부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 ‘객차용 축상댐퍼’(이하 ’이 사건 물품‘이라고 한다) 구매계약(발주계약, 이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결한 청구인이 정당한 이유없이 납품기한까지 이 사건 계약을 이행하지 않았다는 이유로 피청구인이 2022. 8. 22. 청구인에게 입찰참가자격을 6개월간(2022. 8. 29. ~ 2023. 2. 28.) 제한하는 내용의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라고 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 피청구인은 이 사건 계약을 해지하면서 청구인에게 심판청구절차, 심판청구기간 및 불복고지 등을 고지하지 않았다. 나. 청구인은 2021년 9월경 피청구인으로부터 선수금을 지급받았으나 원자재비가 폭등하여 당초 체결된 납품단가로는 막대한 손실을 보게 되었고, 이에 피청구인에게 제품단가의 인상을 요청하였으나 피청구인은 이 사건 계약을 해지하였다. 다. 이 사건 물품은 해당 시료가 중간검사(재질검사, 2021. 8. ~ 2021. 12.)에 합격하여야 자재 구매와 후공정 진행이 가능한데, 이 사건 물품의 납품기한(90일)은 중간검사 소요일보다도 짧게 설정되어 있는 등 청구인이 이 사건 계약을 이행하지 못한 데에는 정당한 이유가 있다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 계약은 사법상의 계약으로서 피청구인이 ?행정절차법?상 고지절차를 거칠 의무가 없고, 피청구인은 청구인에게 처분 사전통지를 하고 청구인으로부터 의견을 제출받은 후 이 사건 처분을 하였다. 나. 피청구인은 청구인에게 계약물품의 가격인상(단가변경)에 대해 물가변동에 의한 계약변경이 가능함을 유선으로 안내하였으나, 청구인의 별도 신청이 없어 단가변경은 진행되지 않았다. 다. 청구인은 종전 1차 발주계약 시에도 중간검사 불합격 등의 사유로 납품기한을 초과하여 납품한 사실이 있고, 이번에는 청구인에게 선급금을 지급하고 3차례에 걸친 납품촉구와 납품최고를 하였으나, 청구인이 납품최고 기한까지 계약을 이행하지 않아 청구인에게 이 사건 처분을 한 것이다. 4. 관계법령 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제15조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 심판청구서, 답변서, 입찰공고문, 물품구매계약서, 처분 사전통지서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2019. 9. 19. 이 사건 물품에 대한 구매(단가계약) 입찰공고를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - 1) 공 고 명 : 객차용 축상댐퍼(객화차용 오일댐퍼) 구매(자재번호 : 1009390) 2) 계약방법 : 단가계약(일반경쟁) 3) 추정가격/수량 : 304,500,000원/ 2,200개 4) 납품기한 : 발주요청일로부터 90일 5) 낙찰자결정 : 예정가격의 80.495% 이상으로 최저가격을 입찰한 자의 순으로 심사하여 결정 나. 피청구인은 2019. 10. 1. 청구인과 이 사건 물품(물품코드 : 1009390) 구매를 위한 단가계약을 체결하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - 1) 건 명 : 객차용 축상댐퍼 구매 단가계약 2) 단 가 : 137,200원(계약금액 : 301,840,000원) 3) 수 량 : 2,200개 4) 계약기간 : 2019. 10. 1. ~ 2021. 6. 30. 5) 납품기한 : 발주요청일로부터 90일 다. 피청구인은 2021. 6. 23. 청구인과 이 사건 계약(발주계약)을 체결하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - 1) 건 명 : 객차용 축상댐퍼 구매 단가발주(2차) 2) 단 가 : 137,200원(발주금액 : 66,600,000원) 3) 수 량 : 500개 4) 납품기한 : 2021. 9. 23. 라. 