부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 청구인이 2008. 5. 28. 피청구인과 실험장비(미량냉장원심분리기 1대, 고압멸균기 1대) 납품계약(이하 “이 사건 계약”이라 한다)을 체결한 후 정당한 이유 없이 이 사건 계약을 이행하지 않았다는 이유로 피청구인이 2009. 3. 27. 청구인에게 6월(2009. 4. 1. ～ 2009. 9. 30.)의 부정당업자 입찰참가자격 제한처분(이하 “이 사건 처분”이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인이 이 사건 계약을 해지한 2008. 10. 15.부터 기산하여 이 사건 처분을 행하여야 함에도 불구하고 피청구인은 2009. 4. 1.부터 기산하여 이 사건 처분을 하였는데, 피청구인이 위와 같이 업무태만으로 일관하다가 지금에 와서 제재를 가하는 것은 위법·부당하므로 이 사건 처분은 취소되어야 한다. 3. 피청구인 주장 가. 청구인이 이 사건 계약을 해지한 2008. 10. 15.부터 2008. 11. 28.까지 피청구인과 대구광역시장에게 8차례의 민원을 제기하여 부정당업자 제재처분 등 원활한 행정업무 수행에 차질을 주었다. 나. 계약보증금 세입조치(2008. 11. 28.)와 위 민원종결 후 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조, 같은 법 시행령 제92조의 규정에 의한 부정당업자 제재처분을 위하여 「행정절차법」 제21조의 규정에 의거 2009. 12. 19. 처분의 사전통지를 하였으나 청구인은 청문일인 2008. 12. 29.에 불참함은 물론 아무런 의견도 제출하지 않았다. 다. 이후 2009년도 제1회 대구광역시 계약심의위원회(2009. 3. 24. 10:00)의 심의를 거쳐 2009. 3. 27. 이 사건 처분을 하게 된 것이다. 라. 위와 같이 피청구인의 이 사건 처분은 관련법령에 근거한 정당한 처분이므로 청구인의 이 사건 청구는 기각되어야 한다. 4. 관계법령 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조, 제32조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 제77조, 별표 2 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 물품구매표준계약서, 계약포기문서, 부정당업자 제재처분 사전통지 문서, 부정당업자 입찰참가자격 제한처분 통지 문서 등 각 사본의 내용을 종합하여 보면, 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인과 피청구인이 날인한 2008. 5. 28.자 물품구매표준계약서 및 이에 첨부된 “산출내역서”에 따르면, 계약금액은 2,068만원이고, 납품일자는 “2008. 5. 28.부터 2008. 7. 7.까지(40일간)”이며, 물품명 등은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=137117031"> ┌──┬─────────┬─────────┬──┬──┬──┬──────┐ │번호│품명 │규격 │수량│단위│단가│금액 │ ├──┼─────────┼─────────┼──┼──┼──┼──────┤ │1 │미량냉장원심분리기│tomy MX-301 │1 │대 │ │10,000,000원│ ├──┼─────────┼─────────┼──┼──┼──┼──────┤ │2 │고압멸균기 │한신메디칼 HS-196 │1 │대 │ │8,800,000원 │ ├──┼─────────┼─────────┼──┼──┼──┼──────┤ │ │이하여백 │ │ │ │ │ │ ├──┴─────────┴─────────┴──┴──┴──┼──────┤ │계 │18,800,000원│ ├───────────────────────────────┼──────┤ │부가세 │1,880,000원 │ ├───────────────────────────────┼──────┤ │합계 │20,680,000원│ └───────────────────────────────┴──────┘ </img> 나. 청구인이 2008. 10. 15. 피청구인에게 재출한 “계약포기” 문서에 따르면, 다음과 같은 취지의 기재사항이 있다. 1) 현재 타 기관으로부터 자금이 회수되지 않고 있는 등의 상황으로 물품을 구입할 수가 없어 피청구인과의 계약이행을 유지하기 어려운 것으로 판단된다. 2) 환율 상승으로 인해 계약을 유지하여 납품하는 것이 불가하다고 판단되어 계약을 포기하고자 한다. 다. 피청구인이 2008. 12. 19. 이 사건 처분의 사전통지를 한 후 2008. 