부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 가. 피청구인은 2012. 12. 21. 청구인이 개발하여 생산한 무선원격검침시스템(이하 ‘이 사건 우수조달물품’이라 한다)을 우수조달물품으로 지정하고, 청구인과 2013. 3. 5. 이 사건 우수조달물품을 수요기관에 납품하는 내용의 제3자를 위한 계약(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)을 체결하였으며, 이 사건 계약은 2018. 12. 20.까지 유지되었다. 나. 피청구인은 2019. 7. 25. 청구인이 계약을 이행함에 있어서 부실, 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당한다는 이유로 3개월(2019. 8. 1. ∼ 2019. 10. 31.)간 입찰참가자격을 제한하는 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 가. 청구인이 공급한 원격자동검침시스템(이하 ‘이 사건 공급물품’이라 한다)은 이 사건 우수조달물품과 비교할 때 사용의 용이성과 편의성이 향상되었을 뿐 아니라 기준규격보다 사양이 더 높다. 또한 청구인은 수요기관의 요청에 부응하여 이 사건 우수조달물품이 아닌 다른 더 우수한 제품을 납품하면서 수요기관과의 신뢰관계 유지를 위하여 부당한 수익을 얻지도 않았다. 따라서 청구인은 ‘계약을 이행함에 있어서 부실, 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하지 않는다. 나. 청구인의 위반행위 내용, 위반의 정도, 이 사건 처분에 의하여 달성하려는 공익상 필요와 청구인이 입게 된 불이익 등을 고려할 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 위법·부당한 처분이다. 3. 피청구인 주장 우수조달물품제도는 조달물자의 품질향상과 특허 등 신기술의 개발 및 발전, 중소·벤처기업의 판로를 지원하기 위해 성능·기술 또는 품질이 뛰어난 물품을 ‘우수제품’으로 지정하여 수의계약을 통해 각 수요기관에 우선 공급하는 제도이다. 「국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘국가계약법’이라 한다) 제7조에 따르면, 국가계약은 ‘일반경쟁입찰’에 부치는 것을 원칙으로 하는바, 우수조달물품으로 등록되어 ‘수의계약’을 체결할 수 있는 것은 매우 특별한 혜택을 부여하는 것이 분명하다. 그럼에도 계약에서 정한 제품과 다른 제품을 납품한 행위 자체는 계약위반에 해당하고, 결과적으로 같은 제품을 생산하는 다른 중소기업자들의 납품기회를 박탈하였다는 점 등을 고려할 때 청구인이 계약을 이행함에 있어 부당, 부정한 행위를 하였음은 분명하다. 4. 관계법령 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제7조, 제27조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제26조, 제76조 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 5. 인정사실 청구인 및 피청구인이 제출한 우수조달물품 지정서, 물품계약서, 규격서, 납품요구서, 물품납품변경확인서, 신고사건에 대한 조사결과 알림보고서, 사전통지, 이 사건 처분서 등의 내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 A시 ○○구 ○○대로 ###에서 무선모뎀, 시스템 및 반도체 제조 도매업 등을 영위하는 법인이다. 나. 피청구인은 2012. 12. 21. 청구인이 개발하여 생산한 이 사건 우수조달물품을 우수제품으로 지정하였다. 다. 피청구인은 2013. 3. 5. 청구인과 이 사건 계약을 체결하였으며, 이 사건 계약은 2018. 12. 20.까지 유지되었는데, 해당 계약서의 내용은 다음과 같다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234409"> ┌────────────────────────────────────────────────┐ │○ 계약방법 : 수의계약 ○ 품명 : 원격자동검침시스템 │ │○ 수요기관 : 각 수요기관 ○ 계약구분 : 제3자단가 │ │○ (물품구매계약 일반조건 제13조제1항) 모든 물품의 규격은 계약상 명시된 규격명세, 규격번호 및 │ │발주기관이 제시한 견품의 규격을 충족하여야 하며, 구매목적에 맞는 신품이어야 한다. │ │○ (물품구매계약 품질관리특수조건 제3조제1항) 계약상대자는 조달물자의 품질을 확보하고 계약상 │ │의 품질조건을 충족하는 물품을 납품할 수 있도록 다음 각호의 사항을 이행하여야 한다. │ │1. 