부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인은 A도 ○○시에서 ‘○○○케미컬’을 운영하는 사람으로, 청구인이 ‘2020년도 ○○○○본부 가성소다 연간 단가계약’(이하 ‘이 사건 계약‘이라 한다)을 정당한 이유 없이 이행하지 않았다는 이유로, 피청구인은 2020. 10. 26. 청구인에게 3개월(2020. 10. 28. ~ 2021. 1. 27.)의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 2020. 1. 30. 피청구인과 이 사건 계약을 체결하고 계약을 이행하던 중 피청구인이 물가변동을 이유로 2020. 5. 26. 청구인에게 한국은행 경제통계시스템(http://ecos.bok.or.kr)의 7.1.1 생산자물가지수 중 ‘기초화학물질’ 지수를 적용하여 계약금액의 감액(1억 8,536만 7,282원)을 요청하였고, 이에 청구인이 계약금액 조정기준을 기초화학물질이 아닌 ‘기초무기화합물’ 또는 ‘기초무기화학물질’로 변경해 줄 것을 요청하였으나 피청구인이 불수용함에 따라 부득이하게 계약포기의 의사를 전달하였다. 나. ‘기초화학물질’은 ‘기초유기화학물질’과 ‘기초무기화학물질’로 구분되는데, 가성소다는 발전소 수처리에 사용하는 기초무기화학물질로서, 기초무기화합물 또는 기초무기화합물질의 경우 물가변동이 미미하여 기초화학물질의 지수급락 원인에 해당하지 아니하고 기초화학물질의 지수급락은 기초유기화학물질의 지수하락이 직접적인 원인인바, 계약금액을 조정하면서 기초화학물질의 지수를 적용하는 것은 부당하다. 다. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제5조에 따르면, 각 중앙관서의 장 등은 계약을 체결할 때 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이나 조건을 정해서는 아니 되고, 부당한 특약 등은 무효로 한다고 되어 있는바, 기초화학물질 지수를 적용하도록 되어 있는 ‘단가계약 특수조건’은 청구인의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이라 할 것이므로 무효이다. 라. 중앙행정심판위원회 2013-@@@@@ 재결례에 따르면, ‘정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니한 자’란 당초부터 계약 자체를 이행하지 아니하는 경우를 의미한다고 할 것인데, 청구인은 2020년 2월부터 2020년 6월까지 피청구인에게 총 3억 3,493만 3,764원의 가성소다를 공급하는 등 계약을 이행하다가 계약이행 중 부당한 계약금액 조정으로 부득이하게 계약을 포기한 것이므로, 청구인은 ‘공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자’에 해당하지 않는다. 3. 피청구인 주장 가. 국가계약법 시행령 제64조제1항제2호에 의거 계약금액 조정사유가 발생한 경우에는 이에 응하여야 함에도 청구인은 변경계약에 동의하지 않았으며, 지수조정률 등을 변경해 주지 않아 손실의 폭이 크다는 이유로 계약을 포기하였는바, 이러한 행위는 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 않은 경우에 해당한다. 나. 물가변동 적용지수의 세부내용(지수조정률, 기초화학물질)이 명시된 ‘단가계약 특수조건’은 입찰공고 및 계약서에 첨부된 조건으로서 당사자가 이에 합의하였다 할 것이며, 지수조정률이 인상되어 청구인이 이익을 얻게 되는 경우도 얼마든지 있으므로 청구인의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약이라고 볼 수 없다. 4. 관계법령 공공기관의 운영에 관한 법률 제39조 공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙 제15조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제5조, 제19조, 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제64조, 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 입찰공고문, 단가계약 특수조건, 물품구매표준계약서, 세금계산서, 거래명세서, 가성소다 연간 단가계약 계약변경 요청, 가성소다 연간 단가계약 계약변경 요청에 대한 회신, 계약해지 알림, 이 사건 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 피청구인은 2019. 10. 28. 다음과 같은 내용의 단가계약 특수조건 등을 첨부하고 추정가격을 ‘19억 4,418만 8,000원’으로 하여 이 사건 계약의 입찰공고를 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594831"> </img> 나. 청구인이 위 가항 입찰에 참가하여 낙찰자로 결정되자, 청구인과 피청구인은 2020. 1. 30. 다음과 같은 내용의 이 사건 계약을 체결하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594851"> </img> 다. 청구인은 이 사건 계약에 따라 2020년 2월부터 2020년 6월까지 피청구인에게 다음과 같이 가성소다를 납품하였다. 다 음 - (단위: 원) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110593027"> </img> 라. 피청구인은 이 사건 계약 금액조정에 관하여 다음과 같이 검토한 후 2020. 5. 26. 