부정당업자 제재처분 취소청구

1. 사건개요 피청구인은 청구인이 ‘○○중 바닥 및 천정 설치 전기공사(이하 ’이 사건 공사‘라 한다) 계약’(이하 ‘이 사건 계약’이라 한다)과 관련하여 계약에 관한 서류를 위·변조하여 제출하였다는 이유로, 「지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률」(이하 ‘지방계약법’이라 한다) 제31조제1항제9호가목 및 같은 법 시행령 제92조제2항제1호가목에 근거하여 2020. 10. 12. 청구인에게 2개월(2020. 11. 1. ~ 2020. 12. 31.)의 부정당업자 제재처분(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다)을 하였다. 2. 청구인 주장 청구인은 A시○○교육지원청(이하 ‘○○교육지원청’이라 한다)이 이 사건 계약의 대금 지급을 위해 요청한 ‘4대 사회보험료 완납증명서’(이하 ‘이 사건 서류’라 한다)와 관련하여 미처 이를 납부하지 못해 기존에 발급받은 증명서의 날짜를 수정하여 제출한 사실은 있으나, 청구인이 이 사건 계약에 따라 공사를 모두 완공하였음에도 이 사건 서류를 이유로 이 사건 처분을 하는 것은 위법하며, 청구인은 ○○교육지원청으로부터 제출 서류에 문제가 있다는 사실을 통보받고 연체된 4대 보험료를 납부하여 정상적인 이 사건 서류를 제출하였으며, 청구인의 대표가 사회적 기업을 운영하며 사회공헌에 이바지하는 점 등을 고려했을 때 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다. 3. 피청구인 주장 가. 이 사건 공사가 준공되어 발주기관인 ○○교육지원청이 준공금 지급을 위해 청구인에게 이 사건 서류 제출을 요구하였고, 청구인에게 준공금을 지급한 이후 국민건강보험공단의 채권 압류 통지서를 접수하게 되면서 이 사건 서류가 허위임을 인지하게 되었다. 나. 이 사건 서류는 이 사건 계약의 대금 지급을 위해 필요한 서류로서 계약 관련 서류에 해당하며, 청구인 스스로 동 서류를 위·변조하여 제출하였음을 인정하였고, 피청구인은 제재기간을 감경하여 청구인에게 이 사건 처분을 하였으므로 청구인의 주장은 이유없다. 4. 관계법령 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제31조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행령 제92조 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 시행규칙 제76조, 별표 2 국민건강보험법 제81조의3 5. 인정사실 청구인과 피청구인이 제출한 계약서, 처분서 등 각 사본의 기재내용을 종합하면 다음과 같은 사실을 인정할 수 있다. 가. 청구인은 2019. 12. 18. ○○교육지원청과 이 사건 계약을 체결하였고, ○○교육지원청이 이 사건 계약의 대금 지급을 위하여 「국민건강보험법」 제81조의3에 따라 청구인에게 이 사건 서류의 제출을 요구하자, 청구인은 ○○교육지원청에게 ‘2020. 1. 30.자’ 발급된 이 사건 서류를 제출하였고, 이에 따라 ○○교육지원청은 2020. 2. 19. 청구인에게 이 사건 계약의 대금을 지급하였다. 나. 국민건강보험공단 A●●지사장은 2020. 3. 2. ○○교육지원청에게 청구인이 4대 보험료를 체납하였다며 청구인에 대한 채권(공사대금) 압류 및 추심을 요청하였고, ○○교육지원청은 국민건강보험공단(A●●지사)에 청구인이 위 가항에 따라 제출한 2020. 1. 30.자 이 사건 서류의 진위여부에 대한 확인요청을 하였으며, 국민건강보험공단은 2020. 3. 10. ○○교육지원청에 동 서류는 발급한 사실이 없다고 회신하였다. 다. 피청구인은 계약심의위원회의 심의를 거쳐 2020. 10. 12. 