기 위 ○○시가 태도를 바꾸어 청구인의 제품이 성능과 규격에 적합하다며 청구인을 낙찰자로 결정한 것은 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법한 처분이다. 다. 청구인은 위 ○○시에 1차 입찰시 왜 부적합판정을 했는지에 대한 납득할 수 있는 대답을 들으면 공급하겠다고 하였으나 일체 무응답으로 일관하였고, 피청구인은 2차 입찰에서 갑자기 결정이 바뀐 이유에 대한 해명도 없이 2003. 12. 30. 일방적으로 계약서를 만들어 보내왔으며, 이에 청구인은 낙찰자로 결정될 수 없음을 알고 입찰정보를 얻기 위하여 사회적 상당성이 없는 가격으로 입찰한다는 뜻을 고지하였다고 항의하였으나 피청구인은 수요기관의 의사에 따를 뿐이라고 하여 청구인이 2004. 4. 20. 위 ○○시에 수요취소를 요청하고 위 ○○시가 수락하여 계약해지를 합의한 후 다른 조달사업에 참여할 준비를 하던 중 이 건 처분을 받은 것으로, 청구인은 입찰관계정보를 얻으려고 입찰하니 낙찰자로 정하지 말라고 통보하고 이를 분명히 하기 위해 10만원을 입찰가로 재입찰에 응하였음에도 낙찰자로 결정한 것은 청구인을 기만하는 것으로 계약을 이행하지 아니한 정당한 이유가 있는 것이다. 라. 국가를당사자로하는계약에관한법률시행령 제76조제1항은 1월이상 2년이하의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하도록 하고 있어 상당한 재량권이 부여되어 있음에도 피청구인이 위반행위의 내용과 경위를 살펴봄이 없이 11월이라는 장기간 동안 입찰참가자격을 제한한 것은 재량의 일탈 내지 남용이다. 3. 피청구인 주장 이에 대하여 피청구인은 다음과 같이 주장한다. 가. 피청구인은 2003. 8. 13. 청구외 ○○시 수요의 "35MM Film Sound Projector System"에 대한 구매입찰을 실시하였는데 입찰참가자에 대한 수요기관의 규격검토결과 청구인은 규격부적합판정을 받았고 청구외 △△(주)는 규격적합판정을 받아 구매를 추진 중 부도로 구매추진이 중단되었으며, 이에 2003. 10. 29. 재공고입찰 공고를 하여 2003. 11. 10. 재공고입찰을 실시하였는데 수요기관의 규격검토결과 청구인 제품의 일부 구성품이 공고규격과 다르나 공고규격대로 공급한다면 적합하다는 조건부 적합판정의견을 송부하여 청구인에게 조건부 적합사항대로 이행할 수 있는지를 문의한바 이상 없이 공급할 수 있다는 회신을 받아 2003. 12. 30. 청구인을 낙찰자로 선정하고 계약을 체결하였으나, 청구인은 피청구인의 수차례에 걸친 계약이행요청에도 이를 이행하지 아니하고 납품기한을 도과하여 피청구인은 계약을 해제하고 이 건 처분을 하였다. 나. 피청구인이 집행하는 외자물품구매는 수요기관의 수요목적에 적합하여야 하므로 규격사항이 중요하여 요청규격을 사전에 공개하고 이러한 요청규격에 적합한지를 수요기관이 검토하여 규격적합판정을 받은 업체들 중 낙찰자로 선정하는 것이고, 외자구매에 있어 계약체결은 낙찰자 선정 후 별도로 계약서를 작성하는 것이 아니라 낙찰자의 선정과 동시에 피청구인이 AWARD에 서명을 하면 이루어지는 것으로 공고한 조건 중 하나인 General Instruction 8. Award of Contract에서 " (c) Written notification of award to the successful bidder will cause the contract to come into effect"(계약은 낙찰자에 서면 통보함으로써 효력을 발휘한다)라고 명확히 언급되어 있다. 다. 피청구인은 청구인에 대하여 재공고입찰에 참여할 것을 부탁한 사실이 없고, 청구인이 소액으로 입찰함에 있어 입찰금액은 정당한 금액을 기재하여야 한다는 원론적인 언급만 하였으며, 입찰장에서도 청구인측 입찰대리인을 불러 10만원의 입찰금액이 착오에 의해 잘못 기재된 것인지 확인하였고 만약 오기이면 입찰취소가 가능하다고 수차례 확인을 하였으나 청구인은 위 금액으로 입찰에 참가할 것을 재차 강조하기에 입찰서를 접수시킨 것이다. 라. 