다수공급자 계약 등 계약상대자가 규격을 제시하는 경우에는 한국산업표준, 국제표준 등에 적합 │ │하도록 정하여야 한다. │ │2. 관계법령, 공고서, 구매계약서, 납품요구서 등에 따라 정해진 규격에 일치하는 물품 납품 및 계약 │ │체결된 물품의 성실한 품질 관리 │ │3. 계약의 제반조건을 충족시키는 제품에 대하여만 수요기관에 인수 요청 │ │4. 원재료, 부품, 구성품, 반조립품 등의 공급자들이 기준에 맞는 품질관리를 하고 있다는 것을 확인 │ │하고, 확인된 제품만 사용 │ │5. 계약에 따라 필요한 경우 공급물품이 계약의 제반조건에 일치한다는 것을 입증하는 서류를 보관 │ │하고, 조달청장이 요구할 경우 제출 │ └────────────────────────────────────────────────┘ </img> 라. 피청구인은 청구인이 계약규격을 위반하였다는 신고를 받고, 2018. 10. 17. ~ 2018. 10. 19. 및 2019. 1. 7. ~ 2019. 1. 8. 기간 동안 A도 ○○시수도사업소 등 5곳 납품현장에 대해 우수제품 지정 당시 제품과 실제납품 제품 동일 여부 확인을 내용으로 현장조사를 실시였는바, 해당 조사결과보고서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - □ 계약규격과 상이한 제품 납품 ○ 원격검침시스템에 대해 공장, 업체간 거래내역 등을 확인한 결과 직접생산은 하지만, 원격검침을 위한 통신장치인 ‘원격집중기’를 계약규격과 상이한 제품으로 납품 - 신규개발품(유수율제고시스템을 위한 통신장치)을 우수제품으로 등록하지 않고 수요기관에 납품한 것으로 판단됨 <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234411"> ┌┐ ││ └┘ </img> ○ ●●상하수도사업단 등 4개 수요기관에 33개 약 4천 8백만원 가량의 물품 납품 □ 업체의견 ○ 원격집중기의 기능을 개선한 제품이며, 행정업무 미숙 등으로 우수제품에 규격추가를 하지 못하고 납품 마. 피청구인은 2019. 3. 19. 청구인에게 처분 사전통지를 하였는바, 해당 사전통지서의 주요 기재내용은 다음과 같다. - 다 음 - ○ 처분의 원인이 되는 사실 : 우수제품 계약 물품인 이 사건 우수조달물품의 규격서와 상이한 다른 제품을 납품함 ○ 처분하고자 하는 내용 : 부정당업자의 입찰참가자격제한 ○ 법적근거 및 조문내용 : 국가계약법 제27조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제76조 별표 2 - 설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자 바. 청구인은 2019. 4. 4. 위 마항의 처분사전통지와 관련하여 다음과 같은 내용의 의견을 제출하였다. - 다 음 - ○ 당사의 경우 수요기관의 요청으로 규격보다 낮은 제품이 아닌 업그레이드된 제품으로 기준 규격보다 고사양의 제품이 납품되었습니다. <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234413"> ┌───┬──────────────────┬───────────────────┬─────┐ │구분 │계약규격 │납품규격 │사유 │ ├───┼──────────────────┼───────────────────┼─────┤ │가격 │150만원 │200만원 │기능추가로│ │ │ │(동등이상제품 MAS단가계약금액) │원가상승 │ ├───┼──────────────────┼───────────────────┼─────┤ │기능 │계측기의 검침데이터를 서버로 │계측기의 검침데이터를 서버로 │수요처 │ │관련 │전송하면, 운영 S/W에서는 수집 │전송하면, 운영 S/W에서는 수집 │기능추 │ │ │된 데이터 분석을 통하여 유수율 │된 데이터 분석을 통하여 유수율 │가 요청 │ │ │증대를 위한 역할 수행 │증대를 위한 역할 수행 │에 의함 │ │ │ 1. 통신 상태정보 확인 │ 1. 통신 상태정보 확인 │ │ │ │ │ 2. 계측기 상태정보 확인 │ │ │ │ │ 3. 통신모뎀 상태정보 확인 │ │ │ │ │ 4. 