청구인에게 5개월의 제재기간을 3개월 감경하여 다음과 같이 이 사건 처분을 하였다. - 다 음 - <img src="/LSA/flDownload.do?flSeq=104484305"> </img> 6. 이 사건 처분의 위법·부당 여부 가. 관계법령의 내용 1) 지방계약법 제31조에 따르면, 지방자치단체의 장 등은 입찰·계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰·계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 또는 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 대통령령으로 정하는 자에게는 2년 이내의 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 입찰 참가자격을 제한하여야 한다고 되어 있고, 같은 법 시행령 제92조제2항, 같은 법 시행규칙 제76조 및 별표 2에 따르면, 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 거짓 서류를 제출한 자의 제재기간을 5개월 이상 7개월 미만으로 규정하고 하되, 그 위반행위의 동기, 내용 및 횟수 등을 고려하여 입찰 참가자격의 제한기간을 경감할 수 있고, 제한기간을 경감하는 경우에도 경감기간은 6개월을 초과할 수 없고, 그 제한기간이 1개월 이상이 되도록 하여야 한다고 되어 있다. 2) 「국민건강보험법」 제81조의3에 따르면, 법 제77조에 따른 보험료의 납부의무자는 국가, 지방자치단체 또는「공공기관의 운영에 관한 법률」제4조에 따른 공공기관으로부터 공사ㆍ제조ㆍ구매ㆍ용역 등 대통령령으로 정하는 계약의 대가를 지급받는 경우에는 보험료와 그에 따른 연체금 및 체납처분비의 납부사실을 증명하여야 한다고 되어 있다. 나. 판단 피청구인은 청구인이 이 사건 서류를 위·변조하여 제출한 행위가 지방계약법 시행령 제92조제2항제1호가목의 위반행위에 해당한다고 보아 이 사건 처분을 하였는바, 청구인의 행위가 동 규정에 위반되는 행위인지 여부에 대해 살펴본다. 살피건대, 침익적 행정행위의 근거가 되는 행정법규의 경우에는 문언에 따라 엄격하게 해석하여야 할 필요성이 크고, 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 전적으로 배제되는 것은 아니라고 하더라도 문언의 통상적인 의미를 벗어나 그 행정행위의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석 해서는 아니 되는바, 지방계약법 제31조제1항제9호는 지방자치단체의 장 등은 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자(가목) 또는 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행 관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자(나목) 등 어느 하나에 해당하는 자로서 대통령령으로 정하는 자에 대해서 입찰참가자격을 제한하여야 한다고 규정하고 있고, 이를 위임받아 구체화한 같은 법 시행령 제92조제2항 중 제1호는 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자로서 ‘입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조·변조하거나 부정하게 행사한 자 또는 거짓 서류를 제출한 자(가목), 고의로 무효의 입찰을 한 자(나목) 등’의 어느 하나에 해당하는 자를 말한다고 규정하고 있으며, 이에 반해 같은 항 제2호에서는 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자로서 ‘정당한 이유 없이 계약을 체결하지 않은 자 또는 계약을 체결한 이후 계약이행을 하지 않거나 계약서에 정한 조건을 위반하여 이행한 자(가목), 조사설계 용역계약 또는 원가계산 용역계약에서 고의 또는 중대한 과실로 조사설계금액이나 원가계산금액을 적정하게 산정하지 않은 자(나목) 등’으로 구별하여 규정하고 있다. 