수요기관인 위 ○○시는 2004. 5. 18. 청구인과의 합의서를 첨부하여 계약의 원만한 해지를 요청하였으나, ○○시가 거시한 계약해지사유는 그 근거가 없어 그 요청을 받아들일 수가 없는 것이고, 청구인에 대한 11월의 제재처분은 관계법령 및 내부기준에 의한 것이며, 달리 정상을 참작할 여지가 없어 규정대로 처분을 한 것이므로 재량권을 일탈하거나 남용하지 아니하였다. 4. 이 건 처분의 위법ㆍ부당여부 가. 관계법령 국가를당사자로하는계약에관한법률 제5조 및 제27조 동법시행령 제76조제1항제6호 동법시행규칙 제76조 및 별표 2 조달사업에관한법률시행규칙 제4조제5항 조달청수요물자구매업무처리규정(1995. 6. 1. 조달청훈령 제898호로 제정되어 2001. 5. 31. 조달청훈령 제1150호로 개정된 것) 제126조 및 제153조 나. 판 단 (1) 청구인 및 피청구인이 제출한 부정당업자제재 통보, 조달물자외자공고 및 재공고, 영사기구입관련 입찰서 검토결과회신, 구매의견 제출, 구매추진, 계약체결통보, 계약관리, 합의서, CONTRACT DATA, 계약해제, 조달청부정당업자제재 세부기준 등 각 사본의 기재를 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 각각 인정할 수 있다. (가) 청구인은 피청구인이 2003. 8. 13. 실시한 경상남도 ○○시 수요의 "35MM Film Sound Projector System" 조달물자 외자 공고에 따른 입찰에 비교명세표(COMPARATIVE SPECIFICATION TABLE)상 제공할 장비의 사양(Specification of Bidder's offered Equipment)을 입찰권유사양(Specification in the Invitation for Bids)과 구성부품들(COMPONENTS) 중 다음의 사항에 대하여만 달리 기재를 한 후 그 외에는 같도록(Same as left) 하겠다고 하고 입찰가를 4,609만원으로 하여 참가하였는데, 청구외 ○○시는 청구인의 입찰제품이 다소 미흡하다고 규격검토를 하여 피청구인에게 2003. 8. 29. 검토결과를 회신하였고, 이에 따라 피청구인은 적합판정을 받은 VISION SYSTEM CO.LTD와 구매추진을 하던 중 부도업체임이 확인되어 2003. 9. 6. 위 ○○시에 구매추진이 불가능함을 통보하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110845751"> </img> (나) 청구인은 2003. 10. 1. 청구인이 조달청 입찰기준에 맞춰 사양서(Specification)를 제출하였고, 전 세계시장에서 가장 널리 보급되어 사용 중인 영사기를 최저가격으로 제시하였음에도 청구인 제품을 구매하지 않는 이유를 회신해 달라는 내용으로 경상남도 ○○시 부시장을 수신으로 하여 의견제출하였다. (다) 청구인은 피청구인이 2003. 11. 10. 실시한 경상남도 ○○시 수요의 "35MM Film Sound Projector System" 조달물자 외자 재공고에 따른 입찰에 입찰가를 10만원으로 하여 참가하였다. (라) 피청구인의 조달물자 외자 재공고에 의하면, 입찰에 참가하고자 하는 자는 입찰권유서(General Instructions and General Provisions for Contract, Appendices for S.I, Special Instructions to Bidder)를 숙지한 후 입찰에 참가하도록 하고 있는데, General Instruction 8. Award of Contract의 (c)는 "Written notification of award to the successful bidder will cause the contract to come into effect"라고 되어 있다. (마) 위 ○○시는 2003. 12. 24. 청구인에 대하여 규격검토를 실시한 결과 공고규격과 상이한 부분품을 공고규격에 맞도록 공급할 것을 조건부로 적합의견을 제시하여 피청구인에게 통보하였고, 이에 따라 피청구인은 같은 날 청구인이 공고 규격대로 이행이 가능한지 여부를 2003. 