부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 경기도 일산 ‘○○고등학교(이하 ‘○○고’라 한다) 2014학년도 3∼5월 급식물품(수산물) 납품 입찰’(이하 ‘이 사건 입찰’이라 한다)의 낙찰자로 선정되었으나, 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 피청구인은 2014. 7. 22. 청구인에게 2개월간(2014. 7. 24. ∼ 2014. 9. 23.) 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 ○○고 급식물품(수산물) 구매 입찰에 참여하여 1순위로 낙찰되었으나 투찰금액을 잘못 입력하여 계약 포기서를 제출하였고, 학교 관련자(교장, 행정실장 및 담당 주무관)와의 면담결과 투찰자의 단순 실수임을 인정했음에도 피청구인이 부정당업자 제재처분을 한 것은 부당하다. 나. 청구인은 기초금액이 5,168만 2,000원인 이 사건 수산물품 학교급식 입찰에 참가하여 4,685만 3,400원으로 투찰 가격을 쓰려고 하였으나 실수로 1,685만 3,400원에 투찰 가격을 기재하였고, 이 사건 학교급식 발주처인 ○○고의 교장, 행정실장 등이 면담 결과 이를 인정하였으므로 청구인이 제시한 투찰금액은 단순 숫자 입력 실수임이 명백하다. 다. 피청구인이 사전에 아무런 고지도 없이 ‘부정당업자’로 낙인찍어 조달청 나라장터(G2B)와 학교급식 전자조달시스템(EAT)에 게재한 것은 이해할 수 없고, 단순 실수로 잘못 제시한 투찰금액 차이인 3,000만원은 학교에 급식을 납품하는 영세 업체인 청구인으로서는 큰 손실이며, 단순한 투찰금액 입력 실수에 대하여 피청구인이 청구인으로 하여금 2개월간 공공기관의 입찰에 참여하지 못하도록 하는 것은 너무 가혹한 처사이다. 라. 7, 8월에 입찰에 참가해야 2학기에 학교에 납품을 할 수 있는데 아예 입찰을 할 수 없도록 부정당업체로 지정하여 청구인은 사업을 못할 지경이 되고 보니 대한민국 국민으로서 참으로 억울하고 희망을 잃게 되며, 청구인이 이 사건 입찰에 고의가 아닌 단순 실수였던 점을 감안하여 7, 8월에 입찰에 참가하여 2학기에 학교에 납품을 할 수 있도록 선처를 바란다. 3. 피청구인 주장 가. 입찰자는 입찰 공고문에 공고된 입찰에 관한 제반 규정 등 모든 사항을 숙지하고 투찰해야 하고, 숙지하지 못하여 발생하는 책임은 입찰자에게 있으며, 투찰자가 투찰금액을 실수한 것은 계약 포기의 정당한 사유에 해당하지 않는다. 나. 피청구인은 「행정절차법」에 의거 청구인에게 의견제출 기회 및 청문실시 후 계약심의위원회 심의결과를 토대로 처분하였고, 2014. 7. 22. 공문으로 그 사실을 청구인에게 고지하였으며, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령」(이하 ‘지방계약법 시행령’이라 한다)제92조제6항에 따라 입찰참가자격 제한기간이 개시되기 전인 2014. 7. 22.에 지정정보처리장치에 게재한 것이다. 다. 지방계약법 시행령 제92조제1항제6호에 ‘정당한 이유없이 계약을 체결하지 아니한 자’는 5개월 이상 7개월 미만으로 제재처분을 하도록 규정하고 있으나, 피청구인은 청구인이 계약을 포기하여 학교급식에 차질을 주었음에도 정황상 투찰 시 오타로 고의성은 없어 보이고 입찰보증금 납부 등 청문절차에 성실히 임한 점을 감안하여 입찰참가자격의 제한기간을 2개월로 경감하였다. 4. 관계법령 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조제1항제6호 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 및 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서, 입찰공고문, 계약포기 각서, 처분 사전통지서, 청문조서, 의견서, 경기도교육청 계약심의위원회 회의록, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하여 보면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 2014. 