부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 가. 국군재정관리단(이하 ‘발주기관’이라 한다)은 2021. 4. 8. ‘2021년 ○○지역 스테레오 위성영상 구매’(이하 ’이 사건 사업‘이라 한다) 입찰 공고를 하였고, 2021. 5. 13. 청구인이 대표이사로 있던 A주식회사(이하 ‘이 사건 회사’라 한다)와 이 사건 계약 물품을 2021. 5. 13.부터 2021. 11. 30.까지 납품하는 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라고 한다)을 체결하였다. 나. 피청구인은 이 사건 계약 불이행을 이유로 2023. 8. 31. 이 사건 회사 및 청구인에게 4개월의 부정당업자 제재처분을 하고, 동 처분서를 등기우편으로 발송하였으나, 동 처분서가 수취인불명으로 반송되자 2023. 9. 14. 국방부공고(제2023-330호)로 위 내용을 공시송달(이하 청구인에 대한 공시송달을 ‘이 사건 처분’이라 한다)하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인은 피청구인에게 이 사건 계약에 대해 분쟁 중에 있으니 분쟁종료 후에 부정당업자 제재를 위한 심의위원회 개최여부를 결정해 달라고 요청하였으나, 심의위원회 재소집에 대한 어떠한 통지도 받지 못하였고, 피청구인은「행정절차법」제21조에 따라 부정당업자 제재처분 전 청문절차를 통해 처분의 사전통지 및 의견진술 기회를 부여하였어야 하나 청구인은 그러한 기회를 제공받지 못했을 뿐만 아니라 이 사건 처분의 통지와 구제절차에 대한 안내도 받지 못하였는바, 이 사건 처분에는 절차상 하자가 있다. 나. 이 사건 계약 물품은 미국 위성영상 사업자로부터 수입되는 것으로 환율에 민감한데, 2021년 말부터 환율상승으로 수입가격이 급등하여 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제19조 및 같은 법 시행령 제64조에 따라 국군정보사령부 제9687부대(이하 ‘수요부대’라 한다)에 물가변동 수정계약을 요청해 수정계약 실시 통지를 받았음에도, 발주기관과 수요부대는 법령상 근거 없이 수정계약을 지연시키고 납기일 6개월이 지나서야 예산 이월이 불가하다는 이유로 이 사건 계약을 일방적으로 해지한 후 이 사건 처분을 하였다. 이 사건 계약의 불이행은 수요부대가 국가계약법과 국방부 지침을 위반하여 물가변동에 따른 수정계약을 해태하였기 때문이고, 이 사건 회사는 수정계약이 불가능한 상황에서도 이 사건 계약 물품을 일부 납품하고, 향후 납품일정을 제출하는 등 이 사건 계약 이행을 위해 노력하였는바, 국가계약법 시행령 제76조제2항제2호가목에서 말하는 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 경우’에 해당한다고 볼 수 없으므로 이 사건 처분은 위법ㆍ부당하다. 3. 피청구인 주장 가. 피청구인은 청구인에게 이 사건 처분에 대한 의견제출 기회를 제공하였고, 2023. 8. 31.자 처분서를 이 사건 계약서, 계약보증금 지급확약서, 검사 및 납품조서, 의견제출 요청 및 의견제출서에 기재된 청구인의 주소로 발송하였으나 수취인불명으로 반송되어 국방부공고(제2023-330호)로 이 사건 처분과 이에 대한 이의제기 방법에 대해 안내하였는바, 이 사건 처분에 절차상 하자가 존재하지 않는다. 나. 수요부대는 이 사건 회사의 요청에 따라 관련법령에 따른 물가변동 수정계약 가능여부에 대해 검토한 후 이 사건 회사를 물가변동 계약대상에서 제외한 것이고, 이 사건 회사의 추가 납품은 계약기간 도과 후 이루어진 것이며, 피청구인은 계약기간 경과 후 3차례에 걸쳐 납품독촉을 한 후 이 사건 처분을 하였는바, 이 사건 처분은 적법ㆍ타당하다. 4. 관계법령 행정절차법 제14조제1항ㆍ제4항, 제15조제1항ㆍ제3항 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제8조의2, 제27조제1항 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제76조제2항ㆍ제3항ㆍ제4항ㆍ제6항 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 행정심판청구서, 답변서 및 등기사항전부증명서, 이 사건 계약서, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 발주기관은 2021. 4. 8. 이 사건 사업 입찰 공고를 하였고, 2021. 5. 13. 