12. 27.까지 회보하도록 하였으며, 청구인은 2003. 12. 29. 입찰서에서 요구하는 사양(Specification)대로 100% 완벽하게 할 수 있다는 내용으로 회신하였다. (바) 피청구인은 2003. 12. 30. 청구인에게 계약일자를 2003. 12. 30.로, 납품기한을 2004. 3. 4.까지로 하여 계약체결이 된 점과 계약보증금(보증서, 증권등)을 계약통보 후 10일 이내에 납부할 것을 통보하였다. (사) 피청구인은 2004. 1. 12. 청구인이 계약보증금을 계약체결 후 10일이 넘도록 적립하지 않았다는 이유로 청구인에 대하여 2004. 1. 17.까지 계약보증금을 적립하지 않을 경우에는 계약이행의사가 없는 것으로 알고 관련 조치를 하겠다는 계약관리통보를 하였고, 2004. 1. 14. 다시 2004. 1. 20.까지 위와 같은 조치를 하도록 통보하였으며, 2004. 1. 27. 계약체결 후 2차에 걸쳐 계약보증금 적립과 계약의 성실한 이행을 촉구하였으나 계약보증금이 정립되지 않아 다시 2004. 1. 31.까지 위와 같은 조치를 하고, 구체적인 계약이행 계획서를 2004. 2. 2.까지 제출하도록 통보하였다. (아) 피청구인은 계약보증금 적립과 계약이행을 수차에 걸쳐 촉구하였으나, 청구인이 이에 대한 적절한 조치를 하지 않아 계약이행에 대한 청구인의 의견을 직접 듣고자 청구인으로 하여금 2004. 2. 19. 출석하여 줄 것을 2004. 2. 16. 통보하였고, 납품기한(2004. 3. 4.)이 지났음에도 진행사항이 없어 최종 촉구를 하고 청구인의 의견을 직접 듣고자 출석하여 의견을 개진할 것을 2004. 3. 11. 통보하였으며, 2004. 3. 30. 2차 청문을 2004. 4. 2.에 실시함을 통보하였는데, 국무총리행정심판위원회의 2004. 8. 6.자 유선확인조사에 의하면, 위 청문에서 청구인은 위 ○○시와 계약해제를 협의 중이니 시간을 달라고 구두로 진술하였다. (자) 청구인과 ○○시는 2004. 4. 20. 합의서를 작성하였고, 위 ○○시가 합의서를 2004. 4. 22. 피청구인에게 전달하였는데, 합의서의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - (제1조) 위 계약관련 물품수요기관인 "갑"과 공급기관인 "을"은 각각 사정에 의하여 "을"과 "조달청"간에 체결된 계약의 해지를 희망하며, 조달청의계약해지시 "갑"과 "을"은 쌍방 어떠한 민ㆍ형사상의 이의를 제기하지 않기로 한다. (제2조) "갑"은 이 합의 내용에 따라 조달청에 계약해지 요청 공문을 최대한 빨리 접수시킬 수 있도록 한다. (제3조) 본 합의를 증명하기 위하여 합의서 3통을 작성하여 쌍방이 기명날인한 후 "갑"과 "을"이 각 1통씩 보관하며, 1통은 조달청에 전달한다. ※ "갑" : ○○시장, "을" : ○○(주) (차) 피청구인은 2004. 6. 11. 계약이 저가로 체결되어 수시로 계약을 이행하도록 관리하였으나 납품기한이 상당히 경과된 상황에서도 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 계약을 해제하고 이를 청구인에게 통보하였다. (카) 피청구인은 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 2004. 6. 18. 청구인에 대하여 11월(2004. 6. 25. ～ 2005. 5. 24.)의 이 건 처분을 하였다. (2) 이 건 처분이 적법ㆍ타당한 지에 대하여 살펴본다. (가) 국가를당사자로하는계약에관한법률 제5조의 규정에 의하면, 계약의 당사자는 계약의 내용을 신의성실의 원칙에 따라 이를 이행하여야 한다고 되어 있고, 동법 제27조의 규정에 의하면 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 일정기간 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 동법시행령 제76조제1항제6호, 동법시행규칙 제76조 및 별표 2의 규정을 종합하면, 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자에 대하여는 6월 이상 1년 미만의 범위내에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있으며, 조달사업에관한법률시행규칙 제4조제5항과 이에 따른 조달청수요물자구매업무처리규정(1995. 