이 사건 물품의 규격서에 따르면, 이 사건 물품은 생산?제작 전에 한국화학융합연구원 등 시험기관에 해당 재질(재료)에 대한 중간검사를 의뢰하여 해당 시험항목에 합격한 후 제품을 생산?제작할 수 있는데, 이 사건 물품의 검사항목 및 시험항목별 중간검사 현황은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=146088827"> ┌──────┬──────────┬──────┬──────┬───────┐ │검사항목 │시험항목 │검사신청 │시험의뢰 │결과통보 │ │(소재 재질) │ │ │ │(합격) │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │실린더 │화학분석, 기계적성질│2021. 8. 18.│2021. 8. 27.│2021. 9. 13. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │실린더헤드 │기계적성질 │2021. 8. 27.│2021. 8. 27.│2021. 9. 13. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │피스톤 │기계적성질 │2021. 8. 18.│2021. 8. 27.│2021. 9. 13. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │피스톤로드 │화학분석 │2021. 9. 1.│2021. 9. 2.│2021. 9. 13. │ │ ├──────────┼──────┼──────┼───────┤ │ │표면경도 등 │2021. 12. 6.│2021. 12. 6.│2021. 12. 14. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │작동유 │비중, 유동점 등 │2021. 9. 3.│2021. 9. 29.│2021. 10. 26. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │오일실,패킹 │경도, 인장강도 등 │2021. 10. 6.│2021. 10. 8.│2021. 10. 26. │ ├──────┼──────────┼──────┼──────┼───────┤ │방진고무 │신장률, 노화시험 등 │2021. 10. 6.│2021. 10. 8.│2021. 10. 26. │ └──────┴──────────┴──────┴──────┴───────┘ </img> 마. ?물품구매(제조) 계약일반조건?(기획재정부 계약예규 제583호) 제11조의 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - 1) 물가변동으로 인한 계약금액의 조정은 국가계약법 시행령 제64조 및 시행규칙 제74조에서 정한 바에 의함(제1항) 2) 계약금액을 증액하는 경우에는 계약상대자의 청구에 의하여야 하고, 계약상대자는 완납대가 수령전까지 조정신청을 하여야 조정금액을 지급받을 수 있음(제3항) 3) 계약담당공무원은 계약상대자의 계약금액조정 청구내용이 일부 미비하거나 분명하지 아니한 경우에는 지체없이 필요한 보완요구를 하여야 함(제6항) 바. 피청구인은 이 사건 물품의 납품기한이 경과하자, 3차례(2021. 10. 20., 2021. 11. 29. 및 2022. 3. 8.)에 걸쳐 청구인에게 납품독촉을 하였다. 사. 이에 청구인은 2022. 3. 16. 피청구인에게 이 사건 물품의 자재비 인상, 자금부족 및 20여종에 달하는 부품들의 공정지연으로 납기가 지연되고 있다며 2022. 4. 25.부터 이 사건 물품을 분할납품할 예정이라고 통보하였다. 아. 피청구인은 2022. 4. 26. 청구인에게 ‘이 사건 물품의 납품이 2022. 5. 17.까지 이행되지 않을 경우 이 사건 계약을 해지하겠다’는 내용의 납품최고를 하였고, 이에 청구인은 ‘자재비 인상으로 생산지연을 초래하고 있고, 공정진행 사항을 볼 때 6,800만원 정도의 손실이 예상되며, 납품일자를 지정하여 계약을 해지하는 경우 막대한 손실이 예상된다’며 2022. 4. 28. 피청구인에게 선처를 요구하였다. 자. 청구인은 2022. 5. 4. 피청구인에게 다음과 같이 이 사건 물품의 단가인상을 요청하였으나, 피청구인은 2022. 5. 18. 청구인에게 이 사건 계약의 해지를 통지하였다. 