2. 12. ○○고 교장은 다음과 같이 이 사건 입찰(전자입찰)에 대한 공고를 하였다. - 다 음 - □ 입찰에 부치는 사항 ○ 제조ㆍ구매물품 내역 <img src="/flDownload.do?flSeq=25987371"></img> ○ 납품기간 : 2014. 3. 1. ∼ 2014. 5. 31. □ 개찰 ○ 입찰집행(개찰)일시 : 2014. 2. 20. 15:00 □ 낙찰자 결정 ○ 본 입찰은 지방계약법 제13조제2항제1호에 의거 예정가격 이하로서 제출자 중 최저가로 투찰한 업체를 낙찰자로 결정함 □ 기타 참고사항 ○ 본 입찰의 낙찰자는 국가종합전자조달시스템(G2B)를 이용한 전자계약 및 전자청구를 실시함 ○ 입찰에 참가하는 자는 입찰공고조건, 지방자치단체 입찰 및 계약 집행기준, 지방자치단체물품구매계약일반조건, 국가종합전자조달시스템전자입찰특별유의서, 공공입찰통합관리시스템 입찰자용 이용약관 및 기타 입찰에 필요한 모든 사항을 숙지하여야 하며, 숙지하지 못하여 발생하는 책임은 입찰자에게 있음 □ 물품명세서 (단위 : kg) <img src="/flDownload.do?flSeq=25987473"></img> □ 예정가격 : 5,174만 825원 나. 2014. 2. 20. 이 사건 입찰에 대한 개찰 결과 다음과 같이 청구인이 최종 낙찰자로 선정되었는데, 우리 위원회가 확인한 바에 의하면 청구인은 개찰 결과 청구인이 투찰금액 1,685만 3,400원으로 낙찰자가 된 사실을 알고 바로 이 사건 학교급식 입찰 담당자에게 투찰금액 입력 실수임을 밝히고 동 가격으로는 학교급식 수산물 납품이 어렵다는 계약포기 의사를 알렸다. <img src="/flDownload.do?flSeq=25987564"></img> 다. 2014. 2. 20. 청구인은 다음과 같은 취지의 ‘계약포기 각서’를 작성하여 2014. 2. 21. ○○고에 제출하였다. - 다 음 - ○ 본사가 나라장터에서 투찰을 진행하던 중 컴퓨터 키보드 자판상에서 투찰자가 너무 긴장하여 “숫자 4”를 친다는게 “4” 바로 아래쪽의 “1”의 숫자를 입력하였음. “46,853,400”원을 입력한다는게 “16,853,400”원을 입력하여 실제 투찰금액보다 약 “30,000,000”원의 차액이 발생하여 저희 영세업체로서 감당하기에는 큰 액수임 ○ “16,853,400”원의 금액으로는 시장상황상 꿈나무인 ○○고 학생들에게 “최상품의 수산물”을 공급할 수 없기에 부득이 투찰의 오류로 이 사건 입찰을 포기함 라. 2014. 2. 21. ○○고 교장은 청구인에게 계약이행을 촉구하였고, 2014. 3. 3. 계약 포기에 따른 낙찰 취소 및 입찰보증금 납부를 통지하였으며, 2014. 3. 10. 청구인은 입찰보증금 84만 2,670원을 납부하였다. 마. 이 사건 입찰이 재공고되어 2014. 2. 27. (주)○○씨푸드가 투찰금액 3,238만 1,000원, 투찰률 62.57%로 최저가 낙찰되어 이 사건 학교급식 수산물품을 납품하였다. 바. 2014. 3. 12. ○○고 교장은 청구인에게 부정당업자 제재처분에 대한 의견제출 및 청문실시를 통보하여 2014. 3. 24. 청구인에 대한 청문을 실시하였는데, ‘청문조서’에는 다음과 같은 취지의 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - □ 당사자 등의 진술내용 요지 ○ 급식 수산물 투찰 시 키보드 자판의 “4”를 친다는 것이 “1”를 눌러 16,853,400원을 입력하여 30,000,000원의 차액이 나 낙찰을 포기함 □ 청문주재자 의견 ○ 지방계약법 제31조 및 동법 시행령 제92조제1항제6호 “정당한 이유없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자”에 해당되어 사전통지한 내용과 같이 5개월 이상 7개월 미만의 범위 내에서 부정당업자 입찰참가자격을 제한하는 것이 원칙이나, 정황상 실수가 인정되며, 또한 입찰보증금 납부 등 업체가 성실히 청문절차를 임하였으며, 계약 체결 시 식자재 부실 및 업체의 많은 손실이 예상되므로 정상 참작하여 감경되었으면 함 사. 2014. 