6. 1. 조달청훈령 제898호로 제정되어 2001. 5. 31. 조달청훈령 제1150호로 개정된 것) 제126조에 의하면, 외자구매의 경우 계약담당과장이 낙찰자가 내정되면 전산입력하여 계약품에 필요한 소정의 자료를 전산으로 출력하여 결재를 얻음으로써 계약이 체결되고 계약이 체결되면 계약자 일람표(List of successful Bidders)를 첨부하여 계약사실을 계약자 및 관계기관에 통지하도록 되어 있고, 동규정 제153조에 의하면, 계약상대자가 계약을 이행하지 아니하거나 계약을 이행할 수 없다고 인정한 때에는 소정의 결재를 얻어 계약의 전부 또는 일부를 해제 또는 해지할 수 있도록 되어 있고, 또한 수요기관에서 정당하게 계약취소를 요청하고 계약자가 동의할 경우에는 계약을 해제 또는 해지할 수 있도록 되어 있으며, 피청구인의 부정당업자 제재 세부기준에 의하면, 구매분야에 있어 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자(계약자)에 있어서 납품기한이 경과한 후 계약포기서를 제출하면 8월의 제재기간을 부과하고, 납품기한이 경과한 후 계약포기서를 제출하지 아니하면 9월의 제재기간을 부과하며, 고의적으로 계약을 불이행하면 11월의 제재기간을 부과하도록 되어 있다. (나) 그런데, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 납품하여야 하는 기한은 2004. 3. 4.이고, 청구인이 위 ○○시와 2004. 4. 20. 각각 사정에 의하여 청구인과 피청구인 간에 체결된 계약의 해지를 희망하며 합의 내용에 따라 조달청에 계약해지 요청 공문을 최대한 빨리 접수시킨다는 내용으로 합의서를 작성한 후 위 ○○시가 합의서를 피청구인에게 전달한 일자는 2004. 4. 22.이며, 피청구인이 조달사업에관한법률시행규칙 제4조제5항과 이에 따른 조달청수요물자구매업무처리규정(1995. 6. 1. 조달청훈령 제898호로 제정되어 2001. 5. 31. 조달청훈령 제1150호로 개정된 것) 제153조제1항의 규정에 의하여 계약상대자가 계약을 이행하지 아니하거나 계약을 이행할 수 없다고 인정한 때로 보아 계약을 해제한 일자는 2004. 6. 11.인 바, 청구인이 납품기한인 2004. 3. 4.을 넘어 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 사실은 인정되나, 이 건과 관련하여 이미 청구인은 피청구인이 2003. 8. 13. 실시한 경상남도 ○○시 수요의 "35MM Film Sound Projector System" 조달물자 외자 공고에 따른 입찰에 참여하였으나 청구외 ○○시의 "다소 미흡"이라는 규격검토결과에 따라 낙찰자로 선정되지 못한 사정, 피청구인이 실시한 청문에서 위 ○○시와 계약해제를 협의 중이라고 진술한 사정 등 제반의 사정을 고려할 때, 일반적인 고의적 계약불이행의 경우와는 다른 사정이 존재하였다고 보이고 청구인이 계약의 이행을 포기할 의사와 노력이 있었던 것으로 보이는 점, 비록 공문의 형식은 아닐지라도 청구인과 위 ○○시가 해약을 요청하는 합의서를 피청구인에게 제출한 것은 청구인이 계약을 이행할 의사가 없음을 표명한 것으로 볼 수가 있어 계약의 이행을 포기한 것으로도 볼 수 있는데, 피청구인의 부정당업자 제재 세부기준에는 구매분야에 있어 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자(계약자)에 있어서 납품기한이 경과한 후 계약포기서를 제출하면 8월의 제재기간을 부과하고, 납품기한이 경과한 후 계약포기서를 제출하지 아니하면 9월의 제재기간을 부과하도록 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때, 청구인에게 8월의 제재기간이 아닌 11월의 입찰참가자격을 제한한 피청구인의 이 건 처분은 다소 가혹하다 할 것이다. 