12. 29. 청문을 실시하였고, 대구광역시 계약심의위원회의 심의(2009. 3. 24.)를 거쳐 2009. 3. 27. 이 사건 처분을 하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」 제31조(부정당업자의 입찰참가자격제한)에 따르면, 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 제32조의 규정에 의한 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있다. 나. 따라서 청구인에 대한 이 사건 처분의 권한은 대구광역시장에게 있는 것으로 보아야 하고, 달리 이러한 대구광역시장의 권한이 피청구인에게 위임된 것으로 볼 수 있도록 하는 규정 등은 보이지 않는다. 다. 즉 부정당업자에 대한 입찰참가자격제한과 관련된 사무를 처리할 권한은 지방자치단체의 장인 대구광역시장에게 있음에도 불구하고 이러한 권한이 없는 피청구인이 행한 이 사건 처분은 결과적으로 적법한 권한이 없는 자에 의하여 행하여진 것으로 그 하자가 중대하고, 또한 이 사건 처분을 하는 과정에 사실관계나 법률관계 등을 오인할 만한 객관적인 사정도 보이지 않아 그 하자가 명백한 무효인 처분이다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다. 참조 조문 ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조(부정당업자의 입찰참가자격제한) ① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 바에 따라 경쟁의 공정한 집행 또는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 그 밖에 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 자에 대하여는 제32조의 규정에 의한 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2년 이내의 범위에서 입찰참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 대통령령이 정하는 사유가 있는 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰참가자격을 제한할 수 있다. ② 제1항의 규정에 의하여 입찰참가자격을 제한받은 자는 그 제한기간 동안 각 지방자치단체에서 시행하는 모든 입찰에의 참가자격이 제한된다. 다른 법령의 규정에 의하여 입찰참가자격의 제한을 받은 자도 또한 같다. 제32조(계약심의위원회의 설치·운영) ① 지방자치단체의 장은 대통령령이 정하는 규모 이상의 계약과 관련하여 다음 각 호에 해당하는 사항의 적정성과 적법성을 심의하기 위하여 계약심의위원회를 설치·운영한다. 1. 경쟁입찰에 있어서 입찰참가자의 자격제한에 관한 사항 2. 계약체결 방법에 관한 사항 3. 낙찰자 결정방법에 관한 사항 4. 제31조의 부정당업자의 입찰참가자격 제한에 관한 사항 5. 그 밖에 지방자치단체의 장이 심의가 필요하다고 인정하는 사항 ② 제1항의 규정에 의한 계약심의위원회는 그 심의결과를 지방자치단체의 장에게 지체없이 통지하여야 하며, 지방자치단체의 장은 특별한 사유가 없는 한 그 심의결과를 입찰 및 계약체결, 부정당업자의 입찰참가자격 제한 등에 반영하여야 한다. ③ 계약심의위원회의 구성·운영 그 밖에 필요한 사항은 대통령령이 정하는 범위 안에서 당해 지방자치단체의 조례로 정한다. ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조(부정당업자의 입찰참가자격 제한) ① 지방자치단체의 장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 계약상대자 또는 입찰자(계약상대자 또는 입찰자의 대리인ㆍ지배인 그 밖에 사용인을 포함한다)에 대하여는 법 제31조의 규정에 의하여 당해 사실이 있은 후 지체 없이 1개월 이상 2년 이하의 범위 안에서 법 제32조의 규정에 의한 계약심의위원회의 심의를 거쳐 입찰참가자격을 제한하여야 한다. 다만, 제3호, 제11호 및 제14호에 해당하는 자의 경우에는 계약심의위원회의 심의를 거치지 아니하고 입찰참가자격을 제한할 수 있다. 6. 