3. 24. 청구인은 청구인에 대한 부정당업자 제재처분 관련 청문회에 다음과 같은 취지의 의견서를 제출하였다. - 다 음 - ○ 기초금액 51,682,000원 대비 청구인의 투찰예정금액은 46,853,400원이었으나 청구인의 투찰 실수로 16,853,400원으로 투찰되어 약 30,000,000원의 차액이 발생되었음. 최상의 수산품을 공급하기에는 시장여건 등 모든 제반 사항이 원활하지 않기에 계약을 포기하게 되었음 ○ 키보드 자판의 “4”를 친다는 것이 그만 숫자 “1”을 눌러 16,853,400원을 입력하였던 것이고, 정황을 보면 제 실수가 다분함. 이 사실이 ○○고에 누를 끼친 바 2. 21. ○○고를 방문하여 위 사실을 알린 다음 제반 내용을 설명하고 선처를 호소하였음. 제가 교장실로 인도되어 정황을 말씀드리니 제 단순 실수로 인정해 주시고 누가 봐도 이 내용은 부정당업체로 보기는 어렵다고 말씀하였음 아. 2014. 7. 15. 피청구인은 경기도교육청북부청사계약심의위원회를 개최하였고, 동 위원회 회의록에는 다음과 같은 취지의 내용이 기재되어 있다. - 다 음 - ○ 위원 : 예정가격이 얼마였나요? ○ 참고인 : 기초금액이 51,682,000원임 ○ 위원 : 투찰 시 오타라고 하는데, 투찰한 분의 연배가 어떻게 됩니까? ○ 참고인 : 50대 후반 정도로 투찰 시 실수한 것 같음 ○ 위원 : 실수했다는 것을 인정했어도 관련 법령에 맞게 부정당업자 제재처분은 해야 함 ○ 위원 : 고의성은 없어 보이며 정상참작의 사유가 있다고 생각됨. 2개월의 처분기간이 타당한 것으로 사료됨 자. 2014. 7. 22. 피청구인은 청구인이 이 사건 입찰의 낙찰자로 선정되었으나 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 청구인에게 2개월간(2014. 7. 24. ∼ 2014. 9. 23.) 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법ㆍ부당 여부 가. 관계법령 지방계약법 제31조제1항에 의하면 지방자치단체의 장은 대통령령으로 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 우려가 있는 자나 제6조의2에 따른 청렴서약서의 내용을 위반한 자, 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자(이하 "부정당업자"라 한다)에 대하여는 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제92조제1항제6호 및 제2항에 따르면 지방자치단체의 장은 계약상대자, 입찰자 또는 지정정보처리장치를 이용한 견적서 제출자가 정당한 이유 없이 낙찰된 후 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자에 대해서는 계약심의위원회의 심의를 거쳐 1개월 이상 2년 이하의 범위에서 입찰 참가자격을 제한하여야 하고 입찰 참가자격 제한의 세부기준은 행정자치부령으로 정한다고 되어 있으며, 같은 법 시행규칙 제76조제1항에서는 영 제92조제1항에 따른 부정당업자의 입찰 참가자격 제한의 세부 기준은 별표 2와 같다고 하면서 같은 조 제4항, 제5항에서 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰 참가자격을 제한하는 경우 그 위반 정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있을 때에는 그 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있고, 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 규정되어 있다. 한편, 시행규칙 별표 2 ‘부정당업자의 입찰 참가자격 제한기준’ 제8호 가목에서 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 후 계약이행을 하지 아니한 자에 대한 입찰참가 제한기간을 5개월 이상 7개월 미만으로 규정하고 있다. 나. 