이 사건 회사와 이 사건 계약을 체결한 후 납기조정을 이유로 납품기간을 2021. 5. 13.부터 2022. 6. 30.까지로 변경하는 수정계약을 체결하였다. 나. 이 사건 회사는 2022. 5. 2. 수요부대에 “국가계약법 시행령 제64조제7항에 의거 이전 납품분에 대하여 기성금 청구일 기준으로 환차손을 보존하여 주고, 아직 남아있는 향후 납품에 있어서는 환차손을 보존하는 내용의 수정계약서를 체결하여 달라”는 취지의 공문을 발송하였고, 수요부대는 2022. 6. 16. 이 사건 회사에 “환차손 보전 및 수정계약 요청 건에 대해 검토한 결과 환차손 보전이 불가하다”고 통보하였다. 다. 이 사건 회사는 2022. 6. 19. 수요부대에 수정계약 이행촉구 문서를 발송하였고, 수요부대는 2022. 6. 27. 이 사건 회사에 “기 납품분(3,737㎢)에 대해서는 현재 법률상 검토가 필요해 확인 중에 있고, 잔여 납품분(1,763㎢)에 대해서는 환차손 보전을 적용하는 것이 타당할 것으로 검토하였다”면서 “2021년 스테레오 영상 구매 사업의 사업종료일이 2022. 6. 30.로 종결됨에 따라 기한을 준수하여 빠른 시일 내에 납품하여 달라”고 통보하였다. 라. 수요부대는 2022. 10. 11. 이 사건 회사에 발주기관에서 통보된 내용을 전달하면서 물가변동 조정보고서 등 서류를 보완하여 제출해 줄 것과 잔여 납품분(1,763㎢)에 대해 2022. 12. 12.까지 납품해 줄 것을 요청하였는데, 발주기관에서 통보되었다는 내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141879181"> ┌───────────────────────────────────────────────┐ │○ 계약단가의 해외/국내분 비율을 구분한 근거자료 제출 │ │○ 수정계약 사유 발생 시점에 따른 물가변동과 설계변경 순차 진행 │ │ (물가변동의 경우 차수별 물가변동 검토보고서 작성 제출) │ │○ 동일한 사업의 2022년 원가조사 단가 확인결과 2021년에 조사된 단가가 높은 편임을 고려할 때 수│ │정계약에 대한 재검토 필요 │ └───────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 마. 이 사건 회사는 2022. 10. 23. 수요부대에 물가변동 수정계약을 촉구하는 문서를 발송하였는데 그 주요내용은 다음과 같다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141880429"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 당사는 귀 부대로부터 수정계약 동의를 받고 최종 물량조정 수정계약안에 대하여 귀 부대와 최종 합│ │의서에 날인한 바 있습니다. 그러나, 이러한 수정계약합의안은 전자계약으로 진행되지 않았고, 1달 │ │여 공백기간이 지난 후인 지난 9월 1일에 상급 계약부서로부터 수정계약 합의안의 근거자료를 국군 │ │재정관리단(발주기관)에 등록된 원가산출업체로부터 다시 받아서 제출하라고 요구받았습니다. │ │○ 귀 부대가 소개해 준 이 업체 B연구소에서는 이미 본 건에 대하여 미리 국군재정관리단으로부터 문 │ │의를 받은 바 있었으며 때문에 당사에서는 이 업체가 본건의 수행이 가능하다고 판단하였습니다. │ │(중략) 그러나 귀 부대에서는 계속 공인업체의 원가산출자료제출을 재촉하며 공문을 보내자, 당사는 │ │B연구소의 제안방법에 따라 귀 부대로 입찰당시의 기초금액 작성을 위하여 견적을 제출한 업체 명 │ │단을 요청하였고, 이에 귀 부대로부터 명단확인 회신이 오자 즉시 이것을 이 업체 B연구소로 전달 │ │하였습니다. 그러나 이것을 전달받은 이 업체는 본 건은 우리가 수행할 수 없다며 업무수행을 거절 │ │하였고, 한편 귀 부대에게 합리적이고 합법적인 처리방법을 이미 말해줬다며 귀 부대와 직접 협의 │ │하라고 하였습니다. (중략) │ │○ 이에 당사에서는 이전에 귀 부대의 요청에 의하여 제출한 4개 자료를 현재의 환율에 맞추어 다시 제│ │출합니다. 그리고 당사 자료를 믿지 못하여 다른 공급업체들의 자료가 필요하다면 그것은 귀 부대 │ │에서 직접 수행할 일임을 말씀드립니다. │ └────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 바. 수요부대는 2022. 11. 2. 이 사건 회사에 수정계약 제한을 통보하면서 이 사건 사업의 잔여 납품분(1,763㎢)에 대해 조속히 납품(기한 : 2022. 12. 12.)