한편, 청구인은 이미 1차 입찰시 사실상의 단독 입찰자임에도 부적합 판정으로 낙찰을 받지 못하여 청구인의 제품을 구매할 뜻이 없다고 판단하고 이러한 뜻을 분명히 하기 위해 입찰금을 10만원으로 기재하겠다고 피청구인과 청구외 ○○시에 구두로 통보한 후 재입찰에 응찰하였는데 갑자기 청구인의 제품이 성능과 규격에 적합하다며 청구인을 낙찰자로 결정한 것은 신뢰보호의 원칙에 반한다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 청구인이 2003. 8. 13.과 2003. 11. 10. 실시된 입찰에서 동일하게 비교명세표(COMPARATIVE SPECIFICATION TABLE)상 제공할 장비의 사양(Specification of Bidder's offered Equipment)을 입찰권유사양(Specification in the Invitation for Bids)과 같도록(Same as left) 하겠다고 하여 참가한 사실은 분명하나, 2003. 8. 13. 실시한 입찰에서 위 ○○시가 규격검토를 한 결과가 부적합판정의 적극적인 언동을 보였다고 하더라도 청구인이 2003. 11. 10. 실시한 재입찰에 낙찰 받을 이유 없이 참가하는 조치를 취할 만한 사유가 된다고 볼 수는 없는 점, 수요기관인 위 ○○시가 청구인에 대하여 공고규격에 맞도록 공급할 것을 조건부로 하여 적합하다는 의견을 제시하였고, 피청구인은 청구인이 공고 규격대로 이행이 가능한지 여부를 회보하도록 하였으며, 청구인이 입찰서에서 요구하는 사양(Specification)대로 할 수 있다고 회보하였으며, 이에 따라 피청구인이 청구인에게 계약체결을 통보한 것으로 보아 입찰가를 정상적인 공급물품가격에 훨씬 못 미치는 10만원으로 기재하였다고 하더라도 피청구인이 이를 비진의표시로 알았거나 알 수 있었다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 볼 때, 청구인을 낙찰자로 결정한 것이 신뢰보호의 원칙에 반하는 위법이 있다고 볼 수 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 또한, 청구인은 위 ○○시에 1차 입찰시 왜 부적합판정을 했는지에 대한 납득할 수 있는 대답을 들으면 공급하겠다고 하였으나 일체 무응답으로 일관하였고, 피청구인은 2차 입찰에서 갑자기 결정이 바뀐 이유에 대한 해명도 없이 일방적으로 계약서를 만들어 보내왔으며, 입찰관계정보를 얻으려고 입찰하니 낙찰자로 정하지 말라고 통보하고 이를 분명히 하기 위해 10만원을 입찰가로 재입찰에 응하였음에도 낙찰자로 결정한 것은 청구인을 기만하는 것으로 계약을 이행하지 아니한 정당한 이유가 있다고 주장하나, 위 인정사실에 의하면, 조달청수요물자구매업무처리규정(1995. 6. 1. 조달청훈령 제898호로 제정되어 2001. 5. 31. 조달청훈령 제1150호로 개정된 것)에서는 외자구매의 경우에 있어서 계약담당과장이 낙찰자가 내정되면 계약품에 필요한 소정의 자료를 전산으로 출력하여 결재를 얻음으로써 계약이 체결되는 것이고 계약이 체결되면 계약자 일람표를 첨부하여 계약사실을 계약자 및 관계기관에 통지하는 것으로 청구인의 주장과 같이 일방적으로 계약서를 만들어 온 것은 아닌 점, 입찰관계정보를 얻으려고 입찰하니 낙찰자로 정하지 말라고 통보하고 이를 분명히 하기 위해 10만원을 입찰가로 재입찰에 응하였는지는 청구인의 주장 외에 이를 입증할 만한 객관적인 자료가 없는 점 등에 비추어 볼 때, 계약을 이행하지 아니한 정당한 이유가 있다고 볼 수는 없으므로 이에 대한 청구인의 주장은 이유 없다 할 것이다. 5. 결 론 그렇다면, 청구인의 청구는 일부 이유있다고 인정되므로 이 건 처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 의결한다.