전원차단 상태정보 확인 │ │ │ │ │ 5. 실시간데이터 전송기능 │ │ │ │ │ (1분, 5분, 10분 선택가능) │ │ │ │ │ 6. 계측기 제조사별 설정기능 │ │ │ │ │ 7. 현장 판넬 온습도 확인 │ │ ├───┼──────────────────┼───────────────────┼─────┤ │주요 │┌─────┬────────┬─┐│┌─────┬────────┬──┐│기능 │ │부품 ││PCB │2Layer │1 │││PCB │2Layer │2 ││추가에 │ │ │├─────┼────────┼─┤│├─────┼────────┼──┤│따른 │ │ ││반도체 소 │MCU, IC, XTAL │64│││반도체 소 │MCU, IC, XTAL │237 ││부품 │ │ ││자 │레지스터, 전원소│ │││자 │레지스터, 전원소│ ││증가 │ │ ││ │자, LED │ │││ │자, LED, RLC, │ ││ │ │ │├─────┼────────┼─┤││ │FRAM 등 │ ││ │ │ ││RF모듈 │424Mhz │1 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ │├─────┼────────┼─┤││RF모듈 │424Mhz │1 ││ │ │ ││CDMA모 │CDMA모듈 │1 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ ││듈 │ │ │││CDMA모 │CDMA모듈, │26 ││ │ │ │├─────┼────────┼─┤││듈 │USIM, RS232 │ ││ │ │ ││커넥터 │ │6 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ │├─────┼────────┼─┤││커넥터 │ │13 ││ │ │ ││안테나 │424Mhz │2 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ │├─────┼────────┼─┤││안테나 │424Mhz │1 ││ │ │ ││케이스 │외함, 내함 │1 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ │├─────┼────────┼─┤││케이스 │ │2 ││ │ │ ││전원장치 │배터리 │4 ││├─────┼────────┼──┤│ │ │ ││ │1900mAH │ │││전원장치 │배터리, │2 ││ │ │ │└─────┴────────┴─┘││ │ADAPTOR │ ││ │ │ │ │└─────┴────────┴──┘│ │ └───┴──────────────────┴───────────────────┴─────┘ </img> ○ (기술관련) - 당초 계약된 우수제품은 수도미터 검침기능과 유량검침기능의 복수기능을 갖춘 원격자동검침시스템으로 ① 수도미터의 경우 원격수집기를 연결하여 원격집중기와 통신을 하며 통신 거리가 확보되지 않을 경우 무선통신의 음파지역(전파가 도달하지 못하는 지역)을 해결하고 통신거리를 확장하기 위해 원격중계기를 사용하며, ② 유량계 및 수압계의 경우 원격집중기를 직접 연결하여 무선통신을 통해 서버로 직접 전송하는 방식이 있습니다. - 문제가 되고 있는 원격집중기는 계약된 규격과 동일한 검침방식으로 중앙센터에서 계측기의 데이터 및 상태 정보를 실시간으로 확인할 수 있는 제품입니다. 당사가 납품한 제품은 수요처에서 LCD 화면을 통해 계측기의 데이터 및 상태정보를 확인 할 수 있도록 기능을 갖춘 업그레이드 된 제품을 요구하여 납품한 것입니다. 사. 청구인은 ●●상하수도사업단 등 수요기관으로부터 다음과 같은 내용의 확인서에 수요기관 담당자들로부터 서명을 받았다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=159234415"> ┌────────────────────┬────────────────────┐ │기존 │변경 │ ├────────────────────┼────────────────────┤ │(용도) │좌 동 │ │ - 계측기(수도미터, 유량계 및 수압계)의 │------------------------ │ │검침 데이터를 서버로 전송하면, 상수도 │-------------- │ │사업소의 운영S/W에서는 수신된 데이터 │(추가기능) │ │를 기반으로 계측기의 상태 모니터링 및 │계측기상태 정보 확인(센서이상유무 및 │ │수집된 데이터 분석을 통하여 유수율 증 │상태정보) │ │대를 위한 역할 수행 │통신모뎀상태정보 확인(모뎀이상유무 및 │ │(성능 및 기능의 미비) │서버전송상태확인) │ │기본적인 상태 정보 및 통신 상태 확인만 │판넬지락으로 인한 전원차단상태정보확인 │ │가능 │실시간 데이터 전송 기능(1분, 5분, 10분 │ │현장에서 확인을 요하는 다양한 계측기, │선택가능) │ │통신기기, 운영파라미터 등의 설정 및 상 │계측기 제조사별 설정기능 │ │태 정보의 확인과 계측기 변경으로 인한 │현장판넬 온·습도 확인기능 │ │제품의 재설정 등의 불편함 존재 │ │ └────────────────────┴────────────────────┘ </img> 아. 