낙찰된 후 정당한 이유없이 계약을 체결하지 아니한 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행(제42조제2항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항과 제88조에 따른 공동계약에 관한 사항의 이행을 포함한다)을 하지 아니하거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자 ② 제1항의 규정에 의한 입찰참가자격 제한의 세부기준은 행정안전부령으로 정한다. ③ 공동계약의 경우에는 입찰참가자격의 제한사유를 야기 시킨 자에 대하여 제1항의 규정을 적용한다. ④ 제1항 내지 제3항의 규정에 의하여 입찰참가자격의 제한을 받은 자가 법인 그 밖의 단체인 경우에는 그 대표자에 대하여도, 중소기업협동조합인 경우에는 그 원인을 직접 야기 시킨 조합원에 대하여도 제1항의 규정을 적용한다. 다만, 대표자가 여러 명 있는 경우로 당해 입찰 또는 계약에 관한 업무를 관장하지 아니한 대표자에 대하여는 그러하지 아니하다. ⑤ 지방자치단체의 장은 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 자격이 제한된 자를 대표자로 사용하여 그 대표자가 입찰에 관여하는 경우에는 그 사용자에 대하여도 제1항의 규정을 적용한다. ⑥ 지방자치단체의 장은 입찰참가자격을 제한한 때에는 다음 각 호의 사항을 명백히 하여 행정안전부령이 정하는 바에 따라 지정정보처리장치에 게재하여야 한다. 1. 업체(상호)명ㆍ주소ㆍ성명(법인인 경우 대표자 성명, 법인등록번호 등)ㆍ주민등록번호ㆍ사업자등록번호ㆍ관계법령상 면허 또는 등록번호 2. 입찰참가자격 제한기간 3. 입찰참가자격을 제한하는 구체적인 사유 ⑦ 각 지방자치단체의 장은 제1항 내지 제5항의 규정에 따라 입찰참가자격을 제한받은 자에 대하여 당해 제한기간 내에는 그 지방자치단체에서 집행하는 모든 입찰에 참가할 수 없도록 하여야 한다. ⑧ 지방자치단체의 장은 다른 법률에 의하여 입찰참가자격 제한을 한 사실을 통보받거나 지정정보처리장치에 게재된 자에 대하여도 입찰에 참가할 수 없도록 할 수 있다. 다만, 제1항제1호 내지 제5호, 제7호 및 제8호의 사유로 입찰참가자격제한을 받은 자에 대하여는 제한하여야 한다. ⑨ 지방자치단체의 장은 제1항 내지 제4항의 규정에 의하여 자격이 제한된 자가 상호ㆍ대표자 변경 등의 방법으로 제한기간 내에 입찰에 참가하는 것을 방지하기 위하여 입찰참가자의 주민등록번호, 법인등록번호, 관계법령상의 면허 또는 등록번호 등을 확인하여야 한다. ⑩ 지방자치단체의 장 또는 계약담당자는 경쟁입찰에서 낙찰된 자가 계약체결 전에 제1항에 따라 입찰참가자격의 제한을 받은 경우에는 그 낙찰자와 계약을 체결하여서는 아니된다. ⑪ 입찰참가자격 제한의 통보 등의 절차에 관하여 필요한 사항은 행정안전부령으로 정한다. ○ 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조(부정당업자의 입찰참가자격 제한기준 등) ① 영 제92조제1항의 규정에 의한 부정당업자의 입찰참가자격 제한의 세부기준은 별표 2와 같다. ② 입찰참가자격의 제한을 받은 자에게 그 처분일부터 입찰참가자격제한기간 종료 후 6월이 경과하는 날까지의 기간 중 다시 부정당업자에 해당하는 사유가 발생한 경우에는 당해 사유에 대하여 2년을 초과하지 아니하는 범위 내에서 자격제한기간을 별표 2의 해당호에서 정한 기간의 2배까지 가중하여 제한할 수 있다. ③ 부정당업자가 수개의 위반행위를 하여 별표 2 각 호의 사유 중 2 이상에 해당하는 경우에는 그 중 무거운 제한기준에 의한다. ④ 지방자치단체의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한함에 있어 그 위반정도가 경미하거나 그 밖에 정상을 참작할 특별한 사유가 있는 경우에는 그 입찰참가자격의 제한기간을 경감할 수 있다. ⑤ 제4항의 규정에 의한 경감기간은 6월을 초과할 수 없다. 이 경우 제한기간을 경감하는 경우에도 그 제한기간이 1월 이상이 되도록 하여야 한다. 제77조(입찰참가자격제한에 관한 게재 등) ① 계약담당자는 영 제92조제1항 내지 제5항에 해당된다고 인정하는 자가 있을 때에는 지체없이 그 소속 지방자치단체의 장에게 보고하여야 한다. ② 영 제92조제6항에 따른 게재는 별지 제14호서식의 부정당업자제재확인서를 지정정보처리장치에 게재하는 방법으로 한다. ③ 지방자치단체의 장은 지정정보처리장치를 이용하여 입찰참가자의 입찰참가자격이 제한되고 있는지 여부를 확인하여야 한다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=137117033"> 〔별표 2〕 부정당업자의 입찰참가자격 제한기준(제76조 관련) 2. 6월 이상 1년 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하는 경우 사. 정당한 이유 없이 계약을 체결 또는 이행하지 아니한 자(제3호 사목에 해당하는 자를 제외한다) 3. 