해 달라고 요청하였고, 2022. 11. 24. 이 사건 회사에 “이 사건 사업 잔여 납품분(1,763㎢)을 기한 내에 납품하여 주시기 바라며, 납품이 안 될 경우 물품구매 계약일반조건 제26조에 의거 계약해지 절차가 진행된다”고 통보하였다. 사. 발주기관은 2023. 1. 5. 이 사건 회사에 ‘계약서 상의 납품기한 내에 계약상대자가 계약된 규격 등과 같은 물품납품을 거부하거나 완료하지 못한 때에 해당한다’는 이유로 이 사건 계약 해지를 통보하였다. 아. 피청구인은 2023. 1. 13. 청구인에게 다음과 같이 ‘부정당업자의 입찰참가자격 제한 관련 의견제출 안내’를 하였고, 이 사건 회사는 2023. 1. 30. 피청구인에게 ‘물가변동 수정계약건을 둘러싼 시시비비를 가리고 있는 중임을 감안하여 본 건이 완료된 후에 위원회 소집여부를 재검토 해 달라’는 취지의 의견서를 제출하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141879183"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │○ 피청구인은 우리 군과의 계약 「(217***-F) 2021년 ○○지역 스테레오 위성영상 구매」를 정당한 이 │ │유 없이 이행하지 아니한 귀사의 입찰참가자격 제한 여부를 심의할 예정입니다. │ │ ※ 제한사유의 원인이 되는 대표자 : C(청구인) │ │○ 이에 우리 부는 입찰참가자격 제한 여부를 결정하기에 앞서, 「행정절차법」제22조제3항에 따라 귀사 │ │(제한사유의 원인이 되는 대표자 포함)의 의견을 받고자 하오니 아래와 같이 의견서를 제출하여 주 │ │시기 바랍니다. │ └─────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 자. 피청구인은 이 사건 계약 불이행을 이유로 2023. 8. 31. 이 사건 회사 및 청구인에게 4개월(2023. 9. 18. ~ 2024. 1. 17.)의 부정당업자 제재처분을 하고, 동 처분서를 2023. 9. 1. ‘서울특별시 구로구’(이하 ‘이 사건 주소지’라 한다)로 등기우편으로 발송하였으나 동 처분서가 2023. 9. 6. 수취인불명으로 반송되자 2023. 9. 14. 국방부공고(제2023-***호)로 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=141880665"> ┌─────────────────────────────────────────────────┐ │1. 당사자 │ │ ○ 업체명 : A주식회사 │ │ ○ 대표자 : C │ │ ○ 최종주소 : 서울시 구로구 ******* **, **** │ │2. 처분내용 : 부정당업자로서 입찰참가자격 제한(2023. 9. 29. ~ 2024. 1. 28.) │ │3. 처분의 원인 사실 : 국군재정관리단(발주기관)과 「(217***-F) 2021년 ○○지역 스테레오 위성영상 │ │구매」계약을 체결한 후 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니함 │ │4. 법적 근거 : 국가계약법 시행령 제76조제2항제2호가목 │ │5. 이의제기 방법 :「행정기본법」제36조에 따라 처분을 받은 날로부터 30일 이내에 이의신청을 할 수 있│ │으며, 이의신청을 한 경우에도 이의신청과 관계없이 「행정심판법」제27조 또는 「행정소송법」제20조 │ │에 따라 처분이 있음을 안날부터 90일 이내에 행정심판 또는 행정소송을 제기할 수 있음. 다만, 이 │ │의신청 절차에서는 처분의 집행정지에 대해 정하고 있지 아니하므로, 처분의 효력정지가 필요한 경 │ │우 행정심판을 청구하거나 행정소송을 제기하여 집행정지를 신청하여야 함 │ └─────────────────────────────────────────────────┘ 다 음 - </img> 차. 이 사건 회사는 소프트웨어 자문, 개발 및 공급업 등을 영위하는 법인으로 2023. 5. 2. 본점 주소를 이 사건 주소지에서 ‘서울특별시 구로구 ’로, 2023. 12. 14. 상호를 ‘A주식회사’에서 ‘D’로 변경등기하였다. 카. 이 사건 회사가 운영하는 대표 홈페이지 하단에는 이 사건 회사의 주소와 연락처가 기재되어 있다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「행정절차법」 제14조제1항ㆍ제4항에 따르면 송달은 우편, 교부 또는 정보통신망 이용 등의 방법으로 하되, 송달받을 자(대표자 또는 대리인을 포함한다. 