다 음 - 1) 2년 단가계약 물품이 예상하지 못한 자재비 폭등으로 원가가 150% 상승하여 제작상 어려움을 겪고 있음 2) 이번 발주는 자재비가 인상되었음을 알면서도 단가계약이라는 이유로 계약자에게 부담을 주었고, 2020년부터 2022년까지 거듭되는 원자재 폭등은 제작사가 전액을 부담하기에는 너무도 가격이 상승하였으므로, 신중한 단가인상을 요청함 차. 피청구인이 2022. 5. 23. 청구인에게 처분 사전통지를 하자, 청구인은 2022. 6. 9. 피청구인에게 다음과 같은 의견을 제출하였다. 다 음 - 1) 이 사건 물품의 중간검사 기간은 2021년 8월 시작하여 2021년 12월에 완료되었는데, 이 사건 물품은 중간검사(재질검사)를 합격한 후 자재를 투입하는 특성이 있는 물품으로 약 4개월에 걸쳐 중간검사를 진행하였고, 피청구인 소속 품질관리부의 인원부족으로 검사가 1개월 중단된 사실이 있음 2) 2021년 9월 지급받은 선급금으로는 물가인상 부분을 감당하기 힘들었고, 이 사건 물품의 계약단가가 근본적으로 맞지 않음 카. 피청구인은 이 사건 계약을 체결한 청구인이 정당한 이유없이 납품기한까지 이 사건 계약을 이행하지 않았다는 이유로 2022. 8. 22. 청구인에게 이 사건 처분(청구인이 부정당업자 제재처분을 받은 것은 이번이 최초이다)을 하였다. 타. 청구인은 2020. 2. 2.부터 2022. 6. 16.까지 43차례에 걸쳐 피청구인에게 전동차용 집전장치, 전동차용기초제동장치 등의 계약물품을 납품하였다. 파. 피청구인은 2022. 9. 20. 및 2022. 9. 28. 이 사건 물품(물품코드 : 1009390)에 대한 구매입찰 공고 및 재공고를 하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다. 다 음 - 1) 추정가격 : 320,791,360원 2) 수 량 : 1,082개 3) 계약기간 : 2019. 10. 1. ~ 2021. 6. 30. 4) 납품기한 : 발주일로부터 180일 5) 낙찰자결정 : 예정가격의 80.495% 이상으로 최저가격을 입찰한 자의 순으로 심사하여 결정 6. 이 사건 처분의 위법?부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) ?공공기관의 운영에 관한 법률? 제39조제2항에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있고, ?공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙?에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관의 장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 ?국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률?(이하 ‘국가계약법’이라고 한다) 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 2) 국가계약법 제27조제1항제9호나목, 같은 법 시행령 제76조제2항제2호가목 및 같은 법 시행규칙 별표 2 ‘1.다.’ 및 ‘2.13.가.’의 규정을 종합해 보면, 각 중앙관서의 장은 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자에게 6개월간의 입찰참가자격 제한을 하되, 자격제한기간은 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있다. 3) 국가계약법 제19조 및 같은 법 시행령 제64조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장 등은 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 날부터 90일 이상 경과하고 동시에 물가변동 등으로 인하여 ‘입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 때’ 또는 ‘입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 때’에는 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 계약금액을 조정한다. 나. 