청구인에게 ‘물가변동으로 인한 조정요건 충족’을 변경사유로 하여 계약금액을 ‘15억 1,817만 2,800원’(부가가치세 별도)에서 ‘1억 8,536만 7,282원’을 감액한 ‘13억 3,280만 5,518원’으로 변경요청하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110593029"> </img> 마. 한국은행 경제통계시스템에 따르면, 화학제품은 다음과 같이 분류되는데, 가성소다는 ‘화학제품>기초화학물질>기초무기화학물질>기초무기화합물’에 해당한다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594853"> </img> 바. 한국은행 경제통계시스템에 따르면, 2019년 11월 ~ 2021년 4월의 7.1.1 생산자물가지수(기본분류)는 다음과 같다. 다 음 - ○ 생산자물가지수(기본분류) <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594871"> </img> ○ 그래프 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594855"> </img> 사. 2019년 11월 ~ 2020년 5월 동안의 기초화학물질과 원유가격의 변동 추이는 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594873"> </img> 아. 청구인은 2020. 5. 26. 피청구인에게 ‘물가 변동으로 인한 계약금액을 조정함에 있어 기초화학물질이 아닌 기초무기화합물 또는 기초무기화학물질을 기준으로 검토해 달라’는 취지의 의견서를 제출하였다. 자. 피청구인은 2020. 6. 22. 청구인에게 ‘청구인의 계약변경 재검토 요청에 대한 검토결과 계약변경 유보 사유에 해당되지 않는다’고 통지하였으며, 청구인은 2020. 6. 24. 피청구인에게 ‘청구인은 최저가 입찰을 통해 국내 최저가 수준으로 물품공급 중에 있으며 코로나 사태 등으로 실제 시장가격과 계약상 가격조정 기준의 괴리가 커진 상황이기에 단가인하를 적용한 변경계약은 이행하기 불가능하다’고 회신하였다. 차. 피청구인은 2020. 7. 31. 청구인에게 ‘2020. 7. 31.자로 이 사건 계약이 해지되었고, 계약해지에 따른 조치로 부득이 부정당업체 제재 및 계약보증금 귀속 조치가 적용될 수 있다’는 내용의 계약해지 알림을 하였으며, 2020. 10. 14. 처분의 사전통지 및 2020. 10. 21. 청문 실시 후 2020. 10. 26. 청구인에게 제재기준의 2분의 1로 감경하여 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594857"> </img> 카. 청구인이 제출한 가성소다 시중단가표에 따르면, 2019년 6월 ~ 2020년 5월의 기간동안 ‘가성소다 ? 50%(액체)’의 가격은 417,000원(또는 468,000원)을 유지하고 있다. 타. 청구인이 제출한 신용평가등급 확인서에 따르면, 청구인의 주요 재무현황은 다음과 같다. 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=110594859"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 「공공기관의 운영에 관한 법률」 제39조에 따르면, 공기업ㆍ준정부기관은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 사람ㆍ법인 또는 단체 등에 대하여 2년의 범위 내에서 일정기간 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있고, 입찰참가자격의 제한기준 등에 관하여 필요한 사항은 기획재정부령으로 정한다고 되어 있으며, 「공기업ㆍ준정부기관 계약사무규칙」 제15조에 따르면, 기관장은 공정한 경쟁이나 계약의 적정한 이행을 해칠 것이 명백하다고 판단되는 자에 대해서는 국가계약법 제27조에 따라 입찰참가자격을 제한할 수 있다고 되어 있다. 2) 국가계약법 제27조제1항제8호 및 같은 법 시행령 제76조제1항제2호가목에 따르면, 각 중앙관서의 장은 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행(제42조제5항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항의 이행과 제72조 및 제72조의2에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)하지 아니하거나 입찰공고와 계약서에 명시된 계약의 주요조건(입찰공고와 계약서에 이행을 하지 아니하였을 경우 입찰참가자격 제한을 받을 수 있음을 명시한 경우에 한정한다)을 위반한 자’에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 하는데, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2에 따르면, 영 제76조제1항제2호가목에 해당하는 자‘ 가운데 ’계약을 체결 또는 이행(하자보수의무의 이행을 포함한다)하지 아니한 자’는 6개월, ‘공동계약에서 정한 구성원 간의 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니한 자 중 시공에 참여하지 아니한 자’는 3개월, ‘시공에는 참여하였으나 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니한 자’는 1개월간 제재할 수 있으며, 그 위반행위의 동기ㆍ내용 및 횟수 등을 고려해 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있으며, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다고 