피청구인은 2019. 7. 25. 청구인이 계약을 이행함에 있어서 부실, 조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자(설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자)에 해당한다는 이유로 3개월(2019. 8. 1. ∼ 2019. 10. 31.)간 입찰참가자격을 제한하는 이 사건 처분을 하였다. 자. 피청구인은 2019. 9. 10. 청구인에게 이 사건 공급물품과 관련한 부당이득 환수 조사결과에 대해 ‘계약규격과 상이하게 납품하였지만, 납품된 제품은 특허기술이 적용되고, 품질·성능이 동등 이상이며, 또한 기능이 추가되어 제조원가가 높아 부당이득 환수 금액은 없음’이라고 통보하였다. 차. 이 사건 우수조달물품에는 실용신안등록 1건, 특허 3건의 기술이 적용되었는데, 이 사건 공급물품에도 역시 동일한 특허기술이 적용되었고, 청구인은 이 사건 공급물품을 이 사건 우수조달물품에 대한 계약 가격으로 공급하였다. 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 국가계약법 제7조제1항에 따르면, 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약을 체결하려면 일반경쟁에 부쳐야 한다. 다만, 계약의 목적, 성질, 규모 등을 고려하여 필요하다고 인정되면 대통령령으로 정하는 바에 따라 참가자의 자격을 제한하거나 참가자를 지명(指名)하여 경쟁에 부치거나 수의계약(隨意契約)을 할 수 있다고 되어있고, 같은 법 시행령 제26조제1항제3호바목에 따르면, 법 제7조제1항 단서에 따라 수의계약에 의할 수 있는 경우 중 하나로「중소기업진흥에 관한 법률」 제2조제1호에 따른 중소기업자가 직접 생산한 「조달사업에 관한 법률 시행령」 제18조에 따라 우수조달물품으로 지정·고시된 제품을 해당 중소기업자로부터 제조·구매하는 경우를 규정하고 있다. 2) 국가계약법 제27조제1항제1호에 따르면, 각 중앙관서의 장은 계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자(이하 ‘부정당업자’라 한다)에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 하며, 그 제한사실을 즉시 다른 중앙관서의 장에게 통보하여야 한다고 되어있다. 3) 국가계약법 시행령 제76조 및 국가계약법 시행규칙 제76조, 별표 2에 따르면, ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’의 경우 입찰참가자격 제한기간은 ‘6개월’로 되어 있고, 각 중앙관서의 장은 부정당업자에 대한 입찰참가자격을 제한하는 경우 자격제한기간을 그 위반행위의 동기·내용 및 횟수 등을 고려하여 제2호에서 정한 기간의 2분의 1의 범위에서 줄일 수 있되, 이 경우 감경 후의 제한기간은 1개월 이상이어야 한다고 되어 있다. 나. 판단 1) 피청구인은 청구인의 이 사건 공급물품의 공급행위가 국가계약법 제27조제1항제1호, 같은 법 시행령 제76조의 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당하고, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2의 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 하였다. 