판단 1) 청구인은 피청구인이 이 사건 계약을 해지하면서 청구인에게 심판청구절차 및 불복고지 등을 하지 않았다고 주장하나, 이 사건 계약은 청구인과 피청구인이 상호 대등한 지위에서 체결한 사법상 계약에 해당하고, 이 사건 계약의 해지 역시 사법상의 의사표시로서 ‘처분’에 해당하지 않는바, 청구인의 주장은 이유없다. 2) 피청구인은 ‘관계법령에 따라 청구인에게 물가변동에 의한 계약변경이 가능함을 유선으로 안내하였으나, 청구인의 별도 신청이 없어 단가변경을 진행하지 않았고, 3차례에 걸친 납품촉구와 납품최고를 하였으나, 청구인이 납품최고 기한까지 이 사건 계약을 이행하지 않아 이 사건 처분을 하였다’는 취지의 주장을 한다. 살피건대, 이 사건 물품의 규격서에 따르면, 이 사건 물품은 생산?제작 전 시험기관에 해당 재질(재료)에 대한 중간검사를 의뢰하여 해당 시험항목에 합격한 후에 비로소 제품을 생산?제작할 수 있는 것으로 보이고, 청구인은 ‘이 사건 물품의 중간검사(재질검사)가 약 4개월이 소요되었고, 피청구인 소속 품질관리부의 인원부족으로 중간검사가 1개월간 중단된 사실이 있다‘고 밝히고 있으며, 피청구인이 2022. 9. 20. 및 2022. 9. 28. 이 사건 물품의 구매 입찰(재)공고를 하면서 종전과 달리 납품기한을 ’발주일로부터 180일‘로 연장한 사실에 비추어 보면, 이 사건 물품은 처음부터 발주일로부터 90일 이내에는 납품하기가 어렵거나 별도로 중간검사기간이 부여되어야 하는 물품인 것으로 보인다. 또한, 청구인은 이미 2022. 3. 16. 및 2022. 4. 28. 2차례에 걸쳐 피청구인에게 ‘이 사건 물품의 자재비 인상 등으로 납품이 지연되고 있다’며 사실상 피청구인에게 단가인상 내지 계약금액조정을 요구하였던 것으로 보이고, 청구인은 다시 ‘예상하지 못한 자재비 폭등으로 원가가 150% 상승하였고, 2020년부터 거듭되는 원자재 가격 폭등으로 인하여 계약상대방이 그 비용의 전액을 부담하기는 어렵다’며 2022. 5. 4. 피청구인에게 단가인상을 요구하였으나, 피청구인은 ?물품구매(제조) 계약일반조건? 제11조제6항에서 정하고 있는 계약금액조정 요구에 대해 필요한 보완요구 또는 별도의 협의나 검토없이 2022. 5. 18. 이 사건 계약을 해지한 것으로 보인다. 무엇보다도, 피청구인은 청구인과 이 사건 계약을 해지한 후 2022. 9. 20. 및 2022. 9. 28. 2차례에 걸쳐 이 사건 물품의 구매 입찰(재)공고를 하였는데, 위 (재)공고서에는 이 사건 물품의 납품기한이 2019. 9. 19.자 공고서에서 명시한 납품기한의 2배(발주일로부터 180일)로 설정되어 있고, 추정단가(예정단가)도 2019. 9. 19.자 공고서에서 명시한 추정단가의 2배 이상에 해당하는바, 이는 당초 약정한 이 사건 물품의 납품기한이 너무 짧게 설정되었거나 중간검사기간에 대한 고려가 없었음을 보여주는 것으로 볼 수 있을 뿐만 아니라, 청구인이 2019. 10. 1. 피청구인과 이 사건 물품의 단가계약을 체결한 이후 해당 원자재 가격이 상당히 상승하였음을 반증하고 있는 것이라고 보지 않을 수 없다. 3) 더불어, 청구인이 이 사건 계약을 이행하지 않은 사실을 인정하더라도, 청구인의 경우 이 사건 처분이 최초의 부정당업자 제재처분에 해당하고, 청구인에게는 위 2)에서 살펴본 바와 같이 정상참작 사유 내지 처분의 감경사유가 존재한다 할 것이므로, 피청구인은 이 사건 처분을 함에 있어 국가계약법 시행규칙 별표 2 제1호다목에서 정하고 있는 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려하여 적절한 재량권을 행사했어야 하나, 피청구인은 위와 같은 사정을 전혀 고려함이 없이 청구인에게 최고한도의 제재기간(6개월)으로 이 사건 처분을 한 것으로 보인다. 4) 따라서, 위와 같은 제반사정을 종합적으로 고려해 보면, 피청구인의 이 사건 처분은 제재기간을 과도하게 부여한 것이어서 부당하다 할 것이므로, 국가계약법 시행규칙 별표 2 제1호다목의 규정에 따라 당초의 제재기간을 1/2로 감경함이 타당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 일부 인정할 수 있으므로, 피청구인이 2022. 8. 22. 청구인에게 한 6개월의 부정당업자 제재처분을 감경하기로 하여 주문과 같이 재결한다.