판 단 1) 국가계약법에서 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하는 제도를 둔 취지는 국가를 당사자로 하는 계약에서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대하여 일정기간 입찰참가를 배제함으로써 국가가 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 국가가 입게 될 불이익을 미연에 방지하기 위한 것이고(헌법재판소 2005.6.30. 2005헌가1 전원재판부 결정 참조), 그 제한대상에 대하여 같은 법 제27조제1항에서는 ‘경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자’라고 규정하고 있는바, 그에 따라 행정청이 부정당업자의 입찰참가자격을 제한하고자 할 때에는 해당 부정당업자가 같은 법 시행령 제76조제1항 각호의 경우에 해당하는 행위를 하여야 할 뿐만 아니라, 해당 부정당업자가 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 인정된다거나 입찰에 해당 부정당업자를 참가시키는 것이 부적합하다고 인정된다는 것이 전제되어야 할 것이다. 2) 위 인정사실에 따르면, 청구인은 예정가격이 5,174만 825원인 이 사건 학교급식 수산물품에 대한 전자입찰에서 투찰금액 1,685만 3,400원, 투찰율 32.572%로 이례적으로 낮은 가격으로 낙찰자로 선정된 점, 청구인이 개찰 즉시 착오로 투찰금액을 잘못 기재하였다는 이유로 이 사건 학교급식 입찰 담당자에게 투찰금액 입력 실수임을 밝히고 동 가격으로는 학교급식 수산물 납품이 어렵다는 계약포기 의사를 알렸을 뿐만 아니라 개찰일 당일 계약 포기에 대한 각서를 작성하여 다음 날 바로 해당 학교에 제출한 점, 이 사건 입찰에 모두 34개 업체가 참가하였는데 19개 업체가 투찰금액을 4,000만원 이상, 13개 업체는 3,000만원 이상을 기재하였고 2순위 낙찰자도 청구인의 투찰금액의 두 배에 가까운 2,972만 4,240원을 제시한 점, 이 사건 입찰이 재공고 되어 2014. 2. 27. 최저가 낙찰자가 투찰금액 3,238만 1,000원, 투찰률 62.57%로 최종 낙찰된 점 등을 감안하면 정황상 청구인이 기재한 투찰금액으로는 이 사건 입찰에 참가하지 아니하였을 것으로 보이는 점을 고려할 때, 비록 청구인이 이 사건 입찰에 있어 투찰금액을 제대로 확인하지 않고 입찰에 참가한 귀책사유가 있다 할 것이나, 청구인에 대한 청문에서 청문 주재자도 계약 체결 시 식자재 부실 및 청구인에게 많은 손실이 예상된다고 하였고, 품질이 우수하고 안전한 식재료 사용을 통한 학교급식의 질을 향상시키고 학생의 건전한 심신의 발달에 기여함을 목적으로 하는 학교급식의 취지에 비추어 청구인이 예정가격이 5,174만 825원인 이 사건 학교급식 입찰에 대하여 1,685만 3,400원의 가격으로 계약을 체결하여 수산물을 납품할 경우 품질과 안전 측면에서 부실한 학교 급식물품이 공급되어 그 피해가 학교급식의 대상자인 학생에게 미칠 가능성을 배제할 수도 없어 사회통념상 청구인에게 이 사건 입찰에 대한 계약의 체결을 강제하는 것이 합당하다고 보이지 않으며, 이 사건 입찰이 재공고되어 일주일만에 새로운 업체가 학교급식 업체로 선정되어 이 사건 학교급식 수산물품을 납품함으로써 이 사건 입찰에 큰 차질이나 손실이 발생하였다고 할 수 없고, 청구인이 지방계약법 시행령 제92조제1항제6호의 부정당업자에 해당한다고 하더라도 청구인이 지방계약법 제31조제1항에 정한 부정당업자 제재처분의 요건인 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있다고 인정된다거나 입찰에 해당 부정당업자를 참가시키는 것이 부적합하다고 인정된다고 보기는 곤란하다 할 것인바, 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 체결하지 아니하였다는 이유로 청구인에게 2개월간 입찰참가자격을 제한한 피청구인의 이 사건 처분은 부당하다 할 것이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.