그러나 이 사건 계약이 제3자를 위한 계약임을 고려하면, 계약의 상대방인 피청구인의 동의 없이 계약 내용을 변경하여 이 사건 우수조달물품이 아닌 이 사건 공급물품을 수요기관에 임의로 공급한 행위가 이 사건 계약을 위반한 행위라고 보여지기는 하나, 다음과 같은 이유로 청구인의 행위가 국가계약법 제27조제1항제1호 및 같은 법 시행령 제76조, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2에 따른 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’ 및 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에 해당한다고 보기는 어렵다고 보인다. 우선, 이 사건 공급물품에 이 사건 우수조달물품의 특허기술이 모두 적용되어 있고, 그 규격도 더 높은 사양이므로 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 해당한다고 보기 어렵다. 게다가, 위 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에서 ‘등’에 해당하는지 여부에 대해서도 ‘등’이라는 표현이 그 이전 문언과 대등한, 즉 ‘기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 행위’와 대등한 정도의 행위를 포함한다고 보아야지 청구인처럼 ‘기준규격보다 높은 다른 자재를 쓰는 행위’까지 포함한다고 풀이하는 것은 지나친 확장해석이라고 판단된다. 따라서 청구인을 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’ 및 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에 해당한다고 보기 어렵다. 2) 설령, 청구인의 행위가 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’ 및 ‘설계서상의 기준규격보다 낮은 다른 자재를 쓰는 등 부정한 시공을 한 자’에 해당한다고 보더라도, 아래와 같은 이유로 청구인에 대한 이 사건 처분은 비례의 원칙 등을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 판단된다. 먼저, 부정당업자제재처분으로서 입찰참가자격제한제도는, 국가나 지방자치단체가 공공계약을 체결함에 있어 입찰단계부터 준공 및 하자보수에 이르기까지의 일련의 과정에서 입찰참가자 또는 계약상대자가 경쟁입찰의 공정한 집행, 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있거나 기타 입찰에 참가시키는 것이 부적합하다고 인정되는 경우, 국가나 지방자치단체가 집행하는 모든 입찰에 일정 기간 동안 참가를 배제하는 제도인데, 이는 공공발주공사에 있어서 공정한 입찰 및 계약질서를 어지럽히는 행위를 하는 자에 대해서는 일정 기간 입찰참가를 배제함으로써, 국가나 지방자치단체가 사인과의 사이에 체결하는 계약의 성실한 이행을 확보함과 동시에 계약상의 불이익을 미연에 방지하고자 하는데 그 목적을 두고 있는 제도이다. 그런데 청구인은 계약상의 물품보다 높은 사양의 제품을 계약상의 제품과 동일한 가격에 제공한 것으로 국가나 지방자치단체에 불이익을 주거나 예산을 낭비하는 등 어떠한 피해를 입힌 사실이 없다. 또한 우수조달제품인증제도가 조달물자의 품질향상과 특허 등 신기술의 개발 및 발전, 중소·벤처기업의 판로를 지원하기 위해 성능·기술 또는 품질이 뛰어난 물품을 ‘우수제품’으로 지정하여 수의계약을 통해 각 수요기관에 우선 공급하는 제도라는 점을 고려했을 때, 이 사건 공급물품은 이 사건 우수조달물품에 적용된 모든 특허기술이 적용되었고, 오히려 더 기능이 추가된 물품을 동일한 가격에 공급한 것으로 우수조달제품인증제도의 운영 취지를 몰각하였다고 보기 어렵다. 나아가 국가계약법 제27조제1항제1호에서 ‘계약을 이행함에 있어서 부실·조잡 또는 부당하게 하거나 부정한 행위를 한 자’에 대해서 부정당업자 제재처분을 할 수 있도록 규정하고 있는바, 청구인의 경우 이 중 다른 사유를 적용할 수는 없고, 그나마 적용할 수 있는 규정은 ‘부당하게 계약을 이행’했다는 것인데, 물론 계약한 물품이 아닌 다른 물품을 공급하는 것 자체가 부당하다고 볼 수는 있지만, 청구인이 ●●상하수도사업단 등 수요자에게 같은 비용으로 더 고사양의 물품을 공급하였고, 예산 낭비적 요소도 발생하지 않았다는 사정 등을 고려할 때 청구인의 행위로 침해된 공익보다 청구인이 입게 될 불이익이 더 크다고 판단되므로, 이 사건 처분은 재량권의 범위를 일탈·남용하였다고 판단된다. 3) 위와 같은 사정을 고려할 때 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.