이하 같다)의 주소ㆍ거소(居所)ㆍ영업소ㆍ사무소 또는 전자우편주소(이하 “주소등”이라 한다)로 하고, 송달받을 자의 주소등을 통상적인 방법으로 확인할 수 없는 경우, 송달이 불가능한 경우 중 어느 하나에 해당하는 경우에는 송달받을 자가 알기 쉽도록 관보, 공보, 게시판, 일간신문 중 하나 이상에 공고하고 인터넷에도 공고하여야 하며, 같은 법 제15조제1항ㆍ제3항에 따르면 송달은 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생하고, 제14조제4항의 경우에는 다른 법령등에 특별한 규정이 있는 경우를 제외하고는 공고일부터 14일이 지난 때에 그 효력이 발생한다. 다만, 긴급히 시행하여야 할 특별한 사유가 있어 효력 발생 시기를 달리 정하여 공고한 경우에는 그에 따른다. 2) 국가계약법 제27조제1항제9호나목, 같은 법 시행령 제76조제2항ㆍ제3항ㆍ제4항ㆍ제6항 및 같은 법 시행규칙 제76조 관련 [별표2]에 따르면 피청구인 등 중앙관서의 장은 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건을 위반하여 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 등(이하 “부정당업자”라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 하고, 그 중 계약을 이행하지 아니한 자는 6개월의 입찰참가자격을 제한하되 그 위반행위의 동기, 내용, 횟수 등을 고려하여 2분의1의 범위에서 줄일 수 있는데, 부정당업자가 법인 또는 단체인 경우에는 법인 또는 단체의 대표자(대표자가 여러 명 있는 경우에는 해당 입찰 및 계약에 관한 업무를 소관하는 대표자로 한정한다)에 대해서도 입찰참가자격을 제한하여야 한다. 나. 판단 「행정절차법」 제14조제4항이 규정하고 있는 공시송달은 같은 법 제14조제1항에서 정한 통상의 방법에 따른 송달을 할 수 없거나 송달이 불가능한 경우 보충적으로 하는 송달로 봄이 타당하고, 따라서 「행정절차법」 제14조제4항은 같은 조 제1항에 따른 송달이 불가능한 경우 공고의 방법으로 송달의 효력을 부여하는 예외적인 규정이므로, 그 요건에 해당하는지 여부는 엄격하게 해석해야 한다. 한편, 법인에 대한 송달은 본점 소재지에서 그 대표이사가 이를 수령할 수 있도록 함이 원칙이고, 그와 같은 송달이 불능인 경우에는 법인등기부 등을 조사하여 본점 소재지의 이전 여부 이외에도 법인등기부상의 대표이사의 주소지 등을 확인하여 그에게 송달을 하여 보고 그 송달이 불가능한 때에 비로소 공시송달을 할 수 있으며(대법원 1992. 10. 9. 91누10510 판결), 상대방이 있는 행정처분에 있어서 그 처분서를 송달하였으나 그 송달이 부적법한 경우에 그 행정처분은 효력이 발생하지 아니하여 무효이다(대법원 1995. 8. 22. 선고 95누3909 판결, 대법원 1998. 2. 13. 선고 97누8977 판결 등 참조). 피청구인은 2023. 8. 31.자 처분서를 이 사건 주소지로 발송하였으나, 수취인불명으로 반송되어 국방부공고(제2023-***호)로 이 사건 처분을 공시송달 하였으므로 이 사건 처분에 절차상 하자가 존재하지 않는다는 취지의 주장을 한다. 위 인정사실에 따르면 피청구인은 2023. 8. 31.자 처분서를 2023. 9. 1. 이 사건 주소지로 발송하였다가 2023. 9. 6. 수취인불명으로 반송되자 2023. 9. 14. 공시송달 절차를 진행하였는데, 이 사건 회사는 2023. 5. 2. 본점주소를 이 사건 주소지에서 ‘서울특별시 구로구’로 변경하는 등기를 마쳤으므로 피청구인은 이 사건 회사의 법인등기부등본을 확인하여 청구인이 있는 이 사건 회사의 새로운 주소지를 확인할 수 있었을 뿐만 아니라, 이 사건 회사 홈페이지에 기재된 연락처를 통해서 청구인에게 연락을 취하는 등의 방법이 있었음에도 피청구인은 2023. 8. 31.자 처분서가 수취인불명으로 반송된 이후 별다른 노력 없이 이 사건 처분서를 공시송달의 형태로 청구인에게 송달한 것으로 보이는바, 청구인이 이 사건 처분서를 수령할 수 있는 다른 주소지 등을 확인하지 아니한 채 단지 청구인의 이 사건 주소지로의 송달이 수취인불명으로 반송되었다는 사유만으로 곧바로 공시송달 절차에 나아간 잘못이 있다 할 것이다. 따라서, 위 공시송달은 「행정절차법」제14조제4항의 요건을 갖추지 못하여 적법한 송달이라고 할 수 없으므로, 피청구인의 이 사건 처분은 절차상 하자가 있는 위법·부당한 처분이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.