이러한 지방계약법 제31조 및 이를 위임받아 규정하고 있는 같은 법 시행령 제92조의 구성체계와 형식 및 같은 법 시행령 제92조제2항제1호에서 라목을 제외하고는 ‘이행’이라는 용어를 사용하지 않고(라목에서 ‘이행’이라는 단어를 사용하고 있으나 이는 계약 체결 당사자가 아니라 제3자가 낙찰자의 계약체결이나 그 이행을 방해하는 것을 전제로 하고 있는 것임), 나아가 열거하고 있는 사항들이 모두 입찰 또는 계약에 관한 사항들이고, 반면 같은 항 제2호에서는 ‘이행’이라는 용어를 사용하면서, 열거하고 있는 사항들이 모두 계약의 이행과 관련된 사항임에 비추어 보면, 지방계약법 시행령 제92조제2항제1호는 지방계약법 제31조제1항제9호가목의 입찰ㆍ계약 관련 서류를 위조 또는 변조하거나 입찰ㆍ계약을 방해하는 등 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것이고, 같은 법 시행령 제92조제2항제2호는 지방계약법 제31조제1항제9호나목의 정당한 이유 없이 계약의 체결 또는 이행관련 행위를 하지 아니하거나 방해하는 등 계약의 적정한 이행을 해칠 염려가 있는 자 중 처분대상을 구체화하고 있는 것으로 나누어 규정하고 있는 것으로 해석되는바, 결국 지방계약법 시행령 제92조제2항제1호는 계약 체결 또는 입찰과 관련하여 경쟁의 공정한 집행을 저해할 염려가 있는 행위만을 규율하고 있다고 보는 것이 타당하다[특히, 같은 법 시행규칙 별표 2 중 제10호에서 ‘영 제92조제2항제1호가목에 해당하는 자’에 대해 입찰에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 거짓 서류를 제출하여 낙찰을 받은 자(가호)에 대해서는 11개월 이상 1년 1개월 미만의 제재기간을 정하고, 입찰 또는 계약에 관한 서류를 위조ㆍ변조ㆍ부정행사하거나 거짓 서류를 제출한 자(나호)에 대해서는 5개월 이상 7개월 미만의 제재기간을 정하고 있어, 낙찰 유무를 기준으로 그 제재기간을 나누고 있는 것으로 보이는 점까지 고려하면, 지방계약법 시행령 ‘제92조제2항제1호가목’의 해석에 있어서는 더욱 그러하다]. 한편, 「국민건강보험법」 제81조의3에 따르면, 보험료의 납부의무자는 지방자치단체 등으로부터 공사·용역 등 계약의 대가를 지급받는 경우에는 보험료와 그에 따른 연체금 등의 납부사실을 증명하여야 한다고 되어 있는바, 보험료 등의 납부증명 서류는 계약을 이행하고 그에 따른 대가를 지급받기 위한 서류에 해당하므로 계약의 이행과 관련된 서류에 해당한다. 이와 관련하여, 당사자의 주장 및 위 인정사실에 따르면, 이 사건 서류는 이 사건 계약의 체결을 위한 것이 아니라 이 사건 계약의 이행, 즉 이 사건 공사가 준공된 후 준공금을 지급받기 위해 제출된 자료로서 계약의 이행과 관련된 서류에 해당한다 할 것이다. 그런데, 이 사건 처분서 등에 따르면, 피청구인은 청구인이 계약 이행 과정에서 이 사건 서류를 위·변조하여 제출한 행위가 ‘지방계약법 시행령 제92조제2항제1호가목’에 해당한다는 전제하에 이 사건 처분을 한 것으로 보이는데, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 서류는 입찰 또는 계약의 체결 단계에서 제출된 자료가 아닌 것으로 경쟁을 제한할 우려가 있다고 보기 어려운바, 비록 청구인이 계약 이행과 관련된 거짓서류를 제출하였다고 하더라도 ‘지방계약법 시행령 제92조제2항제1호가목’에 해당한다고 보기 어렵다. 따라서 청구인의 행위가 ‘지방계약법 시행령 제92조제2항제1호가목’을 위반하였음을 전제로 한 피청구인의 이 사건 처분은 위법·부당하다. 7. 결 론 그렇다면 청구인의 주장을 인정할 수 있으므로 청구인의 청구를 받아들이기로 하여 주문과 같이 재결한다.