1월 이상 6월 미만의 범위 내에서 입찰참가자격을 제한하는 경우 사. 영 제51조제1항 단서의 규정에 의하여 공사이행보증서를 제출하여야 하는 자로서 동 공사이행보증서 제출의무를 이행하지 아니한 자 또는 영 제88조의 규정에 의한 공동계약에 있어서 공동계약에서 정한 공동수급체구성원간의 출자비율 또는 분담내용에 따라 시공하지 아니하거나 영 제42조제2항에 따른 계약이행능력심사를 위하여 제출한 하도급관리계획, 외주근로자 근로조건 이행계획에 관한 사항을 계획대로 이행하지 아니한 자 </img> ○ 지방자치단체 물품구매계약일반조건<행정자치부예규 제193호(2005. 12. 30.)> 제28조(부정당업자의 입찰참가자격제한) ① 계약상대자가 시행령 제92조의 규정에 해당하는 경우에는 지방자치단체로부터 일정기간동안의 입찰참가자격 제한조치를 받게 됩니다. ② 계약상대자는 국가 또는 정부투자기관에서 입찰참가자격 제한을 받은 경우 시행령 제92조제8항의 규정에 의하여 그 제한사유가 시행령 제92조제1항제1호 내지 제5호, 제7호 내지 제8호에 의한 것은 반드시 그 제제를 받게 된다. ○ 지방자치단체 물품구매입찰유의서<행정자치부예규 제198호(2005. 12. 30.)> 제28조(부정당업자의 입찰참가자격제한) 입찰자 또는 낙찰자가 시행령 제92조의 규정에 해당하는 경우에는 지방자치단체로부터 일정기간 동안의 입찰참가자격 제한조치를 받게 된다. 국가 또는 정부투자기관에서 부정당업자로 제제받은 사실이 있는 자에 대하여는 시행령 제92조제8항에 정한 바에 따른다. 참조 판례 ○ 대법원 1995. 7. 11. 선고 94누4615 판결(건설업영업정지처분무효확인) - 조례 제정권의 범위를 벗어나 국가사무를 대상으로 한 무효인 서울특별시행정권한위임조례의 규정에 근거하여 구청장이 건설업영업정지처분을 한 경우, 그 처분은 결과적으로 적법한 위임 없이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것과 마찬가지가 되어 그 하자가 중대하나, 지방자치단체의 사무에 관한 조례와 규칙은 조례가 보다 상위규범이라고 할 수 있고, 또한 헌법 제107조 제2항의 “규칙“에는 지방자치단체의 조례와 규칙이 모두 포함되는 등 이른바 규칙의 개념이 경우에 따라 상이하게 해석되는 점 등에 비추어 보면 위 처분의 위임 과정의 하자가 객관적으로 명백한 것이라고 할 수 없으므로 이로 인한 하자는 결국 당연무효사유는 아니라고 봄이 상당하다. ○ 대법원 1997. 3. 14. 선고 96다42550 판결(부당이득금반환) - 행정처분이 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있는 것만으로는 부족하고 그와 같은 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자의 중대·명백 여부를 판별함에 있어서는 관련 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함은 물론 구체적인 사안 자체의 특수성에 관하여도 이를 합리적으로 고려하여야 할 필요가 있는바, 과세처분상의 하자가 대상이 되는 사실관계나 법률관계를 오인함에서 비롯되고, 처분과정에 사실관계 등을 오인할 만한 객관적인 사정이 있는 경우라면 비록 그 하자가 중대하다고 하더라도 외형상 명백하다고 할 수는 없다. 참조 재결례 ○ 국행심 08-07385 실업급여부정수급 신고포상금 지급거부처분 취소청구 - 「고용보험법」(2007. 5. 11. 법률 제8429호로 전부개정된 것) 제112조제1항에 따르면, 노동부장관은 이 법에 따른 실업급여 등의 지원과 관련한 부정행위를 신고한 자에게 예산의 범위에서 포상금을 지급할 수 있는데, 이러한 노동부장관의 사무는 「제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법」(2007. 8. 3. 법률 제8586호로 일부개정된 것) 제147조제3항제11호에 의하여 제주특별자치도지사에게 이관되었다. - 위 인정사실에 따르면, 실업급여의 지원과 관련한 부정행위를 신고한 자에게 포상금을 지급하는 노동사무는 노동부장관으로부터 제주특별자치도지사에게 이관되어 있으므로, 관련사무를 처리할 권한은 제주특별자치도지사에게 있음에도 불구하고 이러한 권한이 없는 제주특별자치도 종합고용지원센터소장이 2008. 1. 30. 청구인에게 이 사건 처분을 하였다. - 따라서 이 사건 처분은 결과적으로 적법한 위임 없이 권한 없는 자에 의하여 행하여진 것으로 그 하자가 중대하고, 또한 이 사건 처분을 하는 과정에 사실관계나 법률관계 등을 오인할 만한 객관적인 사정도 보이지 아니하므로 그 하자가 명백하여, 피청구인의 이 사건 처분은 그 하자가 중대·명백한 무효인 처분이다.