되어 있다. 3) 국가계약법 제5조에 따르면, 계약은 서로 대등한 입장에서 당사자의 합의에 따라 체결되어야 하고(제1항), 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결할 때 이 법 및 관계 법령에 규정된 계약상대자의 계약상 이익을 부당하게 제한하는 특약 또는 조건(이하 ‘부당한 특약등’이라 한다)을 정해서는 아니 되며(제3항), 제3항에 따른 부당한 특약등은 무효로 한다(제4항)고 되어 있다. 4) 국가계약법 제19조에 따르면, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 공사계약ㆍ제조계약ㆍ용역계약 또는 그 밖에 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 다음 물가변동, 설계변경, 그 밖에 계약내용의 변경(천재지변, 전쟁 등 불가항력적 사유에 따른 경우를 포함한다)으로 인하여 계약금액을 조정(調整)할 필요가 있을 때에는 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 계약금액을 조정한다고 되어 있다. 국가계약법 시행령 제64조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 법 제19조의 규정에 의하여 국고의 부담이 되는 계약을 체결한 날부터 90일이상 경과하고 동시에 입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 품목조정률이 100분의 3 이상 증감된 때(제1호), 또는 입찰일을 기준일로 하여 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 산출된 지수조정률이 100분의 3 이상 증감된 때(제2호)의 어느 하나에 해당되는 때에는 기획재정부령이 정하는 바에 의하여 계약금액을 조정한다고 되어 있다. 국가계약법 시행규칙 제74조제4항제1호에 따르면, 영 제64조제1항제2호에 따른 지수조정률은 계약금액(조정기준일 이후에 이행될 부분을 그 대상으로 한다)의 산출내역을 구성하는 비목군 및 한국은행이 조사하여 공표하는 생산자물가기본분류지수 또는 수입물가지수 등의 변동률에 따라 산출한다고 되어 있고, 같은 조 제5항에 따르면, 영 제64조제1항의 규정에 의하여 계약금액을 조정함에 있어서 그 조정금액은 계약금액중 조정기준일 이후에 이행되는 부분의 대가(이하 ‘물가변동적용대가’라 한다)에 품목조정률 또는 지수조정률을 곱하여 산출하되, 계약상 조정기준일전에 이행이 완료되어야 할 부분은 이를 물가변동적용대가에서 제외한다고 되어 있으며, 같은 조 제7항에 따르면, 제1항에 따른 물가변동당시가격을 산정하는 경우에는 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 기준과 방법을 동일하게 적용하여야 하나 다만, 천재ㆍ지변 또는 원자재 가격급등 등 불가피한 사유가 있는 경우에는 입찰당시가격을 산정한 때에 적용한 방법을 달리할 수 있다고 되어 있다. 나. 판단 위 인정사실에 따르면, 피청구인이 청구인에게 계약금액의 감액을 요청하자 청구인은 계약이행을 포기하였고, 이에 피청구인은 청구인이 정당한 이유 없이 계약을 이행하지 아니하였다는 이유로 이 사건 처분을 하였다. 살피건대 피청구인은 물가변동으로 인한 계약금액의 조정여부를 검토하면서 한국은행이 발표한 생산자물가지수 중 기초화학물질의 지수를 적용하여 지수조정률을 산출한 결과 지수조정률이 14.5585% 감소하였다고 보아 청구인에게 이 사건 계약금액의 감액을 요청하였다. 그런데 이 사건 계약의 목적물인 가성소다는 기초무기화학물질의 범주에 해당하는 제품으로서, 기초무기화학물질의 경우 그 생산자물가지수는 기준지수(2019년 11월)가 115.04이고 현재지수(2020년 4월)는 112.37이므로 증감률을 계산하면 2.32093% 감소에 불과하고, 기초유기화학물질의 생산자물가지수는 기준지수(2019년 11월)가 100.44이며 현재지수(2020년 4월)는 81.23으로서 그 증감률을 계산하면 19.1258%의 감소에 이르는바, 기초유기화학물질과 기초무기화학물질로 구성되어 있는 기초화학물질의 지수가 하락한 것은 기초유기화학물질의 지수 하락이 그 주요원인이라고 추정할 수 있고, 기초화학물질 지수와 원유가격의 변동 추이에 비추어 볼 때, 이러한 기초유기화학물질의 지수하락은 원유가격 하락에 기인한 것으로 보이며, 기초무기화학물질인 가성소다의 가격이 큰 폭으로 하락하였음은 달리 확인되지 아니한다. 그럼에도 청구인과 피청구인이 합의한 단가계약 특수조건에 따라 기초화학물질의 지수를 적용한 결과 이 사건 계약금액에서 1억 8,536만 7,282원을 감액할 수밖에 없었던 것으로 보이고, 가성소다의 가격이 하락하지 않은 상황에서 이러한 계약금액의 감액은 금전적 손해로 이어질 수밖에 없는데, 청구인의 2019년 영업이익이 2억 4,200만원인 점에 비추어 보면, 1억 8,536만 7,282원의 감액은 청구인이 감당하기 어려운 금전적 손해에 해당할 것으로 판단된다. 여기에 청구인이 이 사건 계약을 체결한 후 2020년 2월부터 2020년 6월까지 아무런 문제없이 피청구인에게 가성소다를 공급함으로써 청구인이 피청구인의 계약 변경요청이 있기 전까지는 이 사건 계약과 관련하여 국가계약질서를 어지럽히는 행위를 한 사실이 없다는 점까지 고려하면, 피청구인이 청구인에게 제재기준의 2분의 1로 감경하여 처분한 사정을 감안한다 하더라도 이 사건 처분으로 피청구인이 달성하려는 공익목적보다 청구인이 입는 불이익